68001-23-15-000-2008-00390-01(0120-09) Sección 2 2009 [Consejo de Estado]

CADUCIDAD DE LA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Término. Procedencia / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL - Efectos / CADUCIDAD DE LA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Su término no varía por la declaración de nulidad del acto administrativo que le sirvió de sustento

(Ver Exp. 2751-08)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., siete (07) de mayo de dos mil nueve (2009)

Radicación número: 68001-23-15-000-2008-00390-01(0120-09)

Actor: HECTOR ORLANDO SANABRIA PEÑA

Demandado: DEPARTAMENTO DE SANTANDER - CONTRALORIA DEPARTAMENTAL DE SANTANDER

Referencia: APELACION INTERLOCUTORIO

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 17 de julio de 2008, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio del cual rechazó la demanda.

ANTECEDENTES

HÉCTOR ORLANDO SANABRIA PEÑA, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó del Tribunal Administrativo de Santander la nulidad del Decreto 0401 del 30 de diciembre de 1999 expedido por el Gobernador del Departamento de Santander, por medio del cual se decretó la supresión de los cargos de la planta de personal de la Contraloría entre ellos el de Auditor I 401 ante el Municipio de Santa Hele del Opón, cargo que desempeñaba.

Que se declare la nulidad del acto administrativo No. 8063 del 30 de diciembre de 1999, por el cual el Jefe de la Unidad de Recursos Humanos de la entidad comunicó a la actora que mediante el decreto señalado se había suprimido el cargo que desempeñaba. Solicitó igualmente, la nulidad de la Resolución No. 000437 del 25 de febrero de 2000 en el que decidió pagar al actor los valores correspondientes a pasivo laboral, prestaciones sociales, cesantías definitivas e indemnización.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se ordene el reintegro al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior categoría e ingresos, así como el pago de los salarios y factores correspondientes junto con los incrementos legales desde que se produjo su retiro hasta cuando efectivamente sea reintegrado.

Solicita igualmente que las sumas anteriores sean canceladas con los reajustes y actualizaciones conforme con el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo.

EL AUTO APELADO

El Tribunal Administrativo de Santander, a través de auto del 17 de julio de 2008, rechazó la demanda por las siguientes razones:

Para que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho sea procedente, deben concurrir una serie de presupuestos procesales a saber: a) que el demandante tenga capacidad jurídica  procesal para actuar, b) que la acción no se haya extinguido por caducidad y c) que se haya agotado la vía gubernativa o que la administración no haya permitid ese agotamiento. Igualmente, manifiesta respecto del literal b) que el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo señala que la referida acción caducará al cabo de 4 meses contados a partir del día siguiente de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto según el caso.

En el caso particular, observa que la notificación del acto administrativo demandado, se efectuó el 4 de enero de 2000 fecha a partir de la cual comenzó a correr el término perentorio fijado en la ley (4 meses) para poder ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Al respecto afirmó que la caducidad es un hecho jurídico que opera cuando el término concedido por la ley para ejercitar la acción ha vencido, es decir, que la facultad de accionar comienza a contarse con el inicio del plazo fijado en la ley y nada se opone para que se ejercite desde el primer día. Dicho plazo termina el último día pues el mismo es improrrogable. En consecuencia, la acción presentada por el demandante no cumplió con la totalidad de los presupuestos procesales que permiten darle el trámite correspondiente, toda vez que el derecho del actor para ejercer la acción caducó lo cual lleva a rechazar de plano la demanda.

finalmente hace referencia a los argumentos presentados por el apoderado de la parte actora, en cuanto considera que realizó una interpretación errónea de lo señalado por el Consejo de Estado, toda vez que si bien los efectos de las sentencias de nulidad proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa son “ex tunc” es decir, que producen efectos desde el momento en que se profirió el acto anulado, ello no implica que se afecten los actos particulares que se hayan expedido con base en la norma anulada, pues la sentencia anulatoria no tiene la finalidad de revivir los términos establecidos en disposiciones legales para resolver la controversia ya sea en sede administrativa o judicial o para que el acto quede en firme.

Agrega que el apoderado del demandante, no sólo pretende que se retrotraigan las cosas al estado anterior, sino que se le aplique el parágrafo 2° del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, norma que establecía que los términos de caducidad para instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se debían contar a partir de la declaratoria de nulidad del acto administrativo que originó la supresión del empleo. Sin embargo, en el presente caso no es posible la aplicación del mismo pues la situación del demandante se encontraba jurídicamente consolidada desde el año 2000 al momento de instaurar la demanda, constituyendo una excepción al efecto ex tunc.

RAZONES DE LA APELACIÓN

En escrito visible a folio 78 y siguientes del expediente, el apoderado de la parte actora, interpone recurso de apelación contra el auto del 17 de julio de 2008, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander de cuyas razones de inconformidad se destacan las siguientes.

El fundamento que tuvo en cuenta el Tribunal Administrativo de Santander, confirmado por el Consejo de Estado para declarar la nulidad del artículo segundo, literal e) de la Ordenanza 050 del 8 de enero de 1999, por medio de la cual se suprimieron 480 cargos de la planta de personal de Contraloría de Santander dentro de los cuales el que desempeñaba la actora, consistió exclusivamente en la falta de legitimación por parte del Gobernador de Santander para suprimir dichos cargos. En consecuencia, el acto superior estaba viciado de nulidad por transgredir normas generales que protegen los derechos de los empleados inscritos en carrera administrativa.

Para la época de desvinculación de la actora, se encontraba vigente la norma contemplada en la  Ley 443 de 1998, norma que señalaba que la caducidad del acto de desvinculación de los funcionarios de carrera administrativa, se comenzaba a contar a partir de la nulidad del acto que decretó la supresión de cargo.

Observa que la desvinculación o supresión del cargo que desempeñaba la demandante, no se realizó conforme a un plan de retiro voluntario en el que mediara un acuerdo de voluntades, pues por el contrario fue llevado a cabo mediante una imposición unilateral del superior del cargo. Igualmente, afirma que al retrotraerse las cosas al estado en el que se encontraban antes de la declaratoria de nulidad del acto de carácter general le era aplicable la norma de la Ley 443 de 1998 antes referida, es decir, que así dicha norma haya sido modificada o derogada, no se puede desconocer que el hecho nació en vigencia de la misma con lo cual los efectos para este caso se producen desde el momento en que se profirió el acto administrativo anulado.

Para resolver, se

CONSIDERA

El problema jurídico se circunscribe en determinar si en el presente caso se presenta el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

El numeral 2° del artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998 señaló el término de caducidad de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en los siguientes términos:

“la de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de publicación, notificación, comunicación, o ejecución del acto, según el caso…”

A folio 5 del expediente obra la Resolución No. 8063 del 30 de diciembre de 1999, por medio de la cual se le comunicó a la demandante la supresión del cargo que desempeñaba como Auditor I 401 ante el Municipio de Santa Helena de la Contraloría de Santander, el cual le fue notificado el 4 de enero de 2000 fecha a partir de la cual se debió empezar a contar el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, que el mismo vencía el 4 de mayo del mismo año. Sin embargo, la demanda sólo fue presentada hasta el 7 de julio de 2008 (fl. 55), cuando dicho término se encontraba ampliamente superado.

Para que opere el fenómeno jurídico de la caducidad, sólo bastan el transcurso del tiempo y el no ejercicio de la acción, y una vez iniciado el término, con la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto según el caso, lo que ocurra de ahí en adelante no tiene la facultad  para modificar el plazo perentorio señalado por la ley. En consecuencia, una vez ocurrida la caducidad, la actuación administrativa queda en firme y para el afectado ya no tiene incidencia alguna la declaratoria de nulidad de la normatividad en que se fundó, como sí la tiene para quienes demandaron oportunamente, pues para éstos no se consolidó la situación jurídica sino que sigue el proceso hasta que se profiere el fallo definitivo.

En efecto, con el fin de garantizar el principio de la seguridad jurídica, esta Corporación ha querido que las situaciones particulares no queden indefinidamente sometidas a una controversia jurídica, por lo cual ha establecido unos plazos dentro de los cuales se puede solicitar la revisión de las actuaciones administrativas y así establecer si hubo violación a normas superiores para excluirlas del mundo jurídico y restablecer el derecho del afectado.

La declaratoria de nulidad de un acto administrativo general si bien tiene efectos retroactivos, no implica que se afecten los actos particulares que se hayan expedido con base en la norma anulada, si de otro lado se han utilizado los medios jurídicos para controvertir la decisión y se ha resuelto sobre ella o simplemente porque se han vencido los plazos para su impugnación con anterioridad a la fecha del fallo, pues éste no

tiene como consecuencia revivir términos que otras disposiciones consagran para su discusión administrativa o jurisdiccional o para que el acto quede en firme.

En el presente caso, el actor pretende contar dicho término a partir de la ejecutoria de la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 27 de septiembre de 2007, que declaró la nulidad del literal e) del artículo 2° de la Ordenanza No. 050 de 1999, por medio de la cual se suprimieron a partir del 30 de diciembre de 1999, 480 cargos de la planta de la entidad demandada entre ellos el de la actora.

No son de recibo los argumentos del demandante cuando afirma que en este caso el término debe contarse a partir de la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del acto administrativo contenido en la Ordenanza No. 050 del 8 de enero de 1999, puesto que tal declaratoria tendría incidencia solamente respecto de aquellas personas que demandaron los actos que afectaron su situación laboral dentro del término establecido en la ley.

No obstante, encontrarse vigente el parágrafo 2 del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, para la fecha en que se adelantó la reestructuración que motivó el retiro del demandante, se observa que no ejerció la acción dentro del término previsto para el efecto.

Finalmente, si bien los efectos de la sentencia de nulidad son erga omnes y “ex tunc” es decir que se tiene para todos los efectos que el acto no ha existido, dada su ilegalidad ello no convalida el término de caducidad, pues dicha institución jurídica limita en el tiempo el ejercicio de una acción, independientemente de consideraciones que no sean el transcurso del tiempo. Dicho plazo como lo ha dicho la jurisprudencia y la doctrina, es perentorio y de orden público, y a él están sometidas las partes.

En consecuencia, el término de caducidad se encontraba vencido, razón por la cual se confirmará el auto apelado que rechazó la demanda por caducidad de la acción.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, Sección Segunda Subsección “A” ,

RESUELVE

CONFÍRMASE  el auto del 17 de julio de 2008, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio del cual rechazó la demanda por caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE  y ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN      ALFONSO VARGAS RINCON

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO