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DERECHO DISCIPLINARIO – No traslada a la dese contenciosa administrativa el mismo debate agotado ante las autoridades disciplinarias / JURISDICCION CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA – Protege al ciudadano de las conductas de la administración que vayan en contra de la constitución y la ley
De esta manera la posibilidad de demandar ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa las providencias que culminan el proceso disciplinario, no implica trasladar, de cualquier manera, a la sede contenciosa administrativa el mismo debate agotado ante las autoridades disciplinarias. Dicho de otra manera, el juicio que se abre con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no es una simple extensión del proceso disciplinario, sino que debe ser algo funcionalmente distinto, si es que el legislador consagró el debido proceso disciplinario como el lugar en que debe hacerse la crítica probatoria y el debate sobre la interrelación de la normatividad aplicable como soporte de la sanción, además del principio de la doble instancia, como una de las garantías más importantes para ser ejercidas en el interior del proceso. (…) Entonces, en línea de principio puede predicarse que el control que a la jurisdicción corresponde sobre los actos de la administración, cuando ésta se expresa en ejercicio de la potestad disciplinaria, debe mantenerse al margen de erigirse en un nuevo momento para valorar la prueba, salvo que en su decreto y práctica se hubiere violado flagrantemente el debido proceso, o que la apreciación que de esa pruebas hace el órgano disciplinario resulte ser totalmente contra evidente, es decir, reñida con el sentido común y alejada de toda razonabilidad. Por lo mismo, el control judicial del poder correccional que ejerce la Procuraduría General de la Nación, no puede ser el reclamo para que se haga una nueva lectura de la prueba que pretenda hacer más aguda y de mayor alcance, pues esa tarea corresponde a las instancias previstas en el CDU. A la jurisdicción le corresponde proteger al ciudadano de alguna interpretación desmesurada o ajena por entero a lo que muestran las pruebas recaudadas en el proceso disciplinario, que como todo proceso, exige que la decisión esté fundada en pruebas, no solo legal y oportunamente practicadas, sino razonablemente valoradas. En síntesis, debe distinguirse radicalmente la tarea del Juez Contencioso que no puede ser una tercera instancia del juicio disciplinario
PODER DISCIPLINARIO – Ámbito de aplicación interna y externa / AMBITO EXTERNO – Ejercido por la procuraduría general de la nación /
Las anteriores referencias jurisprudenciales dan cuenta que de tiempo atrás se ha entendido por ésta Corporación que el poder disciplinario es un poder que se ejerce en sus dos grandes ámbitos de aplicación tanto interna como externa, siendo esta última ejercida por la Procuraduría General de la Nación, y como tal, en cualquiera de las dos manifestaciones es en ejercicio de función administrativa, que se encuentra sujeta al control judicial por parte del Juez de la Administración que lo es el Contencioso Administrativo quien en su ejercicio de control de legalidad y constitucionalidad de la actuación disciplinaria no cuenta con restricción o limitación alguna dada su posición de garante del debido proceso y del derecho de defensa.
CONSEJO DE ESTADO – Funciones / TRIBUNAL SUPREMO DE LA JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA - Competencia
Las anteriores argumentaciones han de entenderse dentro del contexto de la función asignada al Consejo de Estado como máximo Tribunal Supremo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, reconocida en el artículo 237-1 de la Carta Política, lo que implica la imposibilidad de atribuirle la facultad de actuar como “Corte de Casación Administrativa”, y asignarle las funciones inherentes a esa institución, dado que la Constitución sólo le señaló competencia como “Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo”.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 237 NUMERAL 1
NOTIFICACION Y COMUNICACIÓN DEL PROCESO DISCIPLINARIO – Principio de publicidad / NOTIFICACION – Debido proceso / DERECHO DE DEFENSA – Proceso disciplinario / QUEJOSO – Comunicación de archivo o fallo absolutorio
La notificación es uno de los elementos vertebrales del derecho al debido proceso. La jurisprudencia ha sido unánime en sostener “que la notificación en cualquier clase de proceso, se constituye en uno de los actos de comunicación procesal de mayor efectividad, en cuanto garantiza el conocimiento real de las decisiones judiciales con el fin de dar aplicación concreta al debido proceso, mediante la vinculación de aquellos a quienes les concierne la decisión judicial notificada, es un medio idóneo para lograr que el interesado ejercite el derecho de contradicción, planteando de manera oportuna sus defensas y excepciones. De igual manera, es un acto procesal que desarrolla el principio de seguridad jurídica.”. En este sentido, la notificación permite que el demandado y en caso de los procesos disciplinarios el investigado pueda ejercer de manera efectiva su derecho a la defensa, a partir del conocimiento de las actuaciones que se desarrollan al interior del proceso en el que está en debate derechos de tal raigambre como la libertad. Por lo anterior es innegable “la relación de causalidad que existe entre el derecho de defensa y la institución jurídica de la notificación.” Ahora bien, el estatuto disciplinario distingue entre notificación y comunicación, dado que la primera tiene por destinatarios a los sujetos procesales que en los términos del estatuto son el investigado y su defensor, el Ministerio Público, cuando la actuación se adelante en el Consejo Superior o Seccional de la Judicatura o en el Congreso de la República contra los funcionarios a que se refiere el artículo 174 de la Constitución Política. En ejercicio del poder de super vigilancia administrativa y cuando no se ejerza el poder preferente por la Procuraduría General de la Nación, ésta podrá intervenir en calidad de sujeto procesal. En tanto que se debe comunicar al quejoso la decisión de archivo y el fallo absolutorio. Se entenderá cumplida la comunicación cuando haya transcurrido cinco días, después de la fecha de su entrega a la oficina de correo. Las decisiones no susceptibles de recurso se comunicarán al día siguiente por el medio más eficaz y de ello se dejará constancia en el expediente.
QUEJOSO PROCESO DISCIPLINARIO – Recurso de apelación / REVOCO PROVIDENCIA – Sanción disciplinaria / FALTA GRAVISIMA – Alcalde municipal / CONTRATO DE PRESTACION SERVICIOS – Representante legal de ambas entidades / ALCALDE MUNICIPAL – Transgresión del régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses
Con fecha 7 de octubre de 2004, el quejoso radica escrito dirigido al Coordinador de Contratación del ente investigador, en el que manifiesta que interpone recurso de apelación contra el fallo proferido que absuelve a Celimo Bedoya. La Sala Disciplinaria por providencia de enero 27 de 2005 resolvió el recurso de apelación interpuesto resolviendo revocar la providencia de 22 de septiembre de 2004 emitida por la procuraduría Delegada para la Moralidad Pública mediante la cual absolvió, y en su lugar declaró responsable disciplinariamente al señor Celimo Bedoya en su condición de alcalde del municipio de San Pedro (Valle del Cauca) para la época de los hechos, de la falta gravísima establecida en el artículo 25.10 de la Ley 200 de 1995 (reproducida en el art 48.17 de la Ley 734 de 2002) que le fue imputada en el pliego de cargos. Como consecuencia decidió sancionar al señor Celimo Bedoya con destitución del cargo de Alcalde del Municipio de San Pedro (Valle del cauca), periodo 1998 a 2000 e inhabilidad por el término de cinco (5) años para ejercer cargos públicos. El cargo formulado se sustentó en que: “El señor CELIMO BEDOYA en su calidad de Alcalde comprometió al municipio de San Pedro, valle con la Corporación Concurso Nacional de Música Inédita de Bandas municipales, pese a ostentar la calidad de representante legal de ambas entidades, es decir pretendió efectuar un acuerdo de voluntades, si bien en representación de órganos diversos, consigo mismo. Lo anterior no sólo, posiblemente, implica la ausencia total de transparencia, inobservancia del deber de selección objetiva, sino evidente transgresión del régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses, que debe observar el señor Bedoya como Alcalde Municipal
FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTICULO 48 NUMERAL 17
QUEJOSO – Interviniente proceso disciplinario – FALLO DISCIPLINARIO – El quejoso puede interponer recurso de apelación / PRINCIPIO DE PUBLICIDAD – Comunicación decisión de archivo / RECURSO DE APELACION – Derecho del quejoso como interviniente en el proceso disciplinario
En este caso, si bien la providencia de primera instancia se profirió el 22 de septiembre de 2004, al quejoso solo le fue remitida comunicación con fecha 29, enviada el 30 del mismo mes y año que fue suscrita por el Coordinador de Contratación Estatal de la entidad. Luego la misiva de apelación presentada el día 7 de octubre del año 2004, fue presentada al cuarto día hábil de haber sido remitida la comunicación, es decir de manera oportuna dado que ni siquiera había transcurrido el término señalado para entenderse surtida la comunicación. Dado que al quejoso la ley impone en desarrollo del principio de publicidad la comunicación de la decisión de archivo, en este caso se surtió dentro de oportunidad razonable y por tanto el ejercicio del derecho recurrir consignado en su favor como interviniente en el proceso disciplinario se ejerció en oportunidad legal y por lo tanto el fallo no se encontraba aun en firme como erradamente lo interpreta el demandante.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION A
Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil quince (2015)
Radicación número: 11001-03-25-000-2011-00606-00(2319-11)
Actor: CELIMO BEDOYA
Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
AUTORIDADES NACIONALES- SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA
ASUNTO
Decide la Sala la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada, a través de apoderado, por Celimo Bedoya contra la Nación - Procuraduría General de la Nación.
- ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el ciudadano Celimo Bedoya solicitó se anule la decisión de segunda instancia proferida por la Procuraduría General de la Nación, Sala Disciplinaria, dentro de proceso disciplinario mediante la que se le sancionó con destitución del cargo de Alcalde del Municipio de San Pedro (Valle del Cauca) e inhabilidad para desempeñar cargos públicos por el termino de cinco (5) años. [1]
- FUNDAMENTOS FÁCTICOS.
Como hechos en que fundamenta sus pretensiones, en síntesis, narró los siguientes:
El señor Celimo Bedoya fue elegido popularmente Alcalde del Municipio de San Pedro (Valle del Cauca), para los periodos constitucionales 1998 a 2000 y 2004-2007 tomó posesión el 1º de enero de 2004.
El 1 de agosto de 2003 fueron denunciados ante la Procuraduría hechos constitutivos de falta disciplinaria, investigación asumida por la Procuraduría Delegada para la moralidad pública, quien el abre la correspondiente indagación preliminar.
El 27 de enero de 2004 el Procurador Delegado para la moralidad pública una vez finalizada la indagación preliminar decide proseguir el procedimiento verbal, en razón a reunir los requisitos para el efecto, y por tanto cita a audiencia pública al demandante contra quien se abre investigación disciplinaria y se formula pliego de cargos.
Practicada la audiencia y recibido el recaudo probatorio, se señaló fecha para fallo que fue proferido el 22 de septiembre de 2004, mediante el cual se absuelve al sr Celimo Bedoya de la falta imputada.
Señala la demanda que contra el mismo no se interpuso recurso, a pesar de lo cual el actor recibe a comienzos del mes de febrero de 2005 en su residencia comunicación de la Procuraduría General de la Nación, y le solicitan presentarse en la sede de la entidad en la ciudad de Bogotá con el fin de notificarle fallo de segunda instancia, lo que ocurre el 7 de febrero de 2005 a través de apoderado.
El fallo de segunda instancia decidió revocar el de primera y en su lugar sancionar con destitución del cargo de alcalde para el periodo 1998-2000 e inhabilidad por el término de cinco años para ejercer cargos públicos.
