CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION SEGUNDA

 

SUBSECCION A

 

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

 

Bogotá, D.C., once (11) de noviembre de dos mil nueve (2009)

 

Radicación número: 25000-23-15-000-2009-01349-01(AC)

 

Actor: MARIA ASTRID CARVAJAL DE OLMOS

 

Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL

 

 

Referencia: ACCION DE TUTELA

 

 

 

Decide la Sala, la impugnación presentada por Maria Astrid Carvajal de Olmos contra la sentencia de 21 de septiembre de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó el amparo solicitado.

ANTECEDENTES

 

De acuerdo con los hechos narrados en el escrito de tutela, el 20 de febrero de 2009, la señora Maria Astrid Carvajal de Olmos radicó un derecho de petición ante el Ministerio de la Protección Social, solicitando información sobre las acciones que esa Cartera estaba ejecutando para verificar el cumplimiento del pago de los valores que le corresponden a los empleados de las Empresas Sociales del Estado creadas mediante el Decreto 1750 de 2003 y posteriormente liquidadas por el Presidente de la República, por parte de Fiduagraria, en virtud del contrato de prestación de servicios suscrito entre esta entidad y el Ministro de Protección Social, en el que se establece claramente la obligación del Ministerio de controlar la ejecución del mismo.

 

Aduce que la liquidadora Fiduagraria ha venido realizando los pagos de indemnizaciones y liquidación de prestaciones sociales a los trabajadores de las E.S.E. liquidadas, apartándose del mandato constitucional establecido en la Sentencia C-349 de 2004, que señala que la convención colectiva de trabajo suscrita entre el Instituto de Seguros Sociales y Sintraseguridad Social está vigente, razón por la que los derechos convencionales también están vigentes.

 

Señala que el Ministro de Protección Social ha certificado los pagos de las mensualidades de la liquidadora Fiduagraria, pese a ser conocedor de su incumplimiento.

 

Que el 26 de mayo de 2009, el Ministro emitió una comunicación en la que hace un claro reconocimiento de que los pagos hechos a los trabajadores de las E.S.E. liquidadas, se cancelaron con derechos convencionales solamente hasta el 31 de diciembre de 2004, pero no se manifiesta respecto de los interrogantes planteados en el derecho de petición, al punto que al finalizar la comunicación cita el artículo 25 del C.C.A. con lo que pretende eximirse de responsabilidad, afirmando que su comunicación es un concepto.

 

Expresa que mediante comunicación de 28 de julio de 2009 se le solicitó al Ministro que diera respuesta a la anterior petición de 20 de febrero, a lo que respondió mediante escrito de 21 de agosto de 2009, que Fiduagraria en calidad de liquidadora es la responsable de la labor por la que se le cuestiona, lo que para la actora constituye un incumplimiento de la decisión judicial mencionada, pues hace caso omiso a su calidad de interventor del contrato mediante el cual se le entrega el proceso de liquidación a Fiduagraria, y se constituye en el soporte de la ausencia de respuesta del derecho de petición.

 

Por último, manifiesta que la Contraloría General de la República remitió el derecho de petición a la Contraloría Delegada para la Seguridad Social con solicitud de realizar auditoria sobre los hechos relacionados; así mismo, dice que la Oficina de Defensa Judicial del Estado del Ministerio de Justicia y del Derecho, ha solicitado al Ministerio de la Protección Social un informe sobre la situación de que trata el derecho de petición, puesto que los procesos de liquidación actual han dado lugar aproximadamente a 4.000 demandas contra el Estado que tiene origen en situaciones sobre las que ya existe clara definición jurídica.

 

ACCIÓN DE TUTELA

 

En consideración a los hechos relatados, y por estimar que su derecho fundamental de petición fue transgredido, solicita que se ordene al Ministro de Protección Social responder en el término perentorio el derecho de petición presentado ante su Cartera.

 

CONTESTACIÓN

 

Notificada en debida forma la admisión del recurso de amparo al Ministerio de la Protección Social como demandado, éste procedió a rendir el respectivo informe.

 

Expresó que por medio de los oficios Nos. 156743 y 249938 de 26 de mayo y 14 de agosto del presente año, el Coordinador del Grupo de Administración de Entidades Liquidadas dio respuesta a los escritos radicados por la demandante, en los cuales plasmó la posición adoptada por el ente demandado, los que considera procedentes frente al derecho de petición incoado.

 

Solicitó negar el amparo tutelado, por encontrarse agotado el objeto tutelar del mismo.

 

FALLO IMPUGNADO

 

Mediante providencia de 21 de septiembre de 2009 visible a folio 40 del cuaderno, la Sección Tercera – Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó el amparo solicitado.

 

Realizó un cuadro comparativo de las solicitudes contenidas en los derechos de petición presentados por la actora, así como de las respuestas suministradas por la entidad accionada. De esta manera concluyó, que pese a que la demandada contestó extemporáneamente las peticiones, y a que las respuestas no fueron favorables a lo pretendido, éstas fueron de fondo y conocidas por la señora Maria Astrid Carvajal, pues ella misma allegó los escritos proferidos por el Ministerio de la Protección Social.

 

No se pronunció frente a la petición remitida por el Ministerio del Interior y de Justicia al Ministerio de la Protección Social, por no existir constancia de que el Ministerio accionado hubiera recibido tal petición; así mismo, no realiza pronunciamiento alguno frente a las peticiones radicadas ante la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y el Ministerio del Interior, aduciendo que estas entidades no fueron vinculadas al proceso de tutela.

 

IMPUGNACIÓN

 

Inconforme lo decidido, la actora solicita que sea protegido su derecho fundamental de petición.

 

Afirma que la decisión del Tribunal se apoya en los escritos radicados por el Ministerio de la Protección Social, en los cuales se exponen situaciones que corresponden a decisiones anteriores a los pronunciamientos de la Corte Constitucional, en las que se desconoce la obligación del accionado de controlar la ejecución de un contrato estatal, que genera obligaciones legales por parte del contratista, y se acepta que el mencionado Ministerio, no puede intervenir porque las obligaciones serán canceladas de acuerdo con las políticas del contratista.

 

Agrega que las respuestas del Ministerio de la Protección Social no responden a su pregunta de ¿cómo éste garantizará el cumplimiento por parte de las empresas liquidadoras de las E.S.E.s creadas por el decreto 1750 de 2003, de las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional mediante las sentencias C-314 de 2004, C-349 de 2004 y T-1166 de 2008? Al efecto, transcribe las respuestas proporcionadas por la demandada y asegura que sus afirmaciones no constituyen respuesta y son abiertamente contrarias a los pronunciamientos de la Corte Constitucional en las sentencias de constitucionalidad y tutela.

 

Dice que la petición del documento por el que se acciona, se apoya precisamente en que se están burlando los pronunciamientos del Alto Tribunal y en que las contestaciones desvían el sentido de las peticiones; de igual forma, aduce que los pagos de los trabajadores se han hecho con violación de sus derechos ya reconocidos por medio de la sentencias de constitucionalidad, lo que los ha llevado a iniciar acciones judiciales sobre asuntos que ya se encuentran absolutamente claros, generando de esta manera condenas contra el estado, pagos de costas judiciales, pagos de abogados contratados por las liquidadoras para la defensa judicial, etc., todo lo anterior con la aquiescencia del Ministerio de la Protección Social que se niega a dar una respuesta concreta sobre qué está haciendo al respecto.

 

Concluye que la ausencia de una respuesta concreta a la pregunta de qué está haciendo el Ministerio de la Protección Social frente al tema, que constituye el interrogante principal al derecho de petición, deja en el desconocimiento lo que se pretende saber en cada uno de los escritos; que la vaguedad de la respuesta pretende soslayar la responsabilidad que implicaría el decir que no se está haciendo nada y dejar sin armas legales a quienes se cuestionan sobre las actuaciones de las autoridades.

 

Finalmente afirma que no hay respuesta al planteamiento y que lo expuesto en los escritos se dirige a confundir con argumentos inválidos tanto al petente como al juzgador.

 

Agotado el trámite preferente y sumario de la acción de tutela, sin observarse causal de nulidad que vicie lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes,

 

CONSIDERACIONES

 

Problema Jurídico

 

En el caso objeto de examen, corresponde a la Sala determinar si con las respuestas otorgadas por parte del Ministerio de la Protección Social a la demandante mediante los escritos de 26 de mayo y 14 de agosto de 2009, se vulneró su derecho de petición ejercido a través de los escritos instaurados el 25 de marzo y 28 de julio de 2009, y en consecuencia, establecer si estuvo acertado o no el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

 

La decisión de esta Sala será la de confirmar la del juez de primera instancia por las razones que mas adelante se expondrán.

 

Caso concreto

 

La parte actora interpuso derecho de petición ante el Ministerio de la Protección Social el 25 de marzo de 2009[1] al que se le asignó la radicación No.84972, solicitando información sobre la forma como esa Cartera ha verificado el cumplimiento del pago por parte de la fiduciaria Fiduagraria, de los valores que le corresponden a los empleados de las Empresas Sociales del Estado creadas mediante el Decreto 1750 de 2003, y posteriormente suprimidas por el Presidente de la República, pues al parecer, la fiduciaria liquidadora ha venido realizando los pagos de indemnizaciones y liquidación de prestaciones sociales de los trabajadores, apartándose de los mandatos establecidos por la Corte Constitucional a través de las sentencias C-314 y C-349 de 2004, y T-1166 de 2008, que señalan que la convención colectiva de trabajo suscrita entre Sintraseguridad Social y el ISS está vigente y que por tanto los cobijan los derechos convencionales.

 

Señaló que por medio de la comunicación de 26 de mayo de 2009, el Ministerio contestó la petición, reconociendo que los pagos se liquidaron con derechos convencionales sólo hasta el 31 de octubre de 2004, sin manifestarse sobre los interrogantes planteados en el escrito del derecho de petición, razón por la cual, el 28 de julio siguiente solicitó de nuevo al Ministerio que diera respuesta a la petición de febrero 20.

 

Agregó que el Ministerio respondió el 21 de agosto de 2009, evadiendo nuevamente la respuesta, aduciendo que Fiduagraria en calidad de liquidadora es la responsable de la labor por la que se cuestiona, lo cual en su parecer constituye un incumplimiento de la decisión judicial, y una omisión del Ministerio en su calidad de interventor del contrato.

 

Por lo anterior, consideró que fue quebrantado su derecho fundamental de petición, y en consecuencia, solicitó su protección ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el que a través de la sentencia de 21 de septiembre de 2009, denegó el amparo.

 

Impugna entonces la parte accionante, aduciendo que los argumentos del Ministerio no son válidos y que se dirigen a confundir al juzgador.

 

Solución al problema jurídico planteado

 

La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Carta, está instituida con el fin de proteger de manera inmediata los derechos constitucionales fundamentales de las personas. De acuerdo con lo anterior, toda persona tiene derecho a interponerla cuando considere que éstos le han sido vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública. También dispone el mencionado artículo que el fallo de tutela, será de inmediato cumplimiento y podrá impugnarse ante el juez competente; y que en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

 

Sobre el alcance y contenido del derecho fundamental de petición, la Sección Segunda de esta Corporación en repetidas oportunidades ha sostenido que comprende la manifestación de la administración sobre el objeto de la solicitud, y el hecho de que tal manifestación se constituya en una solución rápida al caso planteado. Por ende, no queda satisfecho el derecho de petición con respuestas evasivas o informes acerca del trámite de las peticiones de los particulares; la omisión o el silencio de la administración en relación con las solicitudes de los ciudadanos, no son más que manifestaciones de autoritarismo que van en contra del cumplimiento de las obligaciones de los funcionarios públicos de responder y resolver de manera oportuna las peticiones provenientes de los particulares, obligaciones que deben entenderse cumplidas con la manifestación adecuada a la solicitud planteada, con la respuesta efectiva para la solución del caso y con la oportuna comunicación de ésta al interesado.

 

Es necesario aclarar que la respuesta a la petición elevada por el actor no exige necesariamente que sea favorable a sus intereses, pues en reiterada jurisprudencia de esta Corporación se ha insistido que son situaciones opuestas: 1) el derecho fundamental de elevar peticiones respetuosas a las autoridades, y otra, 2) el derecho a lo que se pide.

 

De la lectura del derecho de petición incoado en marzo de 2009 (fl.4 y ss.), se observa que la actora solicita información acerca de cómo el mencionado Ministerio ha venido garantizando el cumplimiento de los pagos a los trabajadores de las Empresas Sociales del Estado creadas mediante el Decreto 1750 de 2003, de acuerdo a los parámetros fijados por la Corte Constitucional en las sentencias C-314, C-349 de 2004 y T-1166 de 2008.

 

Según lo expuesto por la demandante en el escrito, estas sentencias ordenaron el pago de los salarios y prestaciones sociales de los trabajadores oficiales del ISS incorporados como empelados públicos a las E.S.E.s creadas por el Decreto 1750 de 2003, así como de los derechos convencionales establecidos en la convención colectiva pactada entre el ISS y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Seguridad Social, mientras ésta estuviera vigente; pago que afirma, se canceló por parte de las E.S.E.s por una sola vez, con corte a 31 de octubre de 2004, bajo el argumento que la convención colectiva fue suscrita hasta esa fecha y que la misma se hacia inaplicable en virtud del cambio de naturaleza de los trabajadores a empleados públicos.

 

Afirma que las entidades liquidadoras y las E.S.E.s han negado el pago y reconocimiento de los derechos convencionales de los trabajadores incorporados a las E.S.E.s, contraviniendo lo estipulado en la sentencia de tutela T-1166 de 2008, que expresó que aunque la vigencia de la convención colectiva era hasta el 31 de octubre de 2004, ésta se encontraba sujeta a prórrogas sucesivas hasta tanto fuera reemplazada por una nueva o modificada por un laudo arbitral, consideraciones que en su parecer tienen carácter vinculante y hace extensiva la aplicación de la decisión a la totalidad de los trabajadores de las E.S.E.s sobre las que se pronunciaron las sentencias de constitucionalidad.

 

Por su parte, la respuesta del Ministerio de la Protección Social contiene una explicación acerca del campo de aplicación de la convención colectiva de trabajo y de la imposibilidad de aplicar una convención colectiva de trabajo a los empleados públicos; al analizar una parte de la sentencia C-314 de 2004, concluye que de acuerdo con ésta los empleados públicos que laboran en la planta de personal de las E.S.E.s desde el 27 de junio de 2003, no son sujetos de negociación colectiva, ni pueden aspirar a ser beneficiarios de convenciones colectivas. Añade que la convención colectiva de trabajo suscrita entre el ISS y Sintraseguridad Social se encuentra vigente, pero solamente se aplica a los trabajadores oficiales. Con respecto al pronunciamiento de la Corte en la sentencia de tutela T-1166 de 2008, manifestó que cuando esta se refirió a la vigencia de la convención colectiva, no quiso decir que se extendían sus efectos a los trabajadores de las E.S.E.s, puesto que en este régimen legal no existen derechos adquiridos.

 

Así mismo, dice que con la Circular Conjunta No.052 de 2004 del ISS y el Ministerio de la Protección Social, se señaló la metodología para cuantificar el pago único de la convención colectiva en virtud de la sentencia C-314 de 2004, acto que goza de presunción de legalidad, y cuya discusión pertenece a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Por último, aclara que esa entidad no tiene el carácter de empleadora de los extrabajadores de las E.S.E.s y que como quiera que estas empresas no hacen parte de la estructura del Ministerio, no puede endilgársele responsabilidad alguna en cuanto al pago de lo reclamado.

 

Inconforme con la contestación, en el segundo derecho de petición aduce la accionante que su solicitud no ha sido satisfecha, e insiste en el incumplimiento, por parte de las E.S.E.s de lo ordenado en las sentencias de la Corte Constitucional. De igual forma, considera que el Ministerio de la Protección Social está adoptando una actitud pasiva frente a esa situación, lo que puede ocasionarle grandes condenas patrimoniales al Estado.

 

En la segunda oportunidad, el Ministerio enfoca su respuesta a la calidad de entidades adscritas al Ministerio que tenían las E.S.E.s creadas mediante el Decreto 1750 de 2003, con autonomía administrativa y financiera, capacidad para dirigirse, distribuir y manejar sus recursos, con patrimonio propio y personería jurídica, lo que las hacía independientes de la entidad a la cual se encontraban adscritas, es decir, al Ministerio. Señala que entre la entidad accionada y las E.S.E.s no ha existido relación de dependencia jerárquica, motivo por el cual el Ministerio no está facultado para asumir posición alguna en relación con las acreencias a cargo de las mismas. Que el liquidador es el representante legal y administrador de la liquidación, sin que el Ministerio esté facultado para fungir como coadministrador.

 

Importante resaltar que en esta ocasión el Ministerio expresó que las decisiones en relación con los pagos que las E.S.E.s realicen a sus extrabajadores y los factores a considerar para la liquidación de éstos, responden a políticas establecidas directamente por el liquidador en virtud de la autonomía de la que gozan; en relación con los pagos que el Ministerio realiza como prestación a la gestión del liquidador, señaló que éstos sí están sujetos al visto bueno de esa Cartera, el cual se imparte con base en el informe de avance del proceso concursal, y no en las decisiones administrativas adoptadas por el liquidador, las cuales, reitera, son de su exclusivo resorte. Finalmente, manifestó que no le corresponde pronunciarse frente a los actos y decisiones de los liquidadores ni asumir responsabilidad sobre los mismos.

 

En estas condiciones, para la Sala es claro que la entidad accionada ofreció una respuesta adecuada a las inquietudes de la tutelante, pues estuvo acorde con lo solicitado; así mismo, observa que explicó el marco de sus responsabilidades frente al asunto planteado en los escritos de petición, es decir, argumentó satisfactoriamente las razones por las cuales no se encontraba dentro de la órbita de su competencia inmiscuirse en la manera como las agencias liquidadoras de las E.S.E.s han venido realizando las liquidaciones y pagos de las acreencias laborales, prestacionales y convencionales de sus extrabajadores.

 

Adicionalmente, debe anotar la Sala que si la actora discrepa con las E.S.E.s o con las Agencias Liquidadoras respecto de la manera como estas reconocen o niegan el reconocimiento de derechos laborales, es la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente para conocer de estas controversias y no el Ministerio de la Protección Social, el cual no ostenta la facultad para decidir ni reconocer derechos de esta índole.

 

En consecuencia la Sala confirmará la decisión impugnada pues las respuestas aportadas se enmarcaron dentro de las competencias de la accionada, y porque adicionalmente se le dio el trámite adecuado a las peticiones, todo con el fin de atender las reclamaciones expresadas por la tutelante.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 FALLA

 

CONFÍRMASE la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de denegar la protección invocada por la actora contra el Ministerio de la Protección Social, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

 

Notifíquese esta providencia en la forma indicada en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

 

Remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la misma.

 

La anterior decisión fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

                             

 

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

 

 

 

 

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

 

 

 

 

 

ALFONSO VARGAS RINCÓN                    LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

 

[1] No obstante, la accionante afirmó en el escrito de tutela que radicó el documento ante el Ministerio de la Protección Social el 20 de febrero de 2009, la Sala aprecia que la fecha de radicación del documento en la entidad fue el 25 de marzo de 2009.