11001-03-15-000-2009-00518-01(AC) Sección 4 2009 [Consejo de Estado]

Tutela contra providencia judicial - Improcedente

 

Nota de relatoría: Sobre tutela contra providencia judicial, CE, S4, Rad. 2007-01162 (AC), 2008/01/24, M.P. Héctor J. Romero Díaz

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION CUARTA

 

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

 

Bogotá, D.C., Diez (10) de junio de dos mil nueve (2009)

 

Radicación número: 11001-03-15-000-2009-00518-01(AC)

 

Actor: ERNESTO PEÑA QUIÑONES

 

Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCION PRIMERA

 

 

Referencia: FALLO

 

 

 

Procede la Sala a resolver la acción de tutela instaurada por el señor Ernesto Peña Quiñones en contra del Consejo de Estado, Sección Primera.

 

 

1. ANTECEDENTES

 

1. Pretensiones

 

El señor Ernesto Peña Quiñones reclamó la protección de los derechos a la igualdad, a la participación política mediante el libre acceso a la función pública y al trabajo, presuntamente, vulnerados por la autoridad judicial demandada y pidió que se dejara sin efectos la sentencia de 30 de abril de 2009 dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado.

 

1. Hechos

 

De los hechos relatados se destacan los siguientes:

 

• El señor Christian Fernando Cardona Nieto presentó acción de simple nulidad ante la Sección Primera del Consejo de Estado, para cuestionar la legalidad del Decreto 3047 de 1989 que fijó en 65 años la edad de retiro forzoso para los notarios. El señor Ernesto Peña Quiñones coadyuvó la acción de nulidad simple.

 

• El proyecto de fallo presentado por la consejera Martha Sofía Sanz Tobón no fue aprobado por los magistrados de la Sección Primera del Consejo de Estado. Por tanto, le correspondió al consejero Marco Antonio Velilla Moreno dictar el respectivo fallo.

 

• El 27 de marzo de 2009, el demandante presentó “derecho de petición” ante los integrantes de la Sección Primera de ésta Corporación para que al momento de “fallar no olvidaran referirse a ciertos tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia que según el a.93 (sic) de la Carta integran el bloque de constitucionalidad, prevalecen en el orden interno y son el término de referencia para interpretar los derechos consagrados en la Constitución”.

 

• El 30 de abril de 2009, la Sección Primera del Consejo de Estado, con ponencia del doctor Marco Antonio Velilla Moreno, dictó sentencia y denegó las pretensiones de la demanda.

 

• En la providencia dictada se configuraba una vía de hecho por desconocimiento del orden jurídico superior.

 

• Que, en este caso, se configuraban las causales de procedibilidad de la acción de tutela de: “DECISIÓN JUDICIAL SIN MOTIVACIÓN ADECUADA”, “DEFECTO SUSTANTIVO POR APLICACIÓN DE NORMA INAPLICABLE”, “DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTES CONSTITUCIONALES” y “VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN”. Por lo tanto, la acción de tutela procedía para el amparo de los derechos fundamentales invocados.

 

1. Intervención de los demandados

 

• Ministerio de Interior y de Justicia

 

El Director Jurídico del Ministerio de Interior y de Justicia intervino en calidad de tercero con interés y pidió que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto la tutela se dirigía contra una sentencia de “control constitucional” dictada dentro de la “acción de nulidad por inconstitucionalidad” que prevé el artículo 237-2 de la Constitución Política.

 

1. CONSIDERACIONES

 

La Sala rechazará por improcedente la tutela presentada por las razones que pasan a exponerse:

 

Sobre la procedencia de la acción de tutela frente a sentencias y providencias judiciales, la Sala ha venido reiterando la doctrina judicial según la cual dicha acción no procede contra ese tipo de actos jurídicos. La tesis ha sido perfilada en los siguientes términos, como se ve en la sentencia del 4 de marzo de 2009[1] :

 

“La procedencia de la acción de tutela, por mandato constitucional (artículo 86 [4] C.P.), está condicionada, entre otras exigencias, a que no se disponga de otro medio de defensa judicial, es decir, se trata de una acción subsidiaria, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

 

En otros términos, en virtud del carácter residual, la tutela no puede ser utilizada para reemplazar otras acciones, procedimientos o trámites establecidos para la defensa de los derechos ni siquiera con la excusa de que éstos son demasiado engorrosos o demorados. Si esto no fuera así, desaparecerían todas las acciones judiciales y la de tutela se tornaría en el único medio para controvertir cualquier diferencia.  Además, esta acción debe dirigirse contra omisiones o actos concretos que estén actualmente ocasionando perturbación de un derecho fundamental, o cuando ésta sea inminente.  Si la violación o su amenaza es causada por un acto general, las acciones procedentes son las de ilegalidad o inconstitucionalidad, o la vía exceptiva.

 

Coherentemente, en Colombia no procede la acción de tutela contra las leyes, como sí ocurre con el recurso de amparo en Méjico. Tampoco es viable aquí, recurrir a la acción que se estudia contra actos administrativos de carácter general, pues para ello están previstas las acciones contencioso administrativas.

 

La acción de tutela se caracteriza por ser personal, ésto es, únicamente puede ser interpuesta por quien tenga interés en la protección de su derecho o por su representante (artículo 86 [1] de la Carta Política).  Así mismo, debe tenerse en cuenta que el procedimiento es preferencial y sumario; el juez está facultado para proteger el derecho de manera efectiva, a través de órdenes que debe cumplir la persona frente a la cual se pide la tutela, como mecanismo para la inmediata garantía del derecho, no como restablecimiento del mismo, para lo cual existen otras acciones. Cuando la situación deba resolverse por el procedimiento ordinario, la protección que se otorgue mediante la tutela es de naturaleza transitoria. Finalmente, si la protección que se solicita tiene que ver con hechos o situaciones cumplidas, consumadas e irreversibles, la acción procedente no es la de tutela sino la de reparación por la vía ordinaria, si a ésta hubiere lugar.

 

Desde luego que la Sala no desconoce la gran importancia de la acción de tutela, como institución jurídica. Sin embargo, su ejercicio debe ser razonado, pues, lo contrario lleva al quebrantamiento de principios como el de la cosa juzgada y el debido proceso, consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política.

 

En este orden de ideas, la acción de tutela no procede contra providencias judiciales, pues, no es admisible ni lógica ni jurídicamente que por un procedimiento sumario como el de esta acción, se invaliden actuaciones surtidas en un proceso diseñado precisamente para garantizar los derechos constitucionales y legales de las partes, pues ello implicaría que en aras de la protección de un derecho fundamental, se vulneren otros de igual rango como el del debido proceso[2]. Además, todos los juzgadores están en la obligación de defender los derechos fundamentales, y el más indicado para hacerlo, en cada caso, es el especializado, a quien la Constitución y la ley, por serias razones y fundado criterio, le han asignado competencia.

 

Aceptar que el juez de tutela puede invalidar providencias de otros jueces en asuntos para cuyo conocimiento éstos tienen asignada precisa competencia, se traduce en un claro quebranto al principio democrático de autonomía e independencia del juzgador, que conduce a la violación del trámite propio de los procesos judiciales, en desconocimiento de postulados jurídicos como el de la cosa juzgada, el de la seguridad jurídica[3] y el de la desconcentración de la administración de justicia, consagrados en el artículo 228 de la Carta Política.

 

Alguna parte de la jurisprudencia patria ha abierto la posibilidad de interponer acción de tutela contra providencias judiciales, principalmente, porque ha tomado como fundamento o fuente de derecho la legislación y la jurisprudencia foránea, básicamente la existente sobre el derecho de amparo en Méjico. Sin embargo, es preciso ahondar en este tema, para comprender cabalmente que “[n]o tendría sentido crear una jurisdicción  paralela a  todos los niveles [...].

 

“[...] la institución del llamado derecho de amparo, el cual pese a que se ha aplicado de manera amplia a los mecanismos de protección de los derechos constitucionales, tiene unas connotaciones que lo hacen incompatible con el sistema colombiano [...] Consideramos conveniente separar esta institución del modelo mexicano o de otros de desarrollo jurisprudencial como el argentino.

 

“Con el nombre de amparo se conocen dos instituciones distintas: el juicio de amparo al estilo mejicano, adoptado en numerosas constituciones, y el recurso de amparo.

 

“El juicio de amparo en Méjico abarca la totalidad de mecanismos de control de constitucionalidad. Y ocurre que, para cada una de las hipótesis del amparo mejicano parece existir una específica respuesta dentro del ordenamiento jurídico vigente.

 

“De allí la necesidad de caracterizar la acción de tutela como un instrumento puramente residual y de naturaleza jurídica especial, ajeno, salvo ciertos puntos marginales de contacto, a la figura del amparo.

 

“De la naturaleza del amparo es el agotamiento previo de los instrumentos de defensa disponibles. Por el contrario, la institución que se propone parte de la carencia o insuficiencia de esos medios. Como además el poder del juez se limita a constatar la violación o posible violación del derecho constitucional para otorgar una protección transitoria la acción de tutela – tal como lo dispone la Constitución de Malta – puede interponerse sin perjuicio de cualquier otra acción legalmente disponible en relación con la materia.”

 

“Por su parte, el recurso de amparo, tiene unas connotaciones muy particulares. Se trata, en primer lugar, de un ‘recurso’, lo cual quiere decir que sólo procede dentro del marco de un juicio en el cual previamente se ha ventilado la cuestión. Su caracterización como recurso extraordinario sólo se explica cuando el juez que conoce inicialmente de la controversia no puede aplicar directamente la Constitución. En los sistemas en los cuales se dispone de la presunción de constitucionalidad de las leyes, el juez sólo puede aplicar la ley y carece de autoridad para pronunciarse sobre aspectos constitucionales; para garantizar los derechos constitucionales se concede entonces el amparo constitucional.

 

“En el caso colombiano, este recurso, así planteado resultaría exótico, puesto que dado el carácter normativo y supremo de la norma constitucional, cualquier juez tiene, no sólo la facultad sino el deber de aplicarla directamente cuando quiera que ello sea necesario para la integración de la norma de derecho aplicable al caso concreto.

[…]

“En síntesis, establecer el amparo, dentro de la tradición mexicana, sería desquiciar el sistema colombiano y exponerlo a una serie de conflictos de jurisdicción [...][4].

 

Como claramente se infiere de la cita anterior, en Colombia no se concibió la acción de tutela contra decisiones judiciales, contrario a lo que ocurre en México con el recurso de amparo, dado que de conformidad con el artículo 4 de nuestra Constitución Política, los jueces están en la obligación de aplicar los preceptos constitucionales y, desde luego, de proteger los derechos fundamentales en los asuntos sometidos a su decisión. Así las cosas, carece de sentido pensar en una doble jurisdicción para el mismo fin.

Es más, no puede decirse que en nuestro país la tutela puede ser utilizada  para atacar, invalidar o controvertir providencias judiciales, con el argumento de que así lo establece el artículo 86 Constitucional, cuando en su inciso primero establece que toda persona tendrá acción de tutela cuando sus derechos constitucionales fundamentales le resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública. Desde luego, es cierto que los jueces y magistrados somos autoridad pública. Sin embargo, fue la Corte Constitucional quien en sentencia C-543 de 1992 declaró en la parte resolutiva – única que vincula con efecto de cosa juzgada constitucional -, inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991. El último, en su primer inciso se refería a las sentencias y demás providencias judiciales que pusieran término a un proceso, proferidas por jueces, tribunales, Corte Suprema y Consejo de Estado. El parágrafo primero de la misma norma en el primer inciso in fine contemplaba la posibilidad de instaurar acción de tutela por violación del derecho al debido proceso.

 

La Corte, para fundamentar su decisión, sostuvo: “[...] en nuestro sistema pugna con el concepto mismo de esta acción la idea de aplicarla a procesos en trámite o terminados, ya que unos y otros llevan implícitos mecanismos pensados cabalmente para la guarda de los derechos, es decir, constituyen por definición ‘otros medios de defensa judicial’  que, a la luz del artículo 86 de la Constitución, excluyen por regla general la acción de tutela.”

 

En otros términos, no puede pretenderse adicionar la acción de tutela al trámite surtido en un proceso; además, a quien fue parte y tuvo la oportunidad de hacer uso de los medios de defensa y de ejercer los recursos de que disponía, no le es dable alegar que se le vulneró el derecho al debido proceso.

 

Las normas que consagraban la posibilidad de interponer acción de tutela contra providencias judiciales, es decir, los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, fueron declaradas inexequibles, por la Corte Constitucional en sentencia C-543 de 1992, por lo tanto, no es posible, ante la ausencia de la mencionada preceptiva jurídica, admitir la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

 

No obstante, la misma Corte en sentencia C-590 de 2005, se pronunció sobre la posibilidad de interponer acción de tutela contra providencias judiciales cuando sobrevengan supuestos sumamente excepcionales que vulneren o amenacen derechos fundamentales. Empero, tal postura no es aceptable, por cuanto rompe la estructura política del Estado, conforme a la cual corresponde privativamente al legislador -no a los jueces- con sujeción a la Constitución Política, establecer las normas que reglamenten la procedencia de la tutela.

 

La acción de tutela no procede contra providencias judiciales ni cuando se argumente que la decisión judicial configura una vía de hecho o que el juez ha cometido “errores protuberantes o groseros”, pues, semejantes calificaciones se traducen en interpretaciones y criterios eminentemente subjetivos, que dependerán, en cada caso, del alcance que a bien tenga darle un juzgador a la decisión de otro. Desde luego que este argumento no tiene cabida cuando se trate de revisiones o modificaciones hechas por un superior jerárquico, en razón de asuntos que llegan a su conocimiento como consecuencia de la interposición de recursos legalmente instituidos para cada proceso, como ocurre con la apelación, la revisión, la súplica o la casación.

 

Como lo anota con acierto Ibáñez Frocham, refiriéndose al recurso extraordinario de revisión, “[e]n más de treinta años de actuación forense no conocemos un solo caso de inconducta procesal que no haya podido corregirse y sancionarse por los medios comunes de defensa que conoce el proceso sin acudir a la revisión”[5].

Parodiando al profesor y ex Magistrado Murcia Ballén, puede decirse, sin equivocación, que el ejercicio de la acción de tutela “[...] responde más a la patología de litigiosidad de los colombianos, que pueden ver en [ella] la panacea para las derrotas judiciales, que al sano propósito de reparar evidentes injusticias”[6].

 

Como si lo anterior fuera poco,  “[...] la evolución de la acción de tutela contra providencias judiciales ha llevado a flexibilizar cada vez más el concepto de vía de hecho, a través de múltiples concepciones de la figura que ha permitido que la misma se aplique a simples diferencias de interpretación; hasta el punto que en algunas ocasiones no es fácil definir si la vía de hecho es la cometida por el juez natural del caso o por el juez de tutela, fomentándose con todo ello la confrontación natural entre los diferentes órganos judiciales y, por consiguiente, agravándose cada día más la inestabilidad en la aplicación de nuestro ordenamiento jurídico.

 

“Esa evolución, que también ha favorecido la utilización indiscriminada e irrazonable de la acción de tutela, se ha traducido, como se ha expresado en diferentes fallos, en el quebrantamiento de los principios de la cosa juzgada, de las formas propias de cada juicio, de la autonomía e independencia funcionales y la desconcentración, que caracterizan a la administración de justicia, con la violación consecuente de los artículos 29, 228 y 230 de la Carta Política”[7]

 

Por lo demás, es oportuno dejar sentado que la  procedencia de la acción de tutela respecto de decisiones judiciales, requiere de la existencia de norma o precepto constitucional expreso y previo y supone una regulación normativa concreta, específica y singular, lo cual no acaece en Colombia, por lo que el ejercicio de esta acción constitucional contra providencias judiciales, en las actuales circunstancias no es admisible, por injurídica, impertinente y extraña a nuestro ordenamiento jurídico. Así lo imponen postulados que protegen el interés general, público, común y social, la imprescindible certeza jurídica, la confianza en las instituciones, la preservación de la existencia, organización y funcionamiento del servicio público inherente al derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia, su prestación regular y la autonomía e independencia de los jueces.

 

No es posible, ante la ausencia de la mencionada preceptiva jurídica, admitir la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, pues ello quiebra la estructura política del Estado, conforme a la cual corresponde privativamente al legislador -no a los jueces- con sujeción a la Constitución Política,  establecer las normas que reglamenten la tutela.

 

Como en el asunto que aquí se examina la solicitud está dirigida contra una decisión judicial, la pretensión no tiene vocación de prosperidad a través de la acción de tutela por lo tanto, se rechazará”.

 

En esta oportunidad la Sala reitera esa posición, toda vez que la tutela presentada se dirige contra la sentencia de 29 de abril de 2009, dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera, en la acción de nulidad simple No. 2005-00151.

 

En consecuencia, como se anunció, se rechazará por improcedente la tutela presentada.

 

 

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

 

III. FALLA

 

1.- Recházase por improcedente la tutela presentada por el señor Ernesto Peña Quiñones, por las razones expuestas.

 

2.- Si este fallo no fuere impugnado, envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

 

Cópiese, notifíquese y cúmplase

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

 

 

 

 

 

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

 

 

 

 

 

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

Presidente de la Sección

 

 

 

 

WILLIAM GIRALDO GIRALDO

 

 

 

 

 

HÉCTOR J  ROMERO DÍA

Ausente

 

 

[1] Radicado 2008-01230 M.P. doctor Héctor J. Romero Díaz.

[2] “ [...] la Corte Constitucional, en su afán por defender un derecho fundamental en un caso concreto, no tiene inconveniente en desconocer otros derechos fundamentales de igual rango que le sean contrarios, llevándose de un tajo leyes cuya constitucionalidad nadie discute”, “Reflexiones sobre la interpretación constitucional y el nuevo Derecho”, Javier Tamayo Jaramillo “Reflexiones sobre la interpretación constitucional y el nuevo derecho”, en Ámbito Jurídico de 23 de mayo al 5 de junio de 2005, pág. 14 A.

[3] Corte Constitucional sentencia C-543 de 1992 “La cosa juzgada, que confiere a las providencias la fuerza de verdad legal dentro del ámbito individualizado del asunto litigioso resuelto, se funda en el principio de la seguridad jurídica, la cual para estos efectos, reside en la certeza por parte de la colectividad y sus asociados en relación con la definición de los conflictos que se llevan al conocimiento de los jueces”.

[4] Gaceta Constitucional, proyecto de acto reformatorio de la Constitución Política de Colombia número 81, Protección de los Derechos Constitucionales, autor: Constituyente Juan Carlos Esguerra Portocarrero.

[5] Manuel Ibáñez Frocham, Tratado de los Recursos en el Proceso Civil, tercera edición, pág. 570.

[6] Humberto Murcia Ballén, Recurso de Revisión Civil, segunda edición, Librería del Profesional, 1996, pág. 178.

[7] Consejo de Estado, Sección Cuarta, aclaración de voto del Conjuez doctor Libardo Rodríguez Rodríguez a la sentencia de 20 de abril de 2005, exp. AC-1543.