ACCION DE TUTELA - Derecho a la igualdad y salario móvil, improcedente / POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO - Desarrolla el ideal de hacer efectivo el nivel de vida mínimo y vital de los ciudadanos / NO INCREMENTO SALARIAL - Cobijó un gran número de servidores públicos quienes gozaban de un mínimo vital aceptable / TRATAMIENTO DESIGUAL ENTRE DESIGUALES - Procedente por finalidad justificante

 

ESTEBAN CUESTA MAYO, a través de la presente acción pretende la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad y salario móvil y digno; los cuales considera vulnerados por parte del Gobernador de Antioquia, al no haberle incrementado el salario para la vigencia actual. El análisis del manejo de los instrumentos económicos en aras a asegurar una determinada gestión fiscal, es función constitucional del Gobierno y es claro que lo realiza de acuerdo a las circunstancias concretas que presenta cada vigencia fiscal y bajo los supuestos constitucionales del Estado Social de Derecho, que desarrollan el ideal  de hacer efectivo el nivel de vida mínimo y vital a que tienen derecho todos los miembros de la sociedad, así se deba recurrir, para ello, a utilizar medidas económicas excepcionales, tomadas en ejercicio de su potestad reglamentaria. Entonces no se puede tomar como pretexto la tutela para convertir al juez en interventor de las medidas económicas adoptadas por el organismo competente y entrar a cuestionar el reajuste salarial de los servidores públicos, realizado como resultado de previos análisis de la capacidad fiscal que soporta actualmente el país. La circunstancia de que en dicho Decreto, 182 de 2000, el Gobierno Nacional no hubiera dispuesto aumento salarial a los servidores públicos que a 31 de diciembre de 1999, devengaban más de $472.920.oo, no configura una acción u omisión de la autoridad pública que amenace o viole los derechos constitucionales fundamentales del actor, porque no fue precisamente el demandante el único servido público del orden territorial a quien no cobijó el mencionado incremento, sino todos los servidores públicos que se encontraban en circunstancias similares. Lo anterior conduce a establecer que existe una razón suficiente y valedera para respaldar un tratamiento desigual entre desiguales a la luz del ordenamiento constitucional, porque, se reitera, toda desigualdad no constituye una discriminación.  El derecho fundamental únicamente se encontraría conculcado si  la desigualdad, no proviniera de situaciones heterogéneas en aspectos tanto objetivos como subjetivos, y si no existiera una finalidad justificante, producto de la evidente proporcionalidad entre los medios utilizados y los objetivos pretendidos.

 

(00/05/04, Sección Segunda, AC-9929, Consejero Ponente: Dr. SILVIO ESCUDERO CASTRO, Actor: ESTEBAN CUESTA MAYO).

 

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

 SECCION SEGUNDA

 

SUBSECCIÓN “B”

 

Consejero ponente: SILVIO ESCUDERO CASTRO

 

Santa Fe de Bogotá D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil (2.000)

 

Radicación número: AC-9929

 

Actor: ESTEBAN CUESTA MAYO

 

Demandado: GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA

 

 

 

 

Referencia: ACCION DE TUTELA

 

 

 

Decide la Sala la impugnación interpuesta contra la providencia del 7 de marzo de 2.000, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, que denegó por improcedente la presente acción.

 

EL ESCRITO DE TUTELA

 

         El peticionario en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Nacional, acudió ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, con el fin de solicitar protección del derecho fundamental a la igualdad, el cual considera vulnerado por el Gobernador de Antioquia.

 

Pretende que se el incremente su salario hasta alcanzar el 15.3%, al igual que el de los otros funcionarios.

 

Como hechos que sirven de sustento a la presente acción se narran los siguientes:

 

Manifiesta que desde el año de 1989 se vinculó al Departamento de Antioquia como servido público y que su salario ha sido incrementado porcentualmente siempre por encima del índice de precios del consumidor correspondiente al año inmediatamente anterior.

 

Informa  que para el año 2.000, mediante ordenanza 031 de diciembre de 1999. Se ordenó un incremento salarial por debajo del IPC “DE UN 5% DIFERENCIAL QUE EN ULTIMAS ARROJA SOLO UN 4%.

 

Señala que para este mismo período (año 2.000) otros servidores públicos han obtenido incrementos mínimos del IPC, como es el caso de los empleados de Empresas Varias de Medellín, que obtuvieron un incremento del 10%, los diputados de la Asamblea Departamental de Antioquia y Congresistas un incremento del 15.3%, emplados del Municipio de Sabaneta el 14%, etc.

 

Informa que la Constitución Política Colombiana en su artículo 123 define quienes son los servidores públicos y los coloca en igualdad de condiciones en nuestras obligaciones y deberes para con nuestro empleador, que en este caso es el Estado.

 

Finalmente considera que por la violación del derecho fundamental a la igualdad se vulnera el artículo 53 de la C.N., que establece una remuneración vital y móvil.

 

 

LA PROVIDENCIA IMPUGNADA

 

El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión,  mediante la providencia impugnada, denegó por improcedente la Tutela instaurada por considerara que en este caso a todos los empleados del departamento (patrón de comparación), se les dio un trato semejante y por ello no se presenta la alegada violación del derecho fundamental a la igualdad.

 

Señala que la acción de tutela está instituida como mecanismo especial y supletorio, para proteger de manera inmediata los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, según lo dispone el artículo 86 de la Carta Política, lo cual supone desde luego que en cada caso específico se acredite debidamente la violación del derecho fundamental de que se trate.

 

Expone que la Corte Constitucional ha sostenido que el derecho a un mínimo vital no otorga un derecho subjetivo a toda persona para exigir, de manera directa y sin atender a las especiales circunstancias del caso, una prestación económica del Estado.  Que en este asunto no se demostró que los ingresos del demandante no le permitan lograr una supervivencia digna o que ésta se haya visto, razón por la cual la tutela resulta improcedente.

 

 

DE LA IMPUGNACION

 

El demandante instaura recurso de apelación contra el fallo del Tribunal de Antioquia por estimar que no se estudió a fondo su petición, debido a que la Constitución Política Colombiana es una para todos los miembros de la sociedad colombiana y no se tuvo en cuenta que el costo de la vida ha aumentado más del 9% .

 

CONSIDERACIONES

 

        ESTEBAN CUESTA MAYO, a través de la presente acción pretende la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad y salario móvil y digno; los cuales considera vulnerados por parte del Gobernador de Antioquia, al no haberle incrementado el salario para la vigencia actual.

        El artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política, dispone:

 

  “Corresponde al Congreso hacer las Leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones…

  …19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos:

  …e)Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso nacional y de la fuerza pública..”      

 

 

        Así las cosas, el desarrollo de la función administrativa se despliega dentro del marco de los principios constitucionales  acorde con el interés general de la comunidad; por ello cabe afirmar que el poder de la administración se legitimiza con el desarrollo de los fines del Estado, que de acuerdo al momento histórico en el que se encuentren, se concretizan con la persecución de estrategias socio - económicas necesarias para la consecución del bien común.

 

        Es así como, la protección estatal  compromete al poder público en la búsqueda de un beneficio común, y es a través de la creación de mecanismos sociales que se justifica subordinar los aparentes intereses particulares a la aplicación de medidas extraordinarias que persigan  la realización del interés colectivo.

 

        Lo anterior, lleva a la Sala a considerar que el juez de tutela mal haría en contraponerse a los mecanismos adoptados por el Gobierno en la persecución de la conveniencia económica y fiscal del País, basándose en simples consideraciones individuales, porque hay que tener en cuenta que la acción de tutela se despliega dentro de unos parámetros preestablecidos por el legislador y dentro de un objeto constitucionalmente delimitado que requiere de una tramitación excepcional y supletoria.

 

        Además el análisis del manejo de los instrumentos económicos en aras a asegurar una determinada gestión fiscal, es función constitucional del Gobierno y es claro que lo realiza de acuerdo a las circunstancias concretas que presenta cada vigencia fiscal y bajo los supuestos constitucionales del Estado Social de Derecho, que desarrollan el ideal  de hacer efectivo el nivel de vida mínimo y vital a que tienen derecho todos los miembros de la sociedad, así se deba recurrir, para ello, a utilizar medidas económicas excepcionales, tomadas en ejercicio de su potestad reglamentaria.

 

        Por tanto la tutela no es procedente para entrar a profundizar materias especializadas que cuentan con su propio medio de defensa judicial para entrar a controvertirlas dentro de la instancia correspondiente y más aún cuando el problema se funda en situaciones generadas con el fin de garantizar un equilibrio macrcoeconómico para toda la estructura poblacional del Estado.

 

        Dentro de los principios fundamentales relacionados en la Constitución Política se encuentra el de la legalidad del gasto, de cuya realización son responsables el Gobierno y el Congreso de la República y cuyos parámetros son definidos directamente por el constituyente, para evitar el futuro deterioro de las condiciones de todo el conglomerado social.

 

        Entonces no se puede tomar como pretexto la tutela para convertir al juez en interventor de las medidas económicas adoptadas por el organismo competente y entrar a cuestionar el reajuste salarial de los servidores públicos, realizado como resultado de previos análisis de la capacidad fiscal que soporta actualmente el país.

 

        El artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política, dispone que le corresponde al Congreso expedir la Ley por medio de la cual se señalen los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el régimen prestacional y salarial de los servidores públicos.

 

        En cumplimiento de dicho mandato, se expidió la Ley 4ª de 1992, la cual, en el artículo 1º dispuso que el Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos allí establecidos, fijará el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los empleados de la Rama Judicial.

 

        Por disposición del artículo 4º de la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional modificará el sistema salarial de los servidores enunciados en el artículo 1º de la misma ley, aumentando su remuneración.

 

        En el sublite, el Gobierno Nacional mediante el Decreto 182 del 2.000, dispuso un reajuste a las asignaciones básicas para empleados y funcionarios públicos que al 31 de diciembre de 1999, devengaban hasta $240.515 de un 9.23% y para quienes en la misma fecha devengaban más de esa suma y hasta  $472.920.oo, un 9%, no quedando comprendidos para efectos de dicho incremento, como es lógico, los servidores que en esa fecha, devengaban sumas superiores a las que allí se indican.

 

        La circunstancia de que en dicho Decreto, el Gobierno Nacional no hubiera dispuesto aumento salarial a los servidores públicos que a 31 de diciembre de 1999, devengaban más de $472.920.oo, no configura una acción u omisión de la autoridad pública que amenace o viole los derechos constitucionales fundamentales del actor, porque no fue precisamente el demandante el único servido público del orden territorial a quien no cobijó el mencionado incremento, sino todos los servidores públicos que se encontraban en circunstancias similares.

 

        El artículo 2º de la ley 4ª de 1992, señala los objetivos y criterios que debe tener en cuenta el Gobierno Nacional o Departamental para la fijación del régimen salarial y prestacional, entre ellos se destacan la racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad.

 

        En el presente asunto no se deduce violación del derecho a la igualdad invocado, así como tampoco obra inminencia de algún perjuicio irremediable, pues si bien el Gobierno no previó incremento en su remuneración y porque la  dicha remuneración que ha venido devengando, al igual que la de quienes se encuentran en similares condiciones, objetivamente no está sufriendo ninguna desmejora.

 

        Además, es evidente que por medio de la acción de tutela no es posible que se ordene al Gobierno Nacional, decretar en favor del demandante  un aumento de sus salario, por cuanto ello haría que el juez de tutela invadiera órbitas de competencia a él no atribuidas.

 

       

        De otra parte, la Sala advierte que el incrementar el salario en determinado sector poblacional, no atenta contra el derecho a la igualdad, porque cuando este principio se pretende aplicar a situaciones distintas hay que tener en cuenta que por ese solo hecho los efectos que se derivan de las mismas entrañan consecuencias jurídicas diferentes.

 

        Por tanto el artículo 13 de la Constitución Política no se puede aplicar a cualquier situación jurídica, como lo pretende el demandante, porque con ello se atentaría contra los principios y prerrogativas constitucionales que el mismo involucra, en razón a que éste supone la realización de un juicio de igualdad que excluye ciertos términos de comparación porque escapan del criterio de equiparación en estricto sentido.

 

        En otras palabras, el derecho a la igualdad no responde a la dispensa de aplicar un trato igualitario para la totalidad de los sujetos del derecho, ya que en las situaciones fácticas se presentan rasgos o situaciones subjetivas que entrañan consecuencias jurídicas distintas, sin que ello signifique que  el mundo del derecho esté desprovisto de parámetros de igualdad y de justicia.

 

        Esto lleva a establecer que toda desigualdad no constituye necesariamente una discriminación, como en el caso de autos, ya que sólo se violaría el derecho, si la desigualdad que entrañan las circunstancias del mismo, estuvieran totalmente desprovistas de justificación objetiva y razonable, que de existir necesitaría estar respaldada por el ordenamiento jurídico y más aún por los principios rectores del Estado Social de Derecho.

 

        Así las cosas, no existe en el presente asunto elemento de juicio concreto y suficiente que permita establecer que el accionante padece de un perjuicio irremediable que solo pueda ser protegido por vía de tutela, ya que los hechos demuestran  que actualmente se encuentra laborando y recibe la asignación correspondiente, que sobrepasa la remuneración mínima vital estimada para la manutención personal y familiar, dentro de los parámetros fundamentales de la dignidad humana, aunque el país entero padezca de una difícil situación financiera.

 

        Lo anterior conduce a establecer que existe una razón suficiente y valedera para respaldar un tratamiento desigual entre desiguales a la luz del ordenamiento constitucional, porque, se reitera, toda desigualdad no constituye una discriminación.  El derecho fundamental únicamente se encontraría conculcado si  la desigualdad, no proviniera de situaciones heterogéneas en aspectos tanto objetivos como subjetivos, y si no existiera una finalidad justificante, producto de la evidente proporcionalidad entre los medios utilizados y los objetivos pretendidos.

 

        Por otro lado no es preciso tomar la voz de protesta de un solo miembro de la colectividad, como fundamento general del querer de toda la sociedad, esto en sentido de que es imposible asumir que el accionante con la presente acción pretenda representar a toda la porción de la ciudadanía que se encuentra en similares circunstancias.

 

          Por las razones mencionadas el proveído impugnado debe ser confirmado.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala Plena, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

FALLA :

 

Confírmase la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Decisión, el 7 de marzo de 2.000, que denegó por improcedente la tutela instaurada por ESTEBAN CUESTA MAYO, en contra del Gobernador de Antioquia.

 

Cópiese  Notifíquese, Remítase Copia al Tribunal de Origen y Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

 

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 4 de mayo de 2.000.

 

 

SILVIO ESCUDERO CASTRO

 

 

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO   

 

 

 

 

CARLOS A. ORJUELAGONGORA   

 

 

 

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

SECRETARIA GENERAL

MEDIOS DE DEFENSA IDÓNEOS – No existen en el sublitis, pues los actos no son de carácter general con incidencia en lo particular / AUTONOMIA ADMINISTRATIVA – No permite desconocer derechos fundamentales / MOVILIDAD EN EL SALARIO – No debe quedar congelada a pesar del aumento en el costo de vida conforme a normas constitucionales y legales

 

En el presente caso es evidente que no hay medios ordinarios de defensa idóneos, materialmente aptos y efectivos para amparar los derechos fundamentales que se consideran violados, esto es, para que el actor se defienda de esa violación y el perjuicio recibido se remedie. Esos medios serían apenas teóricos o formales, porque los actos son de carácter general, aunque con una incidencia particular, legales en su apariencia  y su anulación habría que buscarla por una causal de orden genérica como es la de violación de norma superior, y además, porque su anulación afectaría a quienes fueron favorecidos con él, generando así consecuencias más dañinas que las que se busca remediar. En una palabra, existe un perjuicio irremediable, porque el actor carece de un medio de defensa judicial para hacerlo cesar. El gobierno departamental al señalar los aumentos, violó derechos fundamentales del actor, y de muchos otros ciudadanos empleados del mismo nivel, tales como el de igualdad y trabajo, salario digno justo y móvil, consagrados en los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución  Política. Por ello considero que es eficaz esta vía para ordenar el reajuste del salario del actor, de conformidad con lo invocado en la demanda de tutela. La autonomía administrativa del ejecutivo territorial no le permite desconocer o violar los derechos fundamentales de los asociados, como ocurre en el sub lite, puesto que ella debe ser ejercida dentro del marco de la Constitución y la Ley. También se violó el derecho al trabajo porque la movilidad en el salario, accesoria del derecho a recibir una remuneración determina que ésta no puede quedar congelada ni disminuida en su capacidad de compra, año por año, a pesar del aumento del costo de la vida y la consecuente pérdida del poder adquisitivo de la moneda, que trae como consecuencia una disminución en el ingreso real, condiciones que hacen que el trabajo no sea digno ni justo, tal como lo preceptúa el canon constitucional ya citado. Por ello es, en gracia de análisis, que la ley 4ª de 1992 previó que el Gobierno Nacional tendría que reajustar o incrementar  los salarios oficiales, y que a ningún servidor público se le podría rebajar su remuneración. Y cuando ésta pierde su capacidad de compra, es ostensible que lo que en verdad se genera es un detrimento, es decir, una disminución del salario real.

 

(Salvamento de voto del Dr. CARLOS A. ORJUELA GÓNGORA, AC-9929) 

SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA A LA SENTENCIA DICTADA EL 4 DE MAYO DE 2.000 EN EL EXPEDIENTE Nº AC-9929.- ASUNTOS CONSTITUCIONALES.- ACCION DE TUTELA.- ACTOR: ESTEBAN CUESTA MAYO.-

 

Santafé de Bogotá, D. C., mayo once (11) de dos mil (2.000).

 

Con el respeto acostumbrado por las decisiones mayoritarias de la Sala, debo manifestar que me separé de lo resuelto en este asunto, por lo siguiente:

 

En el presente caso es evidente que no hay medios ordinarios de defensa idóneos, materialmente aptos y efectivos para amparar los derechos fundamentales que se consideran violados, esto es, para que el actor se defienda de esa violación y el perjuicio recibido se remedie.

 

En efecto, no se trata de actos administrativos de carácter particular y concreto contra los cuales pueda ejercitarse una acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

 

Esos medios serían apenas teóricos o formales, porque los actos son de carácter general, aunque con una incidencia particular, legales en su apariencia  y su anulación habría que buscarla por una causal de orden genérica como es la de violación de norma superior, y además, porque su anulación afectaría a quienes fueron favorecidos con él, generando así consecuencias más dañinas que las que se busca remediar.

 

En una palabra, existe un perjuicio irremediable, porque el actor carece de un medio de defensa judicial para hacerlo cesar.

 

El gobierno departamental al señalar los aumentos, violó derechos fundamentales del actor, y de muchos otros ciudadanos empleados del mismo nivel, tales como el de igualdad y trabajo, salario digno justo y móvil, consagrados en los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución  Política.

 

Por ello considero que es eficaz esta vía para ordenar el reajuste del salario del actor, de conformidad con lo invocado en la demanda de tutela.

 

Lo que se persigue es el amparo de unos derechos fundamentales concretos, que se materializarían con la expedición de actos administrativos debidamente individualizados.

 

La autonomía administrativa del ejecutivo territorial no le permite desconocer o violar los derechos fundamentales de los asociados, como ocurre en el sub lite, puesto que ella debe ser ejercida dentro del marco de la Constitución y la Ley.

 

El argumento del ente demandado en el sentido de que la tutela no es procedente porque existe otro medio de defensa judicial, no es de recibo, porque no existe ningún mecanismo idóneo y efectivo que ampare los derechos fundamentales aquí impetrados, toda vez que no existen actos administrativos de carácter particular contra los cuales se pueda intentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

 

Sin duda, la entidad demandada violó los derechos fundamentales del actor, tales como la igualdad y el trabajo, salario digno y justo de que tratan los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución Nacional.

 

También se violó el derecho al trabajo porque la movilidad en el salario, accesoria del derecho a recibir una remuneración determina que ésta no puede quedar congelada ni disminuida en su capacidad de compra, año por año, a pesar del aumento del costo de la vida y la consecuente pérdida del poder adquisitivo de la moneda, que trae como consecuencia una disminución en el ingreso real, condiciones que hacen que el trabajo no sea digno ni justo, tal como lo preceptúa el canon constitucional ya citado.

 

Así las cosas, ante la evidente vulneración de los derechos fundamentales invocados, debió prosperar el amparo tutelar.

 

No debe olvidarse, de otra parte, que la Constitución y la ley le imponían al Ejecutivo mantenerle su capacidad de compra a los salarios de todos los servidores públicos, por manera que su ajuste o actualización no podía estar por debajo del índice de inflación y de la devaluación monetaria. En efecto, es sabido que en países con economía deprimida, como el nuestro, la clase trabajadora sufre dos impactos: El de la inflación y el de la devaluación monetaria.

 

Por ello es, en gracia de análisis, que la ley 4ª de 1992 previó que el Gobierno Nacional tendría que reajustar o incrementar  los salarios oficiales, y que a ningún servidor público se le podría rebajar su remuneración. Y cuando ésta pierde su capacidad de compra, es ostensible que lo que en verdad se genera es un detrimento, es decir, una disminución del salario real.

 

La clase trabajadora es, en realidad, la generadora de riqueza para el Estado, y la fuente de sustentación de la economía. Por esta circunstancia es que los empleadores del sector privado han reajustado o actualizado los salarios de sus trabajadores siguiendo muy de cerca los índices de inflación y devaluación. Y frente a la coyuntura social, el Estado es un empleador más, el más importante, pero al que deben aplicársele las mismas pautas o reglas.

 

Es cierto que todos los colombianos debemos hacer un esfuerzo para superar la recesión que afecta al país; pero una cosa es que los porcentajes de los reajustes salariales atiendan el aumento del costo de vida y otra distinta que se congele la remuneración de los trabajadores. Ciertamente, esto encierra una inequidad, porque hay sectores como el financiero, que recibieron un tratamiento bien distinto frente a la crisis económica.

 

Como lo expresé en la discusión del proyecto de sentencia, en estas horas de confusión es conveniente recordar lo que dicen las Sagradas Escrituras al respecto:

 

“¡ Ay del que edifica su casa sin justicia, y sus salas sin equidad, sirviéndose de su prójimo de balde, y no dándole el salario de su trabajo!” (Jeremías 22:13).

 

“….y: Digno es el obrero de su salario.” (1ª Timoteo 5:18).

 

No puede olvidarse que Colombia es, en virtud de la Constitución del 91, un Estado Social de Derecho; y es menester aplicar cabalmente el concepto de justicia social.

 

Y es claro que no se atiende el mandato del constituyente si no se remunera justamente al trabajador.

 

Con todo comedimiento,

 

 

 

CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA