PRODUCCION PRIMARIA AGRICOLA, GANADERA Y AVICOLA - Existe prohibición legal para gravarla con industria y comercio / PRODUCCION AGROPECUARIA - La primera etapa de transformación no puede ser gravada con industria y comercio / ACTIVIDAD NO SUJETA EN INDUSTRIA Y COMERCIO - Lo es la producción primaria y la primera etapa de la producción agropecuaria

La Ley 14 de 1983 artículo 39, prohíbe a los municipios imponer gravámenes a la producción primaria agrícola, ganadera y avícola y a la primera etapa de transformación realizada en predios rurales cuando se trata de producción agropecuaria. Igualmente los literales señalan excepciones a la anterior regla y que se concretan en excluir de tal prohibición, las fábricas de productos alimenticios y toda industria en donde haya cualquier tipo de transformación por elemental que ésta sea. En relación con las prohibiciones legales en mención esta Corporación ha considerado: No determina la ley la forma en que debe efectuarse la producción primaria como tal, ni impone límites en consideración a la infraestructura o tecnología utilizada; pero previene sí, que cuando se trate de fábricas de productos alimenticios o de una industria donde haya un proceso de transformación del producto primario llevado a cabo, bien sea a través de medios artesanales, rudimentarios, o elementales, no se estará cobijado por la prohibición. Lo anterior, en atención a que de conformidad con la naturaleza del impuesto, la transformación de cualquier clase de materiales o bienes constituye actividad industrial, de acuerdo con lo definido en el artículo 34 de la Ley 14 de 1983”

FUENTE FORMAL: LEY 14 DE 1983; ARTICULOS 34 Y 39

Nota de Relatoría: Sobre la prohibición para gravar la producción primaria y agropecuaría, ver sentencias del C.E, Sección Cuarta, del 27 de octubre de 1995, Rad. 7286, M.P. Julio E. Correa Restrepo y del 17 de noviembre de 2006 Rad. 15229 M.P. Héctor J. Romero Díaz

ACTIVIDAD PRIMARIA - Concepto / PROCESO DE TRANSFORMACION EN PREDIO RURAL - Abarca toda industria para excluirla del cobro de industria y comercio / ACEITE DE PALMA AFRICANA - Al requerir un proceso industrial su producción está gravada con industria y comercio / PRODUCCION PRIMARIA AGRICOLA - No incluye la producción de aceite de palma africana / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Acacías

Las actividades primarias son aquéllas en las que la explotación se deriva de la toma directa del producto de la naturaleza, como son la actividad agropecuaria, la pesca, la caza y la minería sin realizar ningún proceso de transformación por elemental que este sea. En el sub examine, se advierte que el procesamiento de los frutos de la palma de aceite se lleva a cabo en la planta de beneficio o planta extractora donde el proceso consiste en esterilizar los frutos, desgranarlos, macerarlos, extraer el aceite de la pulpa, clarificarlo y recuperar las almendras del bagazo resultante. Por lo tanto, es evidente, que el aceite no brota de la palma sino que se encuentra dentro del fruto, el cual, como producto primario, se transforma a otro totalmente diferente, como es el aceite, a través de un proceso industrial complejo. Acorde con lo anterior, la Sala precisa que el producto primario agrícola en el caso, es el fruto de la palma, el cual no se comercializa en su estado natural, sino que es sometido a un proceso que permite extraer del fruto, el aceite de palma, por lo que esta Corporación reitera la jurisprudencia a que se ha hecho referencia para concluir que la obtención del aceite de palma implica una transformación y por tanto no está cobijado por la prohibición contenida en el literal e) del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, a la que pretende acogerse la sociedad actora.

FUENTE FORMAL: LEY 14 DE 1983 - ARTICULO 39 - LITERAL E

JUEZ - Sólo está sometido al imperio de la ley / CONCEPTOS DEL MINISTERIO DE HACIENDA - Constituyen un criterio auxiliar de la actividad judicial

En relación con la aplicación del artículo 40 de la Ley 60 de 1993, se advierte que aunque tal norma estaba vigente para la fecha de expedición de los actos y de interposición de la demanda, para efectos del juzgamiento de los actos acusados, los jueces en sus decisiones sólo están sometidos al imperio de la ley, y la doctrina, como sería el caso de los Conceptos emitidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, constituye un criterio auxiliar de la actividad judicial, por tanto, no obligatorio para la decisión de la controversia sometida al estudio de las autoridades judiciales. En consecuencia, no prospera el recurso de apelación respecto del punto antes analizado.

FUENTE FORMAL: LEY 60 DE 1993 ARTICULO 40

NORMA LOCAL - Su aportación no impide el estudio de fondo del asunto debatido / ESTATUTO TRIBUTARIO NACIONAL - Los procedimientos allí establecidos deben ser aplicados por los municipios y distritos / COBRO COACTIVO - El procedimiento a aplicar deber ser el del Estatuto Tributario y no el del Código de Procedimiento Civil

La parte demandante no aportó al proceso las normas locales para el análisis del procedimiento gubernativo, no obstante, como lo ha sostenido esta Corporación en anteriores oportunidades, tal situación no impide el estudio de fondo del asunto debatido por cuanto éste puede realizarse con fundamento en las disposiciones del Estatuto Tributario Nacional. Se advierte entonces, que a partir de la vigencia de la Ley 383 de 1997 los municipios y distritos deben aplicar los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional y por tanto, son tales disposiciones las que debían, como en efecto ocurrió, regir el trámite de cobro en el sub examine por haberse iniciado con posterioridad a la entrada en vigencia de la mencionada Ley. Lo anterior, permite, además, desvirtuar lo considerado por el Tribunal en el sentido de sostener que el procedimiento de cobro coactivo, en el caso, debía ser adelantado según lo prescrito en los artículos 561 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, pues lo regulado en el Estatuto Tributario Nacional constituye norma especial, en cuanto el trámite allí dispuesto tiene como finalidad hacer efectivas las obligaciones claras, expresas y exigibles previamente definidas a favor de la Nación y a cargo de los contribuyentes.

FUENTE FORMAL: LEY 883 DE 1997; ARTICULO 66; CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL ARTICULO 561

EXCEPCIONES EN COBRO COACTIVO - Deben ser probadas oportunamente / DEMANDA - Su interposición debe probarse oportunamente ante el funcionario ejecutor

De acuerdo con lo anterior se observa que, como lo señala la parte demandada en el acto acusado, la sociedad actora no cumplió con lo establecido en el artículo 833 del Estatuto Tributario, según el cual, las excepciones deben ser probadas y, por tanto, allegar la prueba que permita soportar su alegato. Si bien en esta sede se puede verificar la interposición de la demanda, tal situación no puede ser exigida respecto del funcionario ejecutor, por cuanto a éste no le fue probado en su momento tal hecho, razón por la cual se ajusta a derecho la decisión, que en relación con esta excepción, sustentó la decisión de la parte demandada en los actos que se cuestionan. De todas formas, esta Corporación considera del caso señalar, que el medio exceptivo propuesto por la demandante, resulta posterior a la fecha del mandamiento de pago, toda vez que éste fue expedido el 4 de abril del 2000 y la demanda se presentó en el Tribunal Administrativo del Meta el 25 de abril del mismo año.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO; ARTICULO 833

TITULO EJECUTIVO: La falta de señalamiento de la palabra o signo pesos no configura su inexistencia / LIQUIDACION DE AFORO - Constituye título ejecutivo en industria y comercio

Como lo advierte la recurrente, en la parte resolutiva de la liquidación de aforo no se señaló que la cantidad correspondiera a dinero (pesos), sin embargo tal omisión no implica que se configure la falta de título ejecutivo. En efecto, esta Sala en consonancia con lo expuesto por la Administración Municipal de Acacías en los actos acusados, precisa que la actuación demandada tiene origen en un procedimiento de determinación del impuesto de industria y comercio a cargo de la sociedad actora, por lo que al momento de determinarse el valor a pagar, resulta obvio, aunque así no se haya expresamente señalado, que la cantidad allí resultante corresponde a una suma de dinero expresada en pesos. Por consiguiente, la falta de señalamiento en el título de la palabra o signo pesos, no impide sostener que la obligación que aquél contiene resulta clara, expresa y exigible y mucho menos afirmar que no existe título ejecutivo, pues en el caso, el procedimiento de cobro se adelantó con fundamento en la liquidación de aforo en la que se indica el valor que por tal concepto debe cancelar la sociedad demandante y que debe entenderse expresado en pesos.

ACTO ADMINISTRATIVO COMO TITULO EJECUTIVO - Para la prescripción se cuenta desde la fecha de ejecutoria / PRESCRIPCION DE LIQUIDACION DE AFORO - Se cuenta desde la fecha que decidió el recurso de reconsideración / MANDAMIENTO DE PAGO - Al notificarse oportunamente interrumpe el término de prescripción

Respecto del numeral antes transcrito esta Corporación ha indicado que “cuando los valores exigibles consten en un acto administrativo, el término de cinco años deberá contarse a partir de la fecha de la correspondiente ejecutoria, esto es, una vez decididos los recursos interpuestos o vencido el término de dos meses con que contaba la accionante para interponerlos (art. 62 C.C.A.)”. Entonces, en el sub examine, el término de prescripción debe contarse a partir de la ejecutoria de la Resolución 053 del 29 de diciembre de 1999, acto que decidió el recurso de reconsideración interpuesto contra la Liquidación de Aforo. Como la mencionada Resolución 053 se notificó el mismo día, a partir del 30 de diciembre de 1999 empieza a correr el término de cinco años con que contaba la Administración para ejercitar válidamente la acción de cobro, esto es, hasta el 30 de diciembre del 2004. Ahora bien, en el presente caso el mandamiento de pago se libró el 4 de abril del 2000 y se notificó al apoderado de la sociedad actora el 17 de julio del mismo año, por lo que resulta claro que fue oportuno e interrumpió el término de prescripción de conformidad con el artículo 818 del Estatuto Tributario. En consecuencia, las actuaciones mediante las cuales se decidieron las excepciones propuestas como fue la Resolución 001 notificada el 13 de septiembre del 2000 y la que decidió el recurso de reposición, Resolución 002 de 9 de noviembre del 2000, fueron oportunas.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULOS 817, 818 Y 831; CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ARTICULO 62

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D. C., primero (1°) de octubre de dos mil nueve (2009).

Radicación número: 50001-23-31-000-2000-10130-01(16974)

Actor: INVERSIONES LA MEJORANA LTDA.

Demandado: MUNICIPIO DE ACACIAS

FALLO

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 9 de octubre del 2007 del Tribunal Administrativo del Meta, proferida dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado contra los actos proferidos por el Municipio de Acacías, que determinaron oficialmente el impuesto de industria y comercio por los años gravables 1995, 1996, 1997 y 1998 e impusieron las correspondientes sanciones. Igualmente se acusan los actos mediante los cuales se adelantó el procedimiento de cobro coactivo respecto de tales vigencias.

ACUMULACIÓN

El Tribunal por auto de 21 de agosto del 2003[1], ordenó la acumulación a este expediente del proceso 50001-23-31-003-2001-0081-00 en el que se discute la legalidad de la Resolución 001 (sin fecha) que rechazó las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago por concepto del impuesto de industria y comercio de los años gravables 1995, 1996, 1997 y 1998 y de la Resolución 002 de noviembre 9 del 2000 que decidió el recurso de reposición incoado contra el anterior acto.

ANTECEDENTES

El Municipio de Acacías envió por correo certificado el 1° de junio de 1999 a la sociedad INVERSIONES LA MEJORANA LTDA., emplazamiento para declarar el impuesto de industria y comercio del año gravable 1995. (fl. 99 c.a.).

El 12 de agosto de 1999 funcionarios de la Administración Municipal de Acacías adelantaron inspección tributaria en la sede de la sociedad antes mencionada, con el objeto de revisar los libros de contabilidad y proceder a realizar la liquidación del impuesto de industria y comercio de los años gravables 1995, 1996, 1997 y 1998.

Mediante Resolución 012 del 20 de agosto de 1999, la Administración Municipal expidió Liquidación Oficial de Aforo a la sociedad actora, respecto del impuesto de industria y comercio con los respectivos intereses por mora y las sanciones de aforo, conforme a los ingresos obtenidos por los años 1995, 1996, 1997 y 1998. En el mencionado acto determinó un valor a pagar de $475.598.969.

Contra la anterior Resolución la sociedad interpuso recurso de reconsideración, con fundamento en que no tiene la obligación de tributar por concepto de industria y comercio por cuanto no es una industria ni lleva a cabo procesos industriales, pues su actividad es típicamente agrícola, dedicada al cultivo, cosecha y beneficio de la palma africana.

En la Resolución 053 de 29 de diciembre de 1999 la Administración Municipal confirmó en todas sus partes la decisión recurrida. Así quedó agotada la vía gubernativa.

La Tesorería Municipal de la Alcaldía Municipal de Acacías libró mandamiento de pago el 4 de abril del 200 (sic)[2] por la suma antes indicada, contra la cual la sociedad propuso las excepciones de (i) interposición de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, (ii) falta de título ejecutivo, (iii) incompetencia del funcionario que profirió el título ejecutivo, (iv) cobro indebido de sanciones e intereses y (v) prescripción.

El Municipio a través de la Resolución 001 (sin fecha)[3] rechazó las excepciones planteadas, decisión que fue confirmada mediante Resolución 002 de noviembre 9 del 2000[4], con ocasión del recurso de reposición interpuesto por el apoderado de la sociedad.

LA DEMANDA

Proceso 2000-10130

El apoderado de la actora cita como violados los artículos 34, 35 y 39 de la Ley 14 de 1983, 195 y 259 del Decreto 1333 de 1986, 40 de la Ley 60 de 1993, 65 y 72 de la Ley 45 de 1990, 77 de la Ley 49 de 1990 y 715, 716, 717, 718, 719 y 720 del Estatuto Tributario.

El concepto de la violación se sintetiza así:

Señala que la demandada profirió liquidación de aforo sin tener claro si su representada es o no destinataria del impuesto de industria y comercio y sin atender a las premisas legales y específicamente a los conceptos emitidos por la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que según el artículo 40 de la Ley 60 de 1993 es autoridad doctrinaria en materia de interpretación de las normas sobre tributación territorial. Al respecto cita los Conceptos 0261 del 11 de diciembre de 1996 y 0059 del 25 de agosto de 1998 de dicha entidad.

Explica que los artículos 34 y 35 de la Ley 14 de 1983, son claros en establecer las que se consideran actividades industriales y comerciales. Indica que en el artículo 39 literal e) íb., se prescribe la prohibición de imponer gravámenes “a la primera etapa de transformación realizada en predios rurales cuando se trate de actividades de producción agropecuaria, con excepción de toda industria donde haya una transformación por elemental que esta sea”. Agrega que en igual sentido se establece la prohibición en el artículo 63 del Acuerdo 04 de 1996 del Concejo Municipal de Acacías.

Sostiene que la actora encaja perfectamente en la anterior prohibición, ya que se dedica al “beneficio” o primera etapa de transformación realizada en predios rurales, para luego en las industrias llevar a cabo el verdadero proceso industrial de extracción, fabricación, confección, preparación y transformación real del producto primario.

Explica que el Concejo Municipal de Acacías desconoció el artículo 259 del Decreto 1333 de 1986 que dispone que continúa vigente la prohibición de imponer gravámenes de ninguna clase a la producción primaria agrícola.

Expone que el artículo 77 de la Ley 49 de 1990 prescribe que el pago del impuesto de industria y comercio sobre actividades industriales, se paga en el municipio donde se encuentre ubicada la fábrica o planta industrial y en el caso, la plantación de palma africana de la actora no posee ninguna fábrica, por cuanto en la finca se tiene es una planta de beneficio del fruto del vegetal sin que allí se transforme o se realice la extracción de naturaleza industrial.

Argumenta que la actividad de cultivo de palma africana consiste en la implantación de la semilla -previamente adquirida del fruto de la palma- en los terrenos de propiedad de la sociedad, con el fin de que crezcan produciendo el fruto de la palma el cual es recolectado, pero si se deja en éste estado no sería apto para el consumo humano, para lo cual se requiere un proceso totalmente primario en el que no media proceso químico alguno que consiste en la ‘extracción’, a través del cual se beneficia el aceite de palma que contiene en su interior y que es exactamente el mismo que se ubica en los tanques de almacenamiento para ser enviados a las industrias que sí llevan a cabo el verdadero proceso industrial.

Finalmente hace referencia a los intereses y la sanción que se liquida en los actos acusados en un 200%, que a su juicio, es totalmente ilegal de conformidad con los artículos 65 y 72 de la Ley 45 de 1990.

Proceso 2001-00081-01

Cita como normas violadas los artículos 823 a 834 del Estatuto Tributario, 40 de la Ley 60 de 1993, 77 de la Ley 49 de 1990 y las disposiciones del Código de Procedimiento Civil que regulan el procedimiento ejecutivo singular, el Acuerdo 04 de 1996 emanado del Concejo Municipal de Acacías y “en general” el Código de Procedimiento Civil y el Estatuto Tributario.

Expone cada uno de los argumentos en que se sustentaron las excepciones propuestas contra el mandamiento ejecutivo y que fueron rechazadas por la Administración Municipal.

Interposición de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo del Meta. (art. 831 num. 5° E.T.)

Sostiene que la actora había interpuesto demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones 012 del 20 de agosto y 053 de 29 de diciembre de 1999 expedidas por la Subsecretaría de Rentas e Ingresos del Municipio de Acacías, las cuales sirvieron de base para dictar el mandamiento ejecutivo.

Falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió.

Afirma que en el segundo numeral de la liquidación de aforo se señala que la actora deberá cancelar la suma de “CUATROCIENTOS SETENTA Y CINCO MILLONES QUINIENTOS NOVENTA Y OCHO MIL NOVECIENTOS SESENTA Y NUEVE, (475.598.969.00)” y en igual sentido se consigna en el acto que decidió el recurso de reconsideración, sin que se especifique si se habla de dinero, bonos o cualquier otro elemento. Indica que sobre esta excepción la demandada sostuvo que al señalar la cantidad en números se dice pesos, lo cual no es cierto.

Expone que de conformidad con el artículo 68 del C.C.A. prestan mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, los documentos en que conste una obligación clara, expresa y exigible y en igual sentido puede citarse el artículo 488 del C.P.C.

Con fundamento en lo anterior alega que en el caso no existe título ejecutivo porque no se precisa la cantidad que se cobra, por lo que se puede concluir que la obligación no es clara ni expresa. Además en el mandamiento ejecutivo se consignó “INVERSINES LA MEJORANA LTDA.”, error gramatical que no fue atendido por la demandada.

Cobro indebido de intereses y sanciones de aforo

Transcribe los artículos 65 y 72 de la Ley 45 de 1990 para indicar que es ilegal que aparte del cobro de intereses de mora por el no pago del impuesto, se imponga una sanción de aforo o sea el cobro doble sobre una suma dineraria.

Prescripción de la acción de cobro

Manifiesta que la plantea para todas y cada una de las obligaciones susceptibles de esta excepción.

De otro lado, afirma que su representada propuso en el trámite la nulidad por indebida notificación del auto que admite el mandamiento ejecutivo, porque no se practicó según lo previsto en el Acuerdo 04 de 1996 del Concejo Municipal de Acacías sino por lo establecido en el Estatuto Tributario.

En el trámite general, la demandada recurrió tanto a las normas generales de procedimiento como a las especiales para el cobro coactivo contempladas en el Código de Procedimiento Civil y en el Código Contencioso Administrativo, lo cual es contradictorio pues en el caso no hay ausencia de regulación pues el procedimiento esta previsto en el Estatuto Tributario.

LA OPOSICIÓN

Proceso 2000-10130

La apoderada del Municipio de Acacías se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.

En primer lugar, realiza un recuento de las actuaciones adelantadas por la demandada en vía gubernativa y que dieron lugar a la expedición de los actos acusados, de lo cual se resalta, que la Administración Municipal visitó la plantación de la sociedad actora y levantó un acta de la misma.

Sostiene que carece de soporte jurídico la afirmación según la cual, la falta del signo pesos o de la palabra pesos en las resoluciones acusadas impida establecer que se trate de una suma de dinero, pues si bien se presentó tal omisión, éste fue entendido por la actora lo que se demuestra con el hecho que interpuso los recursos pertinentes. Agrega que la falencia en cuestión se trata de una simple formalidad que no puede ser observada como causal o vicio de nulidad de conformidad con el artículo 228 de la Carta, máxime cuando la ley fiscal no admite el pago en especie de los impuestos sino únicamente en efectivo o bonos y cheques fiscales, todo lo cual encierra el concepto de dinero.

Frente a la calidad de sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio de la sociedad demandante, explica que desde el punto de vista técnico definido por el Ingeniero Jefe de Planta de la empresa, el tipo de proceso que se realiza en la planta es “extracción de aceite de palma africana”, actividad que genera el mencionado tributo pues no se trata solamente de una actividad agrícola primaria, sino que además se lleva a cabo un proceso de transformación al extraer el aceite del fruto. Cita y transcribe apartes de las sentencias proferidas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en los expedientes 5916 y 2206.

Precisa que la Administración Municipal no ha violado a la demandante derechos de naturaleza privada al ejercer el cobro del impuesto de industria y comercio, pues ha actuado acorde con los artículos 29 y 95-9 de la Constitución y 1° del Estatuto Tributario.

Proceso 2001-0081

La contestación que obra a folios 148 a 153 del expediente no fue tenida en cuenta por el Tribunal por haber sido extemporánea.

LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo del Meta negó las pretensiones de la demanda con fundamento en los argumentos que se resumen a continuación.

En relación con la calidad de sujeto pasivo de la demandante, señala que los Conceptos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público no pueden aplicarse preferentemente sobre la Ley 14 de 1983 que en sus artículos 32, 34 y 35 define las actividades sujetas al impuesto de industria y comercio. Lo anterior con sustento, además, en el artículo 240 del Código de Régimen Político y Municipal que establece que el orden de prelación en los asuntos municipales es el siguiente: las leyes, las ordenanzas, los acuerdos, reglamentos del alcalde y órdenes de los superiores, por lo que concluye que el Municipio demandado no estaba obligado a seguir el criterio del Ministerio, máxime cuando el artículo 40 de la Ley 60 de 1993 fue declarado inexequible mediante sentencia de C-877 de julio 12 de 2000.

Con fundamento en el acta de visita a las plantaciones de la demandante concluye que la actividad que realiza no es sólo la producción agrícola primaria, porque su actividad no se limita al cultivo de la palma sino que se le extrae el aceite que luego se almacena en tanques, por lo que independientemente de que el proceso se haga de manera industrial o de otra forma, la actividad es la extracción de aceite, lo cual se establece igualmente del objeto social de la actora.

Precisa que una de las actividades considerada como industrial, según el artículo 34 de la Ley 14 de 1983, es la extracción, luego se encuentra gravada con el impuesto de industria y comercio definido en el artículo 32 íb., de donde se determina la legalidad de las Resoluciones 012 de agosto 20 y 053 de diciembre 29 de 1999. Agrega que no resulta aplicable la prohibición del artículo 39 numeral 2° de la Ley 14 de 1983, en cuanto a la de gravar la actividad primaria agrícola. Al respecto cita y transcribe apartes de la sentencia de 24 de marzo del 2000, Exp. 9740, C.P. Dr. Daniel Manrique Guzmán.

En relación con el argumento de la demandante sobre el lugar donde se causa el impuesto para actividades industriales, precisa que el artículo 77 de la Ley 49 de 1990 establece que el gravamen se paga en el Municipio donde se encuentre ubicada la fábrica o planta industrial teniendo como base gravable los ingresos brutos provenientes de la comercialización de la producción. Indica que en el caso la empresa actora posee una planta en el territorio de Acacías y es allí donde se lleva a cabo la extracción lo que constituye el hecho generador.

En cuanto a la presunta violación de los artículos 65 y 72 de la Ley 45 de 1990, afirma que en el caso se trata de una actuación que debe regirse por el Estatuto Tributario de conformidad con el artículo 66 de la Ley 383 de 1997.

Por lo anterior concluyó que no prospera la nulidad de los actos mediante los cuales se determinó oficialmente el impuesto de industria comercio a la sociedad actora.

Frente a la legalidad de las Resoluciones 001 (sin fecha) y 002 de noviembre 9 del 2000 en las que se rechazaron las excepciones planteadas contra el mandamiento de pago y la que resolvió la reposición, respectivamente, el a quo las consideró ajustadas a derecho con fundamento en las siguientes razones:

En primer término sostiene que dentro de los procedimientos administrativos previstos en el Código Contencioso Administrativo, se encuentra el de jurisdicción coactiva que por remisión normativa debe atenderse a lo dispuesto en los artículos 561 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, que a su vez remiten al trámite de los procesos ejecutivos de mayor, menor o mínima cuantía y esta es la normatividad que debió tener en cuenta la Administración Municipal y en tal sentido se sustentó el mandamiento de pago.

Con fundamento en el artículo 561 del C.P.C. manifiesta que no pueden proponerse como excepciones los aspectos que debieron discutirse en vía gubernativa, por lo que resultan contrarios a tal precepto que la sociedad actora propusiera las de falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió, cobro indebido de intereses y sanciones de aforo, pues el argumento radica en que la liquidación de aforo no es concreta en cuanto a la cifra o valor que debe pagarse con los respectivos intereses y sanciones.

En cuanto a la excepción de interposición de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, resalta que la actora no demostró que ante la Administración Municipal había allegado constancia de la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos base de ejecución, conforme al artículo 831 numeral 5° E.T.

Frente a la excepción de prescripción de la acción tributaria expone que no se sustenta en la demanda, y aclara, que según los argumentos expuestos en el libelo inicial debe reiterarse que el procedimiento de cobro de las deudas fiscales es el previsto en el Código de Procedimiento Civil.

EL RECURSO DE APELACIÓN

El apoderado de la parte actora reitera en síntesis los argumentos expuestos en la demanda en cuanto a la indefinición de lo que se debe cancelar, según los actos de cobro expedidos por el Municipio demandado.

Sostiene que el Tribunal consideró la actividad de la demandante como industrial, porque en algunos apartes y momentos de la visita de los funcionarios de la Administración Municipal, se hizo referencia a la “extracción”, pero el término que se utiliza en este caso es el de “beneficio” por corresponder a lo que realmente resulta del cultivo de palma africana, pues, insiste, que su poderdante no produce mantecas, jabones, aceites, etc, sino que únicamente presiona el fruto, para favorecerse con el aceite ‘primitivo y tosco’ que se envía a las refinadoras quienes realmente fabrican los productos antes anotados.

Igualmente manifiesta su desacuerdo frente a la decisión respecto del cobro doble de intereses y de la sanción.

En cuanto a la excepción de interposición de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, que según el a quo no fue notificada al Municipio, sostiene que el mismo Tribunal expidió la comunicación de la existencia del proceso primario la cual fue recibida por la Administración.

Frente a la prescripción de la acción de cobro manifiesta que la resolución atacada con esta excepción “tiene una fecha realmente risible”.

Finalmente indica que el artículo 40 de la Ley 60 de 1993 estaba vigente a la fecha de presentación de la demanda.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La parte demandante reitera lo expuesto en el recurso interpuesto.

La parte demandada y el Ministerio Público no intervinieron en esta oportunidad.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, corresponde a la Sala determinar en primer término, si la actividad desarrollada por la sociedad actora está sujeta o no al impuesto de industria y comercio y luego, si es del caso, analizar la legalidad de la actuación mediante la cual la Administración Municipal de Acacías (Meta) adelantó el procedimiento de cobro coactivo respecto del mencionado impuesto por las vigencias 1995, 1996, 1997 y 1998.

Sujeción de la actividad al impuesto de industria y comercio

La sociedad actora sostiene que la actividad de cultivo de palma africana y obtención del aceite del fruto de la planta, constituye una actividad primaria agrícola y por lo tanto no puede ser gravada con el impuesto de industria y comercio, de conformidad con el artículo 39 de la Ley 14 de 1983.

Por su parte, la Administración Municipal de Acacías afirma que la actividad que desarrolla la actora no es sólo agrícola primaria, sino que además lleva a cabo un proceso de transformación al extraer el aceite del fruto de la palma.

Respecto de la actividad primaria agrícola, en el impuesto de industria y comercio, el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 establece las siguientes prohibiciones:

Artículo 39º.- No obstante lo dispuesto en el artículo anterior continuarán vigentes:

1.(…)

Las prohibiciones que consagra la Ley 26 de 1904; además, subsisten para los Departamentos y Municipales las siguientes prohibiciones:

La de imponer gravámenes de ninguna clase o denominación a la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola, sin que se incluyan en esta prohibición las fábricas de productos alimenticios o toda industria donde haya un proceso de transformación por elemental que ésta sea;

(…)

La de gravar la primera etapa de transformación realizada en predios rurales cuando se trate de actividades de producción agropecuaria, con excepción de toda industria donde haya una transformación por elemental que ésta sea;

La norma antes transcrita prohíbe a los municipios imponer gravámenes a la producción primaria agrícola, ganadera y avícola y a la primera etapa de transformación realizada en predios rurales cuando se trata de producción agropecuaria. Igualmente los literales señalan excepciones a la anterior regla y que se concretan en excluir de tal prohibición, las fábricas de productos alimenticios y toda industria en donde haya cualquier tipo de transformación por elemental que ésta sea.

En relación con las prohibiciones legales en mención esta Corporación ha considerado:

“Reiteradamente ha precisado la Sala, que el proceso productivo primario culmina con la venta del producto y por ello la venta o comercialización de productos en estado natural o primario, sin ningún tipo de transformación, hecha por el productor de los mismos, no puede ser gravada con el impuesto de industria y comercio.

No determina la ley la forma en que debe efectuarse la producción primaria como tal, ni impone límites en consideración a la infraestructura o tecnología utilizada; pero previene sí, que cuando se trate de fábricas de productos alimenticios o de una industria donde haya un proceso de transformación del producto primario llevado a cabo, bien sea a través de medios artesanales, rudimentarios, o elementales, no se estará cobijado por la prohibición. Lo anterior, en atención a que de conformidad con la naturaleza del impuesto, la transformación de cualquier clase de materiales o bienes constituye actividad industrial, de acuerdo con lo definido en el artículo 34 de la Ley 14 de 1983”.[5]

Ahora bien, en el sub examine, la sociedad actora ha sostenido que su actividad encaja dentro de la primera etapa de transformación realizada en predios rurales, pues el fruto de la palma africana no es apto para el consumo humano, por lo que es necesario a través de un proceso “totalmente primario” obtener el aceite de palma que esta contenido dentro del fruto y que es el mismo que se envía a las industrias donde se lleva a cabo el verdadero proceso industrial.

De las pruebas allegadas al expediente se observa que funcionarios de la Administración, realizaron una visita a las plantaciones de la sociedad actora, la cual fue atendida por el Ingeniero Jefe de la Planta, quien al ser indagado sobre el tipo de proceso que se realiza en las instalaciones, respondió que es el de “Extracción de Aceite de Palma Africana”.

Esta Corporación[6] se ha pronunciado concretamente en relación con la explotación de palma africana y ha señalado que:

“Entiende la Sala que la actividad desarrollada por la sociedad actora es la explotación de la palma africana, en predios rurales donde una vez cosechado el fruto se somete a un proceso mecánico, mediante el cual al triturarse se obtiene el zumo o aceite en bruto o crudo.

“Analiza la Corporación que en este caso y conforme a la jurisprudencia referida[7] el producto primario agrícola es el fruto de la palma, así éste no se comercialice como materia prima ni sea apto para el consumo humano y cuya venta no estaría gravada por el impuesto de industria y comercio, pues se encontraría en estado natural. En cambio la transformación mediante procedimientos físicos, del fruto del aceite, constituye ya un proceso de transformación elemental que conforme a lo establecido en el artículo 259 numeral 2° literal e)[8], es materia imponible”.

En efecto, debe aclararse que las actividades primarias son aquéllas en las que la explotación se deriva de la toma directa del producto de la naturaleza, como son la actividad agropecuaria, la pesca, la caza y la minería sin realizar ningún proceso de transformación por elemental que este sea.

Ahora bien, de la exclusión de la primera etapa de transformación realizada en predios rurales, establecida en el literal e) del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, se exceptúa toda industria[9] donde haya transformación, por elemental que ésta sea.

En el sub examine, se advierte que el procesamiento de los frutos de la palma de aceite se lleva a cabo en la planta de beneficio o planta extractora donde el proceso consiste en esterilizar los frutos, desgranarlos, macerarlos, extraer el aceite de la pulpa, clarificarlo y recuperar las almendras del bagazo resultante[10].

Por lo tanto, es evidente, que el aceite no brota de la palma sino que se encuentra dentro del fruto, el cual, como producto primario, se transforma a otro totalmente diferente, como es el aceite, a través de un proceso industrial complejo.

Acorde con lo anterior, la Sala precisa que el producto primario agrícola en el caso, es el fruto de la palma, el cual no se comercializa en su estado natural, sino que es sometido a un proceso que permite extraer del fruto, el aceite de palma, por lo que esta Corporación reitera la jurisprudencia a que se ha hecho referencia para concluir que la obtención del aceite de palma implica una transformación y por tanto no está cobijado por la prohibición contenida en el literal e) del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, a la que pretende acogerse la sociedad actora.

En relación con la tasación y cobro de intereses y sanciones, la Sala advierte que los artículos 65 y 72 de la Ley 45 de 1990[11], normas invocadas por el recurrente para sustentar el concepto de violación, resultan inaplicables al asunto debatido, toda vez que en tales aspectos, los actos administrativos acusados deben ajustarse a lo dispuesto en el Estatuto Tributario Municipal, razón por la cual no es procedente desvirtuar la legalidad de aquéllos con disposiciones que no se aplican a los impuestos administrados por el Municipio de Acacías.

En relación con la aplicación del artículo 40 de la Ley 60 de 1993[12], se advierte que aunque tal norma estaba vigente para la fecha de expedición de los actos y de interposición de la demanda, para efectos del juzgamiento de los actos acusados, los jueces en sus decisiones sólo están sometidos al imperio de la ley[13], y la doctrina, como sería el caso de los Conceptos emitidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, constituye un criterio auxiliar de la actividad judicial, por tanto, no obligatorio para la decisión de la controversia sometida al estudio de las autoridades judiciales.

En consecuencia, no prospera el recurso de apelación respecto del punto antes analizado.

Procedimiento administrativo de cobro.

En primer término advierte la Sala que la parte demandante no aportó al proceso las normas locales para el análisis del procedimiento gubernativo, no obstante, como lo ha sostenido esta Corporación en anteriores oportunidades[14], tal situación no impide el estudio de fondo del asunto debatido por cuanto éste puede realizarse con fundamento en las disposiciones del Estatuto Tributario Nacional.

En efecto, se observa que el artículo 66 de la Ley 383 de 1997[15] dispuso:

“ARTICULO 66. ADMINISTRACION Y CONTROL. Los municipios y distritos, para efectos de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos, aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional”. (Negrillas fuera de texto)

Se advierte entonces, que a partir de la vigencia de la Ley 383 de 1997 los municipios y distritos deben aplicar los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional[16] y por tanto, son tales disposiciones las que debían, como en efecto ocurrió[17], regir el trámite de cobro en el sub examine por haberse iniciado con posterioridad a la entrada en vigencia de la mencionada Ley.

Lo anterior, permite, además, desvirtuar lo considerado por el Tribunal en el sentido de sostener que el procedimiento de cobro coactivo, en el caso, debía ser adelantado según lo prescrito en los artículos 561 y siguientes del Código de Procedimiento Civil[18], pues lo regulado en el Estatuto Tributario Nacional constituye norma especial, en cuanto el trámite allí dispuesto tiene como finalidad hacer efectivas las obligaciones claras, expresas y exigibles previamente definidas a favor de la Nación y a cargo de los contribuyentes.

Por consiguiente, procede la Sala a estudiar las excepciones propuestas por la sociedad actora contra el mandamiento de pago del 4 de abril del 2000 (fl. 47) que libró la Administración Municipal de Acacías contra la demandante y que fueron objeto del recurso de apelación.

Interposición de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo del Meta.

Esta Corporación advierte, que la sociedad actora tanto en vía gubernativa como ante esta jurisdicción, ha sostenido que allegó a la Administración constancia sobre la existencia del proceso en el que se discutía la legalidad de la liquidación de aforo.

De la revisión de los antecedentes administrativos no se observa que se haya allegado la mencionada constancia, ni el actor aporta copia en esta oportunidad para demostrar su afirmación.

En el proceso de discusión de los actos que determinaron oficialmente el impuesto, se observa que la demandante, a través de su apoderado, en dos oportunidades[19] solicitó al Tribunal la expedición de la constancia sobre la existencia y trámite del proceso, pero sin que se pueda establecer en el expediente que tal constancia se haya expedido y entregado. (fl. 49)

De otra parte, se advierte que la Administración en la Resolución 001 (sin fecha)[20], al decidir sobre la excepción que se analiza, indicó:

“En el caso actual no obra la prueba que acredita la interposición y admisión de la demanda y solo se anexa una simple solicitud de constancia que probatoriamente no acredita la excepción propuesta, motivo por el cual ésta no prosperará” (fl. 31) (Subrayas fuera de texto).

Si bien en esta sede se puede verificar la interposición de la demanda, tal situación no puede ser exigida respecto del funcionario ejecutor, por cuanto a éste no le fue probado en su momento tal hecho, razón por la cual se ajusta a derecho la decisión, que en relación con esta excepción, sustentó la decisión de la parte demandada en los actos que se cuestionan.

De todas formas, esta Corporación considera del caso señalar, que el medio exceptivo propuesto por la demandante, resulta posterior a la fecha del mandamiento de pago, toda vez que éste fue expedido el 4 de abril del 2000 y la demanda se presentó en el Tribunal Administrativo del Meta el 25 de abril del mismo año[21].

Falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió.

La sociedad actora insiste en la apelación, para sustentar la excepción, que en la liquidación de aforo no se señala si la cantidad adeudada corresponde a dinero, bonos o cualquier otro elemento.

En primer término la Sala advierte que en la Resolución 012 de 20 de agosto de 1999, por medio de la cual se efectuó la liquidación de aforo que sirvió de título ejecutivo para la expedición del mandamiento de pago y contra el cual se propusieron las excepciones que ahora se analizan, en la parte resolutiva determinó:

“ARTICULO SEGUNDO: La empresa INVERSIONES LA MEJORANA LTDA., deberá cancelar en la Tesorería Municipal de Acacías –Meta la suma de CUATROCIENTOS SETENTA Y CINCO MILLONES QUINIENTOS NOVENTA Y OCHO MIL NOVECIENTOS SESENTA Y NUEVE. (475.598.969.00)”

En efecto, esta Sala en consonancia con lo expuesto por la Administración Municipal de Acacías en los actos acusados, precisa que la actuación demandada tiene origen en un procedimiento de determinación del impuesto de industria y comercio a cargo de la sociedad actora, por lo que al momento de determinarse el valor a pagar, resulta obvio, aunque así no se haya expresamente señalado, que la cantidad allí resultante corresponde a una suma de dinero expresada en pesos.

Lo anterior por cuanto los tributos como género y el impuesto como una de sus especies, por definición, corresponden a una obligación de carácter dinerario. El Código Tributario para América Latina[22] definió los tributos como “las prestaciones en dinero que el Estado, en ejercicio de su poder de imperio, exige con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines”. Igualmente Gastón Jeze[23] define el impuesto como “aquella prestación pecuniaria exigida a los particulares por vía de la autoridad a título definitivo y sin contraprestación con el objeto de atender las cargas públicas”[24].

Por consiguiente, la falta de señalamiento en el título de la palabra o signo pesos, no impide sostener que la obligación que aquél contiene resulta clara, expresa y exigible y mucho menos afirmar que no existe título ejecutivo, pues en el caso, el procedimiento de cobro se adelantó con fundamento en la liquidación de aforo en la que se indica el valor que por tal concepto debe cancelar la sociedad demandante y que debe entenderse expresado en pesos.

Prescripción de la acción de cobro

El artículo 831 del Estatuto Tributario establece la prescripción como una excepción contra el mandamiento de pago. Tal medio exceptivo está regulado en el artículo 817 íb., que prescribe:

ART. 817.- Término de prescripción de la acción de cobro. La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de:

(…)

4.La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión.

Entonces, en el sub examine, el término de prescripción debe contarse a partir de la ejecutoria de la Resolución 053 del 29 de diciembre de 1999, acto que decidió el recurso de reconsideración interpuesto contra la Liquidación de Aforo. Como la mencionada Resolución 053 se notificó el mismo día (fl. 57), a partir del 30 de diciembre de 1999 empieza a correr el término de cinco años con que contaba la Administración para ejercitar válidamente la acción de cobro, esto es, hasta el 30 de diciembre del 2004.

Ahora bien, en el presente caso el mandamiento de pago se libró el 4 de abril del 2000 y se notificó al apoderado de la sociedad actora el 17 de julio del mismo año, por lo que resulta claro que fue oportuno e interrumpió el término de prescripción de conformidad con el artículo 818 del Estatuto Tributario.

En consecuencia, las actuaciones mediante las cuales se decidieron las excepciones propuestas como fue la Resolución 001 notificada el 13 de septiembre del 2000 (fl. 28) y la que decidió el recurso de reposición, Resolución 002 de 9 de noviembre del 2000, fueron oportunas.

Por las anteriores razones, las excepciones antes analizadas no pueden prosperar y en consecuencia los actos administrativos expedidos con ocasión del proceso administrativo de cobro adelantado contra la actora, se ajustan a derecho.

En consecuencia esta Corporación confirmará la decisión del Tribunal Administrativo del Meta, que denegó las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

Confírmase la sentencia objeto de apelación.

Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Presidente de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

WILLIAM GIRALDO GIRALDO HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ

[1] Folio 175

[2] Se entiende que corresponde al año 2000 porque en la notificación así se indica y en la Resolución 001 se hace referencia a tal fecha al referirse al mandamiento de pago.

[3] Folio 105.

[4] Folio 121.

[5] Sentencia de 27 de octubre de 1995, Exp. 7286, C.P. Dr. Julio E. Correa Restrepo, reiterada en las sentencia de 17 de noviembre de 2006. Exp. 15529 (15459 acumulado) y de 24 de mayo del 2007, Exp. 15241, C.P. Héctor Romero Díaz.

[6] Sentencia de 10 de marzo de 1995, Exp. 5916, C.P. Dr. Guillermo Chaín Lizcano.

[7] Hace referencia a la sentencia de 30 de agosto de 1991, Exp. 3433, C.P. Dr. Jaime Abella Zárate.

[8] Decreto 1333 de 1986.

[9] Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, industria es el “Conjunto de operaciones materiales ejecutadas para la obtención, transformación o transporte de uno o varios productos naturales”.

[10] Información encontrada en la página web de FEDEPALMA. www.fedepalma.org

[11] Ley 45 de 1990 “Por la cual se expiden normas en materia de intermediación financiera, se regula la actividad aseguradora, se conceden unas facultades y se dictan otras disposiciones”. Los artículos 65 y 72 regulan lo relacionado con el cobro de intereses y la sanción cobro de intereses en exceso, pero para obligaciones mercantiles de carácter dinerario.

[12] “ARTICULO 40. Autoridad doctrinaria. La Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público será autoridad doctrinaria en materia de interpretación de las normas sobre tributación territorial y sobre los demás temas que son objeto de su función asesora. En desarrollo de tal facultad emitirá concepto con carácter general y abstracto para mantener la unidad en la interpretación y aplicación de tales normas.”.Norma declarada inexequible en la sentencia C-877 del 2000 de la Corte Constitucional.

[13] Artículo 230 de la Constitución Política.

[14] Sentencia de 11 de diciembre del 2007, Exp. 15523, C.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapíé.

[15] Publicado en el Diario Oficial No. 43.083, de 14 de julio de 1997.

[16] Libro V, Título VIII, artículos 823 a 843.

[17] La Ley 383 de 1997 se cita como fundamento de los actos impugnados.

[18] La aplicación del Código de Procedimiento Civil es subsidiaria -y sólo para ciertos trámites- en el procedimiento administrativo de cobro, según lo dispone el artículo 838-2 del E.T., así: “En los aspectos compatibles y no contemplados en este estatuto, se observarán en el procedimiento administrativo de cobro las disposiciones del Código de Procedimiento Civil que regulan el embargo, secuestro y remate de bienes”.

[19] Folio 48 y 198.

[20] Notificada el 13 de septiembre del 2000 (fl. 40, c. 2)

[21] Esta Corporación ha precisado que las excepciones “son hechos que han ocurrido con anterioridad al mandamiento de pago y están dirigidas a desvirtuar la exigibilidad de la obligación”. Sentencia de 26 de abril del 2007, Exp. 15057, C.P. Dra. Ligia López Díaz. No obstante el carácter ejecutorio del título ejecutivo no fue objeto de discusión de la parte demandante.

[22] Sentencia de 17 de agosto del 2006, Exp. 15338, C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa.

[23] Definición citada en: Cusgüen Olarte, Eduardo. Manual de Derecho Tributario. Bogotá : Editorial Leyer. 5a. Ed., 2005. p. 26.

[24] Según el Diccionario de la Lengua Española, la palabra “pecuniaria” significa: Perteneciente o relativo al dinero efectivo.

[25] Sentencia de 17 de noviembre del 2006, Exp. 14585, C.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié

50001-23-31-000-2000-10130-01(16974) Sección 4 2009 [Consejo de Estado]