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Tutela contra providencia judicial - Improcedente
Nota de relatoría: Sobre tutela contra providencia judicial, CE, S4, Rad. 2007-01162 (AC), 2008/01/24, M.P. Héctor J. Romero Díaz
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS
Bogotá, D.C., Doce (28) de agosto de dos mil nueve (2009)
Radicación número: 11001-03-15-000-2009-00552-01(AC)
Actor: ANTONIO FLOREZ VILLAMIZAR
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER- OTROS
Referencia: FALLO - SEGUNDA INSTANCIA
Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el demandante, mediante apoderado, contra el fallo de 13 de julio de 2009, proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A.
- ANTECEDENTES
- Pretensiones
El señor Antonio Flórez Villamizar, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de los derechos a la igualdad, al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados por los demandados.
El demandante pidió que “se ordene al Juez Quinto Administrativo de Cúcuta y Tribunal Administrativo de Norte de Santander Sala de Decisión con ponencia magistrada (sic) Iziar Elisa Sarmiento Torres que resuelva la decisión dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho proceso: 54-001-33-31-005-2003-00711-00 teniendo en cuenta que su proceso de fuero sindical fue fallado en fecha posterior a la del despido.
- Que se ordene al Juez Quinto Administrativo de Cúcuta proferir sentencia haciendo respetar los derechos de sindicalistas (sic) de Antonio Flórez Villamizar dentro del presente proceso 54-001-33-31-005-2003-00711-00.”
- Hechos
De los hechos narrados se advierten como relevantes los siguientes:
- El demandante presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acuerdo 081 de 12 de enero de 2001, proferido por el concejo municipal de Cúcuta; la resolución 019 de enero 15 de 2001, suscrita por el Contralor Municipal de Cúcuta y el oficio DCM-CJIR-064 de 14 de febrero de 2003, expedido por la contraloría municipal de Cúcuta, acción que fue conocida por el Juzgado Quinto Administrativo de Cúcuta.
- Mediante sentencia de 10 de marzo de 2008, el Juzgado Quinto Administrativo de Cúcuta negó las suplicas de la demanda.
- El actor, inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Cúcuta que, en sentencia de 19 de septiembre de 2008, confirmó la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Cúcuta.
- El actor consideró que el Juzgado Quinto Administrativo de Cúcuta y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander vulneraron sus derechos fundamentales al incurrir en una vía de hecho por defecto fáctico en las sentencias de primera y segunda instancia, respectivamente.
- Intervención de los demandados
- Tribunal Administrativo de Norte de Santander
La corporación judicial demandada solicitó negar las súplicas de la acción de tutela, por cuanto la decisión adoptada no vulneró en ningún momento los derechos incoados por el demandante y menos aún se configuraron los elementos de una vía de hecho por defecto fáctico, pues del estudio del texto de la sentencia se desprende que ésta se soportó en las pruebas legal y oportunamente allegadas al proceso.
- Juzgado Quinto Administrativo de Cúcuta
El juez Henry Aldemar Barreto Mogollón solicitó rechazar de plano la acción de tutela interpuesta, pues consideró que no se estructuró la causal de procedencia de tutela contra sentencia judicial por defecto fáctico, toda vez que el actor la fundamentó en una prueba que no fue aportada ni debatida en el proceso.
De igual forma, manifestó que la acción de tutela no es el mecanismo ni el escenario procesal para enmendar errores de la parte actora y de ésta manera allegar y dar valor a pruebas que bebieron ser decretadas, valoradas y controvertidas en el proceso.
- Intervención de terceros
- Alcaldía de San José de Cúcuta
La representante legal del municipio de San José de Cúcuta pidió no acceder a la tutela interpuesta y adujo que la parte actora pretende subsanar los errores del proceso mediante la acción de tutela.
Así mismo afirmó que la acción de tutela no se presentó con la inmediatez y oportunidad que la misma demanda, pues se interpuso seis meses después del pronunciamiento de segunda instancia.
- Fallo impugnado
La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado rechazó por improcedente la acción de tutela interpuesta por Antonio Flórez Villamizar contra el Juzgado Quinto Administrativo de Cúcuta y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
En la sentencia impugnada, en resumen, se dijo que:
- La procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos constitucionales fundamentales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa o con el acceso a la administración de justicia, por tratarse de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza.
- En el caso sub examine, la acción de tutela es improcedente porque se desarrolló todo un proceso contencioso administrativo, en el que finalmente el Tribunal Administrativo de Norte de Santander dictó sentencia de mérito con base en los elementos fácticos, jurídicos y probatorios proporcionados.
- El demandante contó con las instancias y herramientas procesales para exponer al juez de conocimiento, en el marco de los términos y procedimientos judiciales, sus pruebas como instrumentos para fallar. Por tanto, no puede convertirse la sede constitucional en una tercera instancia para estudiar unos argumentos que fueron despachados desfavorablemente por el juez natural, en razón a lo probado dentro de ese proceso y bajo unas consideraciones que le sirvieron de soporte.
- Impugnación
Sin sustentar, el apoderado de la parte actora impugnó el fallo de tutela de 13 de julio de 2009 proferido por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado.
- CONSIDERACIONES
La Sala confirmará el fallo impugnado, por las razones que pasan a exponerse:
Sobre la procedencia de la acción de tutela frente a sentencias y providencias judiciales, la Sala ha venido reiterando la doctrina judicial según la cual dicha acción no procede contra ese tipo de actos jurídicos. La tesis ha sido perfilada en los siguientes términos, como se ve en la sentencia del 4 de marzo de 2009[1] :
“La procedencia de la acción de tutela, por mandato constitucional (artículo 86 [4] C.P.), está condicionada, entre otras exigencias, a que no se disponga de otro medio de defensa judicial, es decir, se trata de una acción subsidiaria, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En otros términos, en virtud del carácter residual, la tutela no puede ser utilizada para reemplazar otras acciones, procedimientos o trámites establecidos para la defensa de los derechos ni siquiera con la excusa de que éstos son demasiado engorrosos o demorados. Si esto no fuera así, desaparecerían todas las acciones judiciales y la de tutela se tornaría en el único medio para controvertir cualquier diferencia. Además, esta acción debe dirigirse contra omisiones o actos concretos que estén actualmente ocasionando perturbación de un derecho fundamental, o cuando ésta sea inminente. Si la violación o su amenaza es causada por un acto general, las acciones procedentes son las de ilegalidad o inconstitucionalidad, o la vía exceptiva.
Coherentemente, en Colombia no procede la acción de tutela contra las leyes, como sí ocurre con el recurso de amparo en Méjico. Tampoco es viable aquí, recurrir a la acción que se estudia contra actos administrativos de carácter general, pues para ello están previstas las acciones contencioso administrativas.
La acción de tutela se caracteriza por ser personal, ésto es, únicamente puede ser interpuesta por quien tenga interés en la protección de su derecho o por su representante (artículo 86 [1] de la Carta Política). Así mismo, debe tenerse en cuenta que el procedimiento es preferencial y sumario; el juez está facultado para proteger el derecho de manera efectiva, a través de órdenes que debe cumplir la persona frente a la cual se pide la tutela, como mecanismo para la inmediata garantía del derecho, no como restablecimiento del mismo, para lo cual existen otras acciones. Cuando la situación deba resolverse por el procedimiento ordinario, la protección que se otorgue mediante la tutela es de naturaleza transitoria. Finalmente, si la protección que se solicita tiene que ver con hechos o situaciones cumplidas, consumadas e irreversibles, la acción procedente no es la de tutela sino la de reparación por la vía ordinaria, si a ésta hubiere lugar.
Desde luego que la Sala no desconoce la gran importancia de la acción de tutela, como institución jurídica. Sin embargo, su ejercicio debe ser razonado, pues, lo contrario lleva al quebrantamiento de principios como el de la cosa juzgada y el debido proceso, consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política.
En este orden de ideas, la acción de tutela no procede contra providencias judiciales, pues, no es admisible ni lógica ni jurídicamente que por un procedimiento sumario como el de esta acción, se invaliden actuaciones surtidas en un proceso diseñado precisamente para garantizar los derechos constitucionales y legales de las partes, pues ello implicaría que en aras de la protección de un derecho fundamental, se vulneren otros de igual rango como el del debido proceso[2]. Además, todos los juzgadores están en la obligación de defender los derechos fundamentales, y el más indicado para hacerlo, en cada caso, es el especializado, a quien la Constitución y la ley, por serias razones y fundado criterio, le han asignado competencia.
Aceptar que el juez de tutela puede invalidar providencias de otros jueces en asuntos para cuyo conocimiento éstos tienen asignada precisa competencia, se traduce en un claro quebranto al principio democrático de autonomía e independencia del juzgador, que conduce a la violación del trámite propio de los procesos judiciales, en desconocimiento de postulados jurídicos como el de la cosa juzgada, el de la seguridad jurídica[3] y el de la desconcentración de la administración de justicia, consagrados en el artículo 228 de la Carta Política.
Alguna parte de la jurisprudencia patria ha abierto la posibilidad de interponer acción de tutela contra providencias judiciales, principalmente, porque ha tomado como fundamento o fuente de derecho la legislación y la jurisprudencia foránea, básicamente la existente sobre el derecho de amparo en Méjico. Sin embargo, es preciso ahondar en este tema, para comprender cabalmente que “[n]o tendría sentido crear una jurisdicción paralela a todos los niveles [...].
“[...] la institución del llamado derecho de amparo, el cual pese a que se ha aplicado de manera amplia a los mecanismos de protección de los derechos constitucionales, tiene unas connotaciones que lo hacen incompatible con el sistema colombiano [...] Consideramos conveniente separar esta institución del modelo mexicano o de otros de desarrollo jurisprudencial como el argentino.
“Con el nombre de amparo se conocen dos instituciones distintas: el juicio de amparo al estilo mejicano, adoptado en numerosas constituciones, y el recurso de amparo.
“El juicio de amparo en Méjico abarca la totalidad de mecanismos de control de constitucionalidad. Y ocurre que, para cada una de las hipótesis del amparo mejicano parece existir una específica respuesta dentro del ordenamiento jurídico vigente.
“De allí la necesidad de caracterizar la acción de tutela como un instrumento puramente residual y de naturaleza jurídica especial, ajeno, salvo ciertos puntos marginales de contacto, a la figura del amparo.
“De la naturaleza del amparo es el agotamiento previo de los instrumentos de defensa disponibles. Por el contrario, la institución que se propone parte de la carencia o insuficiencia de esos medios. Como además el poder del juez se limita a constatar la violación o posible violación del derecho constitucional para otorgar una protección transitoria la acción de tutela – tal como lo dispone la Constitución de Malta – puede interponerse sin perjuicio de cualquier otra acción legalmente disponible en relación con la materia.”
“Por su parte, el recurso de amparo, tiene unas connotaciones muy particulares. Se trata, en primer lugar, de un ‘recurso’, lo cual quiere decir que sólo procede dentro del marco de un juicio en el cual previamente se ha ventilado la cuestión. Su caracterización como recurso extraordinario sólo se explica cuando el juez que conoce inicialmente de la controversia no puede aplicar directamente la Constitución. En los sistemas en los cuales se dispone de la presunción de constitucionalidad de las leyes, el juez sólo puede aplicar la ley y carece de autoridad para pronunciarse sobre aspectos constitucionales; para garantizar los derechos constitucionales se concede entonces el amparo constitucional.
“En el caso colombiano, este recurso, así planteado resultaría exótico, puesto que dado el carácter normativo y supremo de la norma constitucional, cualquier juez tiene, no sólo la facultad sino el deber de aplicarla directamente cuando quiera que ello sea necesario para la integración de la norma de derecho aplicable al caso concreto.
[…]
“En síntesis, establecer el amparo, dentro de la tradición mexicana, sería desquiciar el sistema colombiano y exponerlo a una serie de conflictos de jurisdicción [...][4].
Como claramente se infiere de la cita anterior, en Colombia no se concibió la acción de tutela contra decisiones judiciales, contrario a lo que ocurre en México con el recurso de amparo, dado que de conformidad con el artículo 4 de nuestra Constitución Política, los jueces están en la obligación de aplicar los preceptos constitucionales y, desde luego, de proteger los derechos fundamentales en los asuntos sometidos a su decisión. Así las cosas, carece de sentido pensar en una doble jurisdicción para el mismo fin.
Es más, no puede decirse que en nuestro país la tutela puede ser utilizada para atacar, invalidar o controvertir providencias judiciales, con el argumento de que así lo establece el artículo 86 Constitucional, cuando en su inciso primero establece que toda persona tendrá acción de tutela cuando sus derechos constitucionales fundamentales le resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública. Desde luego, es cierto que los jueces y magistrados somos autoridad pública. Sin embargo, fue la Corte Constitucional quien en sentencia C-543 de 1992 declaró en la parte resolutiva – única que vincula con efecto de cosa juzgada constitucional -, inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991. El último, en su primer inciso se refería a las sentencias y demás providencias judiciales que pusieran término a un proceso, proferidas por jueces, tribunales, Corte Suprema y Consejo de Estado. El parágrafo primero de la misma norma en el primer inciso in fine contemplaba la posibilidad de instaurar acción de tutela por violación del derecho al debido proceso.
La Corte, para fundamentar su decisión, sostuvo: “[...] en nuestro sistema pugna con el concepto mismo de esta acción la idea de aplicarla a procesos en trámite o terminados, ya que unos y otros llevan implícitos mecanismos pensados cabalmente para la guarda de los derechos, es decir, constituyen por definición ‘otros medios de defensa judicial’ que, a la luz del artículo 86 de la Constitución, excluyen por regla general la acción de tutela.”
En otros términos, no puede pretenderse adicionar la acción de tutela al trámite surtido en un proceso; además, a quien fue parte y tuvo la oportunidad de hacer uso de los medios de defensa y de ejercer los recursos de que disponía, no le es dable alegar que se le vulneró el derecho al debido proceso.
Las normas que consagraban la posibilidad de interponer acción de tutela contra providencias judiciales, es decir, los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, fueron declaradas inexequibles, por la Corte Constitucional en sentencia C-543 de 1992, por lo tanto, no es posible, ante la ausencia de la mencionada preceptiva jurídica, admitir la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
No obstante, la misma Corte en sentencia C-590 de 2005, se pronunció sobre la posibilidad de interponer acción de tutela contra providencias judiciales cuando sobrevengan supuestos sumamente excepcionales que vulneren o amenacen derechos fundamentales. Empero, tal postura no es aceptable, por cuanto rompe la estructura política del Estado, conforme a la cual corresponde privativamente al legislador -no a los jueces- con sujeción a la Constitución Política, establecer las normas que reglamenten la procedencia de la tutela.
La acción de tutela no procede contra providencias judiciales ni cuando se argumente que la decisión judicial configura una vía de hecho o que el juez ha cometido “errores protuberantes o groseros”, pues, semejantes calificaciones se traducen en interpretaciones y criterios eminentemente subjetivos, que dependerán, en cada caso, del alcance que a bien tenga darle un juzgador a la decisión de otro. Desde luego que este argumento no tiene cabida cuando se trate de revisiones o modificaciones hechas por un superior jerárquico, en razón de asuntos que llegan a su conocimiento como consecuencia de la interposición de recursos legalmente instituidos para cada proceso, como ocurre con la apelación, la revisión, la súplica o la casación.
Como lo anota con acierto Ibáñez Frocham, refiriéndose al recurso extraordinario de revisión, “[e]n más de treinta años de actuación forense no conocemos un solo caso de inconducta procesal que no haya podido corregirse y sancionarse por los medios comunes de defensa que conoce el proceso sin acudir a la revisión”[5].
Parodiando al profesor y ex Magistrado Murcia Ballén, puede decirse, sin equivocación, que el ejercicio de la acción de tutela “[...] responde más a la patología de litigiosidad de los colombianos, que pueden ver en [ella] la panacea para las derrotas judiciales, que al sano propósito de reparar evidentes injusticias”[6].
Como si lo anterior fuera poco, “[...] la evolución de la acción de tutela contra providencias judiciales ha llevado a flexibilizar cada vez más el concepto de vía de hecho, a través de múltiples concepciones de la figura que ha permitido que la misma se aplique a simples diferencias de interpretación; hasta el punto que en algunas ocasiones no es fácil definir si la vía de hecho es la cometida por el juez natural del caso o por el juez de tutela, fomentándose con todo ello la confrontación natural entre los diferentes órganos judiciales y, por consiguiente, agravándose cada día más la inestabilidad en la aplicación de nuestro ordenamiento jurídico.
“Esa evolución, que también ha favorecido la utilización indiscriminada e irrazonable de la acción de tutela, se ha traducido, como se ha expresado en diferentes fallos, en el quebrantamiento de los principios de la cosa juzgada, de las formas propias de cada juicio, de la autonomía e independencia funcionales y la desconcentración, que caracterizan a la administración de justicia, con la violación consecuente de los artículos 29, 228 y 230 de la Carta Política”[7]
Por lo demás, es oportuno dejar sentado que la procedencia de la acción de tutela respecto de decisiones judiciales, requiere de la existencia de norma o precepto constitucional expreso y previo y supone una regulación normativa concreta, específica y singular, lo cual no acaece en Colombia, por lo que el ejercicio de esta acción constitucional contra providencias judiciales, en las actuales circunstancias no es admisible, por injurídica, impertinente y extraña a nuestro ordenamiento jurídico. Así lo imponen postulados que protegen el interés general, público, común y social, la imprescindible certeza jurídica, la confianza en las instituciones, la preservación de la existencia, organización y funcionamiento del servicio público inherente al derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia, su prestación regular y la autonomía e independencia de los jueces.
No es posible, ante la ausencia de la mencionada preceptiva jurídica, admitir la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, pues ello quiebra la estructura política del Estado, conforme a la cual corresponde privativamente al legislador -no a los jueces- con sujeción a la Constitución Política, establecer las normas que reglamenten la tutela.
Como en el asunto que aquí se examina la solicitud está dirigida contra una decisión judicial, la pretensión no tiene vocación de prosperidad a través de la acción de tutela por lo tanto, se rechazará”.
En esta ocasión la Sala reitera esa posición en atención a que la tutela se dirige contra la providencia de segunda y primera instancia, proferidas por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y el Juzgado Administrativo de Cúcuta, respectivamente, que negaron las súplicas de la demanda.
En consecuencia, como se anunció, se confirmará el fallo impugnado.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
III. FALLA
1.- Confírmase el fallo de 13 de julio de 2009, proferido por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, pero por las razones expuestas.
2.- Remítase el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
Cópiese, notifíquese y cúmplase
La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.
MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS
Presidente de la Sección
WILLIAM GIRALDO GIRALDO HÉCTOR J ROMERO DÍAZ
[1] Radicado 2008-01230 M.P. doctor Héctor J. Romero Díaz.
[2] “ [...] la Corte Constitucional, en su afán por defender un derecho fundamental en un caso concreto, no tiene inconveniente en desconocer otros derechos fundamentales de igual rango que le sean contrarios, llevándose de un tajo leyes cuya constitucionalidad nadie discute”, “Reflexiones sobre la interpretación constitucional y el nuevo Derecho”, Javier Tamayo Jaramillo “Reflexiones sobre la interpretación constitucional y el nuevo derecho”, en Ámbito Jurídico de 23 de mayo al 5 de junio de 2005, pág. 14 A.
[3] Corte Constitucional sentencia C-543 de 1992 “La cosa juzgada, que confiere a las providencias la fuerza de verdad legal dentro del ámbito individualizado del asunto litigioso resuelto, se funda en el principio de la seguridad jurídica, la cual para estos efectos, reside en la certeza por parte de la colectividad y sus asociados en relación con la definición de los conflictos que se llevan al conocimiento de los jueces”.
[4] Gaceta Constitucional, proyecto de acto reformatorio de la Constitución Política de Colombia número 81, Protección de los Derechos Constitucionales, autor: Constituyente Juan Carlos Esguerra Portocarrero.
[5] Manuel Ibáñez Frocham, Tratado de los Recursos en el Proceso Civil, tercera edición, pág. 570.
[6] Humberto Murcia Ballén, Recurso de Revisión Civil, segunda edición, Librería del Profesional, 1996, pág. 178.
[7] Consejo de Estado, Sección Cuarta, aclaración de voto del Conjuez doctor Libardo Rodríguez Rodríguez a la sentencia de 20 de abril de 2005, exp. AC-1543.
Publicado Por: julio 1, 2015