El 15 de febrero se presentó solicitud de revocatoria directa del fallo de segunda instancia, ante el Procurador General de la Nación.
El 24 de febrero del mismo año se remite al gobernador del Valle del Cauca los fallos de primera y segunda instancia, dictados dentro del proceso disciplinario, quien el 9 de marzo de 2005 expide Decreto No. 0266 por medio del cual se ejecuta una sanción.
EL 17 de marzo del mismo año se procede por parte del mismo burgomaestre departamental a expedir Decreto No. 0278 mediante el cual se designa alcalde encargado del municipio de San Pedro, Valle, convocando el día 4 de abril a elecciones para el día 15 de mayo mediante Decreto No. 0361. [2]
- DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN.
Estima violados los artículos 29 de la Constitución Política, y artículos 6,, 66, 106, 110, 111, 1189, 178, 179, 180, y 181 de la Ley 734 de 2002.
Como cargo presenta: la violación al debido proceso y derecho de defensa.
- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.
La entidad demandada dio respuesta oponiéndose a las pretensiones de la demanda en razón a que estima que los actos acusados están ajustados al principio de legalidad.
Argumenta que la demanda no explica en qué sentido se vulnera cada precepto en el marco de la actuación disciplinaria adelantada por la Procuraduría General de la Nación.
Señala en cuanto al fondo que luego de revisar por segunda vez el material probatorio y al analizarlo de manera crítica y detallada el ad-quem revocó la posición del operador disciplinario de primera instancia y en su lugar ordenó la destitución del disciplinado.
Señala que en el presente caso la entidad no solo no excedió los márgenes constitucionales y legales vigentes en forma coherente y concordante a las circunstancias fácticas que aparecerían demostradas en el proceso disciplinario.
Presenta como excepciones la legalidad de los actos administrativos, el alcance del control jurisdiccional del proceso disciplinario., presupuestos probatorios para sancionar y autonomía del régimen disciplinario, por lo que finalmente solicita se declare que los actos administrativos impugnados fueron proferiros en el ejercicio de las atribuciones y con arreglo a los preceptos constitucionales y legales que a ellos les corresponden, debiendo denegar las pretensiones de la demanda.[3]
- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La parte actora reitera los expuestos en la demanda señalando en que de la interpretación armónica de los artículos 111 y 112 de la Ley 734 de 2002, o en su defecto de la integración normativa efectuada con las disposiciones del CPC y del CCA. citadas, se concluye que el recurso de apelación interpuesto contra los fallos de primera instancia debe ser interpuesto y sustentando ante funcionario competente que profirió la decisión objeto de impugnación dentro del término previsto en la ley, criterio acertado que se consignó en la Resolución No. 240 del 6 de septiembre de 2006 proferida por el procurador General de la Nación: “Primero: los recursos de reposición, apelación y queja que procedan en las actuaciones disciplinarias, así como otros memoriales que deban presentarse en forma perentoria, deben ser radicados en la dependencia de la Procuraduría General de la Nación que conoce del proceso, en los términos que para el efecto señale la Ley 734 de 2002. El uso del fax y de los medios electrónicos de conformidad con la ley 527 de 1999, están plenamente autorizados. …”
Por lo anterior estima que no es dable predicar vacío normativo o ausencia de criterios de interpretación, con el propósito de sostener que procede la admisión de un recurso de apelación presentado ante cualquier dependencia de la procuraduría, que es recibido por el funcionario competente cuando ha vencido el término previsto en la Ley para su interposición y sustentación.
Los apoderados de los disciplinados presentaron los recursos de apelación contra el fallo de primera instancia el día 14 de noviembre de 2006 ante la Procuraduría Regional de Caldas , fecha en la cual vencía el término para su interposición y sustentación, habiéndolos recibido la Sección de Correspondencia de la Procuraduría General de la Nación hasta el 20 de noviembre de 2006, luego de conformidad con lo expuesto con anterioridad los recursos de apelación no llegaron dentro del término legal al despacho competente, la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, por tanto su interposición y sustentación se tornó extemporánea, como lo determinó el a-quo en el auto del 12 de diciembre de 2006.
Señala con fundamento en pronunciamiento de la Corte Constitucional que al circunstancia que el disciplinado o su apoderado no residan en el lugar donde se encuentra la sede del despacho competente y que este deba recibir dentro del término de ley el memorial de interposición y sustentación del recurso, no constituye vulneración del debido proceso, el derecho a la defensa o igualdad, porque cuentan con los medios electrónicos a que alude la ley 527 de 1999 que permiten la entrega inmediata de documentos, como el telefax y el correo electrónico. [4]
Estima el actor que en aras del derecho a la igualdad, sustentado en el último inciso, se puede decir que el recurso se presentó ante el funcionario equivocado y que de acuerdo a la sustentación jurídica anterior, el recurso lo debió haber presentado el señor Álvaro José Rojas ante el funcionario competente en este caso el Procurador Delegado para la moralidad Pública y con la radicación acorde al proceso referido, por tanto debe accederse a las peticiones realizadas en la demanda, en tantos e le violo el derecho al debido proceso al actor.[5]
Por su parte el abogado defensor del Ministerio Público reitera su oposición a las pretensiones de la demanda argumentando como motivo para denegar que está plenamente demostrado que la investigación disciplinaria se adelantó con absoluta sujeción al debido proceso, en tanto se tramitó según las leyes preexistentes al acto que se imputo al disciplinado y fue conducida por la autoridad competente, con observancia de las formas propias de esta clase de actuaciones, con determinación de la conducta investigada de conformidad con el ordenamiento vigente y con la imposición proporcionada de las correlativas sanciones, no existió violación al debido proceso ni ilegalidad en los actos administrativos expedidos por la entidad en desarrollo del mismo.
Señala que en este caso el actor acuso en forma escueta y simplista la vulneración de ciertos derechos fundamentales y algunos principios que integran el debido proceso, por lo que rechaza categóricamente dichas afirmaciones, pues es claro en su sentir que los operadores disciplinarios actuaron con plena atención de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables al caso.
Estima que la valoración probatoria realizada por los operadores disciplinarios de la procuraduría no fue de ninguna manera caprichosa o arbitraria pues tal como se puede observar el contenido de los fallos siempre se acataron los cánones básicos de la lógica, la experiencia y la ciencia dentro de un criterio de libre convicción.
Por tanto anota que el control de legalidad no puede constituir una tercera instancia, en la que se elimine el criterio utilizado por el operador disciplinario, pues de validarse así podría ocasionarse una desnaturalización de las funciones que le competen a la Procuraduría General de la Nación. Como ente de disciplina.
Luego de argumentar en favor de la autonomía del régimen disciplinario y de citar providencia de esta Sección[6] concluye que las decisiones tomadas no corresponden al capricho del operador jurídico, sino a un análisis y ponderación de los supuestos facticos citados.[7]
Por su parte el Procurador Segundo Delegado ante esta Corporación solicita negar las súplicas de la demanda y mantener la legalidad de los actos enjuiciados.
Señala que como la inconformidad del actor radica en la ejecutoria de la decisión adoptada por el operador disciplinario, frente a la cual según el mismo demandante, no procede recurso de apelación concedido al quejoso a quien califica como sujeto procesal, equivocadamente, puesto que conforme al artículo 89 de la Ley 734 de 2002, se tiene como tal el investigado y el defensor de confianza designado.
Considera que no puede acusarse violación del artículo 106 de la Ley 734 de 2002, puesto que quienes se entendían notificados en audiencia pública en la que se leyó el fallo cuya nulidad se pretende, fueron el investigado y su defensor “se encuentren o no presentes”, como no estaba el quejoso, que no es sujeto procesal, si le asiste el derecho de conocer y recurrir la decisión de archivo, con miras a que haga uso de su derecho, está regulado en el artículo 109 de la misma ley, esto es, surte comunicación sobre la decisión, la cual se entenderá cumplida transcurridos cinco (5) días después de la fecha de entrega a la oficina de correo. Luego estima que la acusación de nulidad esgrimida carece de fundamento porque el quejoso no era parte en el proceso, y no estaba sujeto a términos para presentar recursos, así señale que lo utiliza.
Trae en cita tesis que señala gestada al interior de la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación según la cual no toda irregularidad genera nulidad, por tanto señala se requiere que la irregularidad sea sustancial osea que de manera real afecte el debido proceso o que la persona sea procesada arbitrariamente, con desconocimiento de las garantías que para el juzgamiento otorgan la Constitución y la Ley presupuestos que estima no se dan.
En síntesis no encuentra quebranto alguno del debido proceso ni de disposición alguna contenida en el Código único disciplinario, puesto que fue investigado por autoridad competente, ejerció su derecho de defensa y tuvo oportunidad de rebatir los argumentos formulados con observancia de las normas que determinan la ritualidad del proceso por la propia Procuraduría.[8]
- CONSIDERACIONES
El asunto a dilucidar está dirigido a establecer la legalidad del acto administrativo impugnado, expedidos por la Procuraduría General de la Nación, por medio del cual se revocó el fallo de primera instancia proferida por la Delegada para la Moralidad Administrativa y en su lugar declaró disciplinariamente responsable al actor, y como consecuencia impuso sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas por el término de 5 años, por haber celebrado contrato en su calidad de alcalde del municipio de San Pedro- Valle, con la Corporación de Bandas Municipales del mismo municipio, ostentando la representación legal de las dos entidades.
Dada la argumentación expuesta por la entidad demandada, se estima pertinente previo a resolver el asunto, hacer alusión a la naturaleza jurídica de los actos disciplinarios y su sujeción plena al control jurisdiccional, para culminar señalando que el control ejercido por la jurisdicción contencioso-administrativa es íntegro y no admite interpretaciones restrictivas, para lo cual reitera la argumentación expuesta en pretérita oportunidad y a ella se remite para sustentar el asunto[9] y de la que se resumen algunos aspectos como sigue:
6.1. LA NATURALEZA DE LOS ACTOS DISCIPLINARIOS Y SU SUJECIÓN PLENA AL CONTROL JURISDICCIONAL.
Esta Sección ha tenido oportunidad de pronunciarse reiteradamente respecto del tema y reitera los argumentos expuestos pretéritamente[10] para determinar que corresponde entonces a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, entre otras cosas, verificar que la prueba recaudada en el trámite disciplinario se haya ajustado a las garantías constitucionales básicas, es decir, la acción de nulidad resulta ser un momento propicio para la exclusión de la prueba, a condición de que dicha prueba sea manifiestamente ilícita o producida con violación al debido proceso o de las garantías fundamentales, o sea, aquella en cuya práctica se han trasgredido los principios rectores de esa actividad imprescindible para el ejercicio del derecho de defensa.
También es pertinente el análisis de legalidad, cuando en dicho proceso se ven comprometidos derechos de rango constitucional, como el debido proceso, la presunción de inocencia, el buen nombre, el honor y la dignidad, entre otros.
En suma, a la jurisdicción le corresponde proteger al ciudadano de la arbitrariedad, de la desmesura, de la iniquidad, de la ilegalidad, en fin, de las conductas de la administración que vayan contra la Constitución y la ley, pero dentro del marco señalado precedentemente.
De esta manera la posibilidad de demandar ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa las providencias que culminan el proceso disciplinario, no implica trasladar, de cualquier manera, a la sede contenciosa administrativa el mismo debate agotado ante las autoridades disciplinarias. Dicho de otra manera, el juicio que se abre con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no es una simple extensión del proceso disciplinario, sino que debe ser algo funcionalmente distinto, si es que el legislador consagró el debido proceso disciplinario como el lugar en que debe hacerse la crítica probatoria y el debate sobre la interrelación de la normatividad aplicable como soporte de la sanción, además del principio de la doble instancia, como una de las garantías más importantes para ser ejercidas en el interior del proceso
Decantado que el juzgamiento de los actos de la administración, no puede sustituir de cualquier manera el poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, es menester añadir que ello tampoco implica la intangibilidad de los actos de juzgamiento disciplinario, pues ellos están sometidos a la jurisdicción.
Entonces, en línea de principio puede predicarse que el control que a la jurisdicción corresponde sobre los actos de la administración, cuando ésta se expresa en ejercicio de la potestad disciplinaria, debe mantenerse al margen de erigirse en un nuevo momento para valorar la prueba, salvo que en su decreto y práctica se hubiere violado flagrantemente el debido proceso, o que la apreciación que de esa pruebas hace el órgano disciplinario resulte ser totalmente contra evidente, es decir, reñida con el sentido común y alejada de toda razonabilidad. Por lo mismo, el control judicial del poder correccional que ejerce la Procuraduría General de la Nación, no puede ser el reclamo para que se haga una nueva lectura de la prueba que pretenda hacer más aguda y de mayor alcance, pues esa tarea corresponde a las instancias previstas en el CDU.
A la jurisdicción le corresponde proteger al ciudadano de alguna interpretación desmesurada o ajena por entero a lo que muestran las pruebas recaudadas en el proceso disciplinario, que como todo proceso, exige que la decisión esté fundada en pruebas, no solo legal y oportunamente practicadas, sino razonablemente valoradas. En síntesis, debe distinguirse radicalmente la tarea del Juez Contencioso que no puede ser una tercera instancia del juicio disciplinario.[11]
Las anteriores referencias jurisprudenciales dan cuenta que de tiempo atrás se ha entendido por ésta Corporación que el poder disciplinario es un poder que se ejerce en sus dos grandes ámbitos de aplicación tanto interna como externa, siendo esta última ejercida por la Procuraduría General de la Nación, y como tal, en cualquiera de las dos manifestaciones es en ejercicio de función administrativa, que se encuentra sujeta al control judicial por parte del Juez de la Administración que lo es el Contencioso Administrativo quien en su ejercicio de control de legalidad y constitucionalidad de la actuación disciplinaria no cuenta con restricción o limitación alguna dada su posición de garante del debido proceso y del derecho de defensa.
Las anteriores argumentaciones han de entenderse dentro del contexto de la función asignada al Consejo de Estado como máximo Tribunal Supremo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, reconocida en el artículo 237-1 de la Carta Política, lo que implica la imposibilidad de atribuirle la facultad de actuar como “Corte de Casación Administrativa”, y asignarle las funciones inherentes a esa institución, dado que la Constitución sólo le señaló competencia como “Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo”.
Vale la pena recordar la naturaleza jurídica del recurso de casación, de la cual se deduce la imposibilidad de que sea considerada una tercera instancia:
“El recurso de casación es un juicio técnico jurídico, de puro derecho sobre la legalidad de la sentencia (errores in iudicando), sobre el proceso en su totalidad o en diversos sectores del mismo (errores in procedendo), y excepcionalmente sobre las bases probatorias que sirvieron de sustentación para dictar la sentencia acusada. De ahí que la casación, como un juicio sobre la sentencia que es, no pueda entenderse como una instancia adicional, ni como potestad ilimitada para revisar el proceso en su totalidad, en sus diversos aspectos fácticos y normativos, sino como una fase extraordinaria, limitada y excepcional del mismo”[12].
“La casación es un instituto judicial consistente en (sic) un órgano único en el Estado (Corte de Casación) que, a fin de mantener la exactitud y la uniformidad de la interpretación jurisprudencial dada por los tribunales al derecho objetivo, examina, sólo en cuanto a la decisión de las cuestiones de derecho, las sentencias de los jueces inferiores cuando las mismas son impugnadas por los interesados mediante un remedio judicial (recurso de casación) utilizable solamente contra las sentencias que contengan un error de derecho en la resolución de mérito”[13].
“El recurso de casación, en su base política y jurídica, tiene por objeto velar por la recta y genuina aplicación e interpretación de la ley, corrigiendo la infracción de la misma, y logrando en esta misión, al ser ejercida por un mismo y sólo tribunal, la uniformidad de la jurisprudencia. Esta finalidad de interés público, el respeto de la ley, sobrepasa en importancia a aquella otra de orden privado, cual es la reparación de los agravios que se puede inferir a las partes con las resoluciones violatorias de la ley”[14].
De suerte que las argumentaciones de la Procuraduría a través de sus representantes y apoderados que puedan sugerir lo contrario –v.g. que el control judicial es meramente formal y limitado, o que las decisiones disciplinarias de la Procuraduría tienen naturaleza materialmente jurisdiccional- o que la revisión de legalidad que compete a esta jurisdicción no constituye una tercera instancia, no son de recibo por carecer de sustento jurídico.
6.3. De la notificación y de la comunicación en el proceso disciplinario
La Corte Constitucional[15] ha indicado que el principio de publicidad, en un primer lugar, se efectúa mediante las notificaciones, entendiendo éstas como actos de comunicación procesal. Notificaciones que pueden provenir tanto de actuaciones judiciales como administrativas. En segundo lugar, el principio se hace valedero en el reconocimiento del derecho de los ciudadanos a conocer las actuaciones de las autoridades públicas.
Así entonces, los ciudadanos, en uso del principio de publicidad exigible de manera constante a la administración, pueden conocer de sus actuaciones sea porque se está directamente interesado en ellas, lo cual sucede a través de las notificaciones y comunicaciones, o porque se hace parte simplemente de la comunidad general.
La notificación es uno de los elementos vertebrales del derecho al debido proceso. La jurisprudencia ha sido unánime en sostener “que la notificación en cualquier clase de proceso, se constituye en uno de los actos de comunicación procesal de mayor efectividad, en cuanto garantiza el conocimiento real de las decisiones judiciales con el fin de dar aplicación concreta al debido proceso, mediante la vinculación de aquellos a quienes les concierne la decisión judicial notificada, es un medio idóneo para lograr que el interesado ejercite el derecho de contradicción, planteando de manera oportuna sus defensas y excepciones. De igual manera, es un acto procesal que desarrolla el principio de seguridad jurídica.”[16]
En este sentido, la notificación permite que el demandado y en caso de los procesos disciplinarios el investigado pueda ejercer de manera efectiva su derecho a la defensa, a partir del conocimiento de las actuaciones que se desarrollan al interior del proceso en el que está en debate derechos de tal raigambre como la libertad. Por lo anterior es innegable “la relación de causalidad que existe entre el derecho de defensa y la institución jurídica de la notificación.”[17]
Ahora bien, el estatuto disciplinario distingue entre notificación y comunicación, dado que la primera tiene por destinatarios a los sujetos procesales que en los términos del estatuto son el investigado y su defensor, el Ministerio Público, cuando la actuación se adelante en el Consejo Superior o Seccional de la Judicatura o en el Congreso de la República contra los funcionarios a que se refiere el artículo 174 de la Constitución Política.
En ejercicio del poder de super vigilancia administrativa y cuando no se ejerza el poder preferente por la Procuraduría General de la Nación, ésta podrá intervenir en calidad de sujeto procesal.
En tanto que se debe comunicar al quejoso la decisión de archivo y el fallo absolutorio. Se entenderá cumplida la comunicación cuando haya transcurrido cinco días, después de la fecha de su entrega a la oficina de correo. Las decisiones no susceptibles de recurso se comunicarán al día siguiente por el medio más eficaz y de ello se dejará constancia en el expediente. [18]
Esto quiere decir que en cumplimiento del principio de publicidad al quejoso se le entera de la decisión en su condición de ciudadano más no como sujeto procesal dado que carece de dicha connotación.
6.4. El caso concreto
6.4.1. Hechos probados: Con el objeto de resolver el problema jurídico planteado la Sala encuentra probado los siguientes hechos:
- El 1 de agosto de 2003 el señor José Álvaro Rojas presentó queja por hechos que en su sentir constituían infracción disciplinaria, atribuibles a funcionarios de la administración municipal de San Pedro Valle del Cauca.
- El Procurador General de la Nación atribuyó competencia para investigar a la Delegada para la Moralidad Administrativa. Esta mediante auto de fecha 20 de agosto abrió indagación preliminar. [19]
- Da cuenta la investigación que el 10 de marzo de 1999 y el 2 de marzo de 2000 se celebró contrato de prestación de servicios entre el municipio de San pedro del Valle del Cauca y la Corporación Concurso Nacional de Música Inédita de Bandas Musicales entidad sin ánimo de lucro, siendo suscrito en representación de ambas entidades por parte de CELIMO BEDOYA.[20]
- Por auto de fecha 20 de agosto de 2003, proferido por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública se abrió indagación preliminar. [21]
- Se practicaron pruebas tendientes a acreditar el hecho.[22]
- Por auto de 15 de junio de 2004 proferido por el Procurador Delegado para la Moralidad Pública, dispuso decretar la prescripción parcial de la acción disciplinaria respecto del contrato de 1999. Adicionalmente estimó que posiblemente al celebrar un contrato con el municipio y además consigo mismo (en representación de otros) desconoció las prohibiciones constitutivas de incompatibilidad, conducta que además de ser posiblemente constitutiva de falta disciplinaria implica la adecuación del comportamiento a disposiciones del código penal, razón por la que dispuso la compulsa de copias con destino a la Fiscalía General de la Nación.
Con fundamento en lo anotado, citó a audiencia pública a Celimo Bedoya contra quien se abre investigación y se le formuló pliego de cargos en su calidad de alcalde Municipal de San Pedro, Valle[23] y señaló fecha para celebrar audiencia pública.[24]
- Realizada la audiencia pública, recepcionada la versión libre del investigado, se decretaron las pruebas solicitadas.[25]
- Allegadas las pruebas[26], se realizó audiencia pública de alegaciones que culminó con el señalamiento de fecha para lectura de fallo. Este se profirió el 22 de septiembre de 2004 absolviendo a Celimo Bedoya de los cargos formulados en su calidad el alcalde municipal de San Pedro de conformidad con los cargos formulados. La lectura de fallo se hizo en audiencia celebrada el 22 de septiembre de 2004 audiencia a la que concurrió el apoderado del investigado. Allí se dejó constancia de lo siguiente:
“Una vez terminada la lectura que en la parte resolutiva ordena absolver de los cargos formulados al implicados e da por finalizada la diligencia pues no se interpone ningún recurso.”
Suscriben el acta el Procurador Delegado para la Moralidad Administrativa, el Apoderado del investigado y la asesora.[27]
- Con fecha 29 de septiembre de 2004 se remitió comunicación al quejoso, suscrita por el Coordinador de Contratación estatal de la entidad, informando que el señor Celimo Bedoya fue absuelto en fallo de primera instancia.[28]
Con fecha 7 de octubre de 2004, el quejoso radica escrito dirigido al Coordinador de Contratación del ente investigador, en el que manifiesta que interpone recurso de apelación contra el fallo proferido que absuelve a Celimo Bedoya.[29]
La Sala Disciplinaria por providencia de enero 27 de 2005 resolvió el recurso de apelación interpuesto resolviendo revocar la providencia de 22 de septiembre de 2004 emitida por la procuraduría Delegada para la Moralidad Pública mediante la cual absolvió, y en su lugar declaró responsable disciplinariamente al señor Celimo Bedoya en su condición de alcalde del municipio de San Pedro (Valle del Cauca) para la época de los hechos, de la falta gravísima establecida en el artículo 25.10 de la Ley 200 de 1995 (reproducida en el art 48.17 de la Ley 734 de 2002) que le fue imputada en el pliego de cargos.
Como consecuencia decidió sancionar al señor Celimo Bedoya con destitución del cargo de Alcalde del Municipio de San Pedro (Valle del cauca), periodo 1998 a 2000 e inhabilidad por el término de cinco (5) años para ejercer cargos públicos.
El cargo formulado se sustentó en que: “El señor CELIMO BEDOYA en su calidad de Alcalde comprometió al municipio de San Pedro, valle con la Corporación Concurso Nacional de Música Inédita de Bandas municipales, pese a ostentar la calidad de representante legal de ambas entidades, es decir pretendió efectuar un acuerdo de voluntades, si bien en representación de órganos diversos, consigo mismo.
Lo anterior no sólo, posiblemente, implica la ausencia total de transparencia, inobservancia del deber de selección objetiva, sino evidente transgresión del régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses, que debe observar el señor Bedoya como Alcalde Municipal.”[30]
6.4.2. El cargo.
El motivo de inconformidad frente a la decisión de sanción lo centra el actor en síntesis en dos argumentos: uno de orden jurídico.
1.- De un lado proferir fallo de segunda instancia cuando el fallo de primera estaba debidamente ejecutoriado.
Sustenta el cargo en que la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, irrespetó las formalidades establecidas en la Ley 734 de 2001, y de las cuales se encuentra revestido el procedimiento verbal en los procesos disciplinarios, incurriendo en vía de hecho administrativa, por grave defecto procedimental, al haber proferido decisión de segunda instancia, en un proceso cuyo fallo de primera instancia se encontraba ejecutoriado, en razón a que no se interpuso recurso alguno dentro de la oportunidad procesal establecida (art. 111 de la Ley 734 de 2002), constituyéndose la decisión de segunda instancia en ilegitima por desconocer en su adopción lo dispuesto en las normas legales violándose el derecho fundamental al debido proceso del señor Celimo Bedoya..
En el presente caso habrá de decirse a voces del artículo 109 del estatuto disciplinario que:
ARTÍCULO 109. COMUNICACIONES. <Artículo CONDICIONALMENTE exequible> Se debe comunicar al quejoso la decisión de archivo y el fallo absolutorio. Se entenderá cumplida la comunicación cuando haya transcurrido cinco días, después de la fecha de su entrega a la oficina de correo.
Las decisiones no susceptibles de recurso se comunicarán al día siguiente por el medio más eficaz y de ello se dejará constancia en el expediente.
Frente a la constitucionalidad de esta norma la Corte Constitucional se pronunció señalando lo siguiente:
Ahora bien, los intervinientes en un proceso disciplinario son la autoridad administrativa o judicial que adelanta el proceso, los sujetos procesales y el quejoso.
Los sujetos procesales en una actuación disciplinaria son el investigado y su defensor y el Ministerio público cuando no es éste la autoridad que conoce del proceso, ni ejerce la función de vigilancia administrativa.[31]Los sujetos procesales tienen dentro de sus facultades el de solicitar, aportar y controvertir pruebas e intervenir en la práctica de las mismas, interponer los recursos de ley, presentar las solicitudes que consideren necesarias para garantizar la legalidad de la actuación disciplinaria y el cumplimiento de los fines de la misma, y obtener copias de la actuación, salvo que por mandato constitucional o legal ésta tenga carácter reservado.[32]
- El quejoso en una actuación disciplinaria, es la persona que pone la falta disciplinaria en conocimiento de la autoridad, su intervención se limita a presentar y ampliar la queja bajo la gravedad del juramento, a aportar las pruebas que tenga en su poder y a recurrir la decisión de archivo y el fallo absolutorio.[33]
(…)
- En consecuencia, para esta Corte, la comunicación de que trata el artículo 109 acusado no es de poca monta y adquiere materialmente el carácter de una notificación.
De un lado, garantiza al quejoso – como regla general - mencionado en la ley[34], la posibilidad de recurrir la decisión de archivo y el fallo absolutorio. Facultad ésta que cuenta con total respaldo constitucional y legal. En efecto, la Constitución establece la necesidad permanente en la búsqueda de la justicia [35] y como fines del Estado, la garantía y efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la misma constitución, así como la vigencia de un orden justo[36]. Por su parte, la ley 734 de 2002 señala que en la interpretación y aplicación de la ley disciplinaria el funcionario competente debe tener en cuenta que la finalidad del proceso es la prevalencia de la justicia, la efectividad del derecho sustantivo, la búsqueda de la verdad material y el cumplimiento de los derechos y garantías debidos a las personas que en él intervienen[37]. Además se indica que en la aplicación del régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores contenidos en esta ley y en la Constitución Política[38].
Así las cosas, la facultad de recurrir las decisiones disciplinarias de archivo o absolutoria , en cabeza del quejoso, son expresiones de la búsqueda de la justicia y la verdad material, la garantía y efectividad de los principios , derechos y deberes ; y la vigencia de un orden justo; todos éstos de origen. (…)”[39]
En este caso, si bien la providencia de primera instancia se profirió el 22 de septiembre de 2004, al quejoso solo le fue remitida comunicación con fecha 29, enviada el 30 del mismo mes y año que fue suscrita por el Coordinador de Contratación Estatal de la entidad. Luego la misiva de apelación presentada el día 7 de octubre del año 2004, fue presentada al cuarto día hábil[40] de haber sido remitida la comunicación, es decir de manera oportuna dado que ni siquiera había transcurrido el término señalado para entenderse surtida la comunicación.
Dado que al quejoso la ley impone en desarrollo del principio de publicidad la comunicación de la decisión de archivo, en este caso se surtió dentro de oportunidad razonable y por tanto el ejercicio del derecho recurrir consignado en su favor como interviniente en el proceso disciplinario se ejerció en oportunidad legal y por lo tanto el fallo no se encontraba aun en firme como erradamente lo interpreta el demandante.
El cargo por esta razón no encuentra sustento y será negado.
2.- En segundo lugar el actor presenta como argumento de nulidad el que se le dio trámite a un recurso de apelación fuera del término y ante funcionario diferente al que profirió la decisión.
Al respecto habrá de decirse respecto del término que la argumentación expuesta en precedencia resulta suficiente para ilustrar y responder este argumento de nulidad. Por tanto el mismo no prospera.
3.- Y en cuanto al segundo de los argumentos que compone este cargo, haber sido interpuesto el recurso de apelación ante funcionario diferente al que profirió la decisión, basta decir que quien suscribió la comunicación dirigida al quejoso lo fue el Coordinador de Contratación Estatal y fue ante este quien el quejoso dirigió su misiva contentiva del recurso de apelación, precisamente por haber sido quien suscribió la comunicación.
Independientemente de que este funcionario no fungiera como investigador y fallador, si fungió como secretario que para el caso envió la comunicación al quejoso y por tanto quedó habilitado por esta razón para recibir la misiva contentiva del recurso de apelación presentada ´por el quejoso.
Por esta razón el cargo formulado no prospera.
En criterio de la Sala, suficientes resultan estos argumentos para denegar las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
FALLA
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por los argumentos aquí expuestos.
SEGUNDO: Aceptase la renuncia de poder presentada por el abogado Rolando Alberto González García como apoderado de la Procuraduría General de la Nación, la que cumple con las previsiones legales.
En firme, archívese previas las anotaciones del caso.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN
LUÍS RAFAEL VERGARA QUINTERO
[1] Fls 20-25
[2] Fls 22-25 Cuad. Uno
[3] Fls 567-585
[4] En cita de providencia de Procuraduría General de la nación, Sala Disciplinaria, radicación: providencia del 1 de marzo de 2007, que confirmó rechazo de apelación por extemporaneidad.
[5] Fls 186-195
[6] Sub Sección B, Magistrado ponente dr VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA, fde fecha mayo 12 de 2001. Rad No. 25000232500020020948701.
[7] Fls197-212
[8] Fls 213-217
[9] CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA - SUBSECCION A-. Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN. Bogotá, D.C., dos (02) de mayo de dos mil trece (2013). Radicación número: 11001-03-25-000-2010-00149-00(1085-2010). Actor: Edgar Ariosto Alvarado González. Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. UNICA INSTANCIA – AUTORIDADES NACIONALES.
[10] CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION SEGUNDA SUBSECCION "A". CONSEJERO PONENTE: GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN. Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil trece (2013). Radicación número: 110010325000201100436-00 (1647-11). Actor: AGUSTIN CHAVEZ PEREZ
[11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”. Sentencia del 3 de septiembre de 2009. Radicación No. 11001-03-25-000-2005-00113-00(4980-05). Actor: Diego Luis Noguera Rodríguez. Demandado: Procuraduría General de la Nación. Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila.
[12] Torres Romero Jorge Enrique y Puyana Mutis Guillermo. Manual del recurso de casación en materia penal. Bogotá, Temis, 1979.
[13] Ídem.
[14] Ortuzar Latapiat Waldo. Las causales del recurso de casación en el fondo en materia penal. Chile, Editorial jurídica, 1958.
[15] Sentencia C- 1114 de 2003 Corte Constitucional.
[16] Sentencia T-608 de 1996.
[17] Sentencia T-907 de 2006.
[18] Artículo 109 Ley 734 de 2002
[19] Fls 3-7 Cuaderno Pruebas Anexo 001
[20] Fls 2-3 Cuaderno Pruebas Anexo 001
[21] Fls 54-58 ibídem.
[22] Fls 760-88 Cuaderno Pruebas Anexo 001
[23] Fls 91-169 Cuaderno Pruebas Anexo 001
[24] Fos 90-96 Cuaderno Pruebas Anexo 001
[25] Fls 131-135 Cuaderno Pruebas Anexo 001
[26] Fls 241-255, 261-367 Cuaderno Pruebas Anexo 001
[27] Fl 387-395 Cuaderno Pruebas Anexo 001
[28] Fls 386 Cuaderno Pruebas Anexo 001
[29] Fl 397.
[30] Fl 407
[31] Art. 89 C.D.U. “SUJETOS PROCESALES EN LA ACTUACIÓN DISCIPLINARIA. Podrán intervenir en la actuación disciplinaria, como sujetos procesales, el investigado y su defensor, el Ministerio Público, cuando la actuación se adelante en el Consejo Superior o Seccional de la Judicatura o en el Congreso de la República contra los funcionarios a que se refiere el artículo 174 de la Constitución Política.
En ejercicio del poder de supervigilancia administrativa y cuando no se ejerza el poder preferente por la Procuraduría General de la Nación, ésta podrá intervenir en calidad de sujeto procesal
[32] Art. 90 C.D.U.
[33] Art. 90 parágrafo. C.D.U.
[34] Ibidem
[35] Preámbulo de la Constitución
[36] Art. 2 de la Constitución.
[37] Art. 20 C.D.U.
[38] Art. 21 C.D.U.
[39] Sentencia C-293/08
[40] Los días 2 y 3 de octubre de 2004 fueron inhábiles por corresponder a sábado y domingo respectivamente.
Publicado Por: julio 21, 2015