REGIMEN SALARIAL - Anula parcialmente una ordenanza relativa a unos salarios, sobresueldos y escalas de remuneración / ASAMBLEA DEPARTAMENTAL - Competencia para fijar el régimen salarial de los empleos de la administración departamental / GOBERNADOR - Competencia en cuanto al régimen salarial de los empleos de la administración departamental / TERCEROS INTERVINIENTES - En esta acción de simple nulidad no proceden los pronunciamientos particulares que solicitan los intervinientes

 

Debe precisar la Sala, en cuanto al tema de la fijación de las escalas de remuneración, que la Carta Política de 1991 al igual que la anterior, distribuyó y deslindó con precisión las atribuciones de las Asambleas y de los Gobernadores; pues mientras que a aquéllas les compete determinar las escalas de remuneración de las distintas categorías de los empleos de la administración departamental, a los Gobernadores les corresponde, además de determinar la planta de personal de sus dependencias, fijar los sueldos del personal de la administración central, dentro del marco estructural y funcional adoptado previamente por las Asambleas. En aras de una mayor claridad es necesario precisar que la Asamblea al determinar la estructura de la administración departamental puede, por ejemplo, señalar cuántas y cuáles secretarías debe tener la administración, y al elaborar el presupuesto de rentas y gastos, asignar en lo que a gastos de personal se refiere, las partidas globales que a cada una de esas dependencias corresponde. Pero la determinación de la planta de personal de cada una de ellas y la fijación de los emolumentos o salarios de los funcionarios, corresponde a los gobernadores, quienes, al hacerlo, no pueden exceder, por concepto de sueldos, el monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado. Ahora bien, juzgando con los anteriores parámetros los artículos 8 a 14 de la ordenanza acusada, encuentra la Sala que la Asamblea Departamental, tanto en el artículo 8 como en los demás acusados, invadió la competencia del gobernador, pues al señalar unos sobresueldos a determinados cargos y hacer las asimilaciones de las distintas categorías, está fijando unos emolumentos para cargos específicos, cuya competencia es exclusiva del Gobernador, de acuerdo con los límites señalados en el numeral 7 del artículo 305 de la Constitución Política, como se dijo anteriormente. No podía la Asamblea Departamental asimilar, como lo hizo, determinados empleos para atarlos a un respectivo nivel; pues ello, sin lugar a duda invade la competencia que le es propia al Gobernador. En el caso sub lite, observa la Sala que el señalamiento de las escalas de remuneración la hizo la Duma Departamental en el artículo primero de la citada Ordenanza No. 054 de 1997, para lo cual sí era competente; cuestión que no sucede con las previsiones de los artículos 8 al 14 de la precitada Ordenanza 54, pues, se insiste, es el Gobernador el funcionario que, al momento de fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, debe escoger, sin exceder el monto de lo presupuestado por la Asamblea Departamental, cuál es el salario que le corresponde a los distintos cargos. Las anteriores consideraciones son suficientes para declarar la nulidad de las normas acusadas, pues ciertamente las Asambleas Departamentales no son competentes para fijar los sueldos y emolumentos de los empleos de las dependencias de la administración departamental; lo son  sí, para señalar las distintas escalas de remuneración correspondiente a las categorías de empleos. De otra parte, como los terceros intervinientes solicitan un pronunciamiento sobre los derechos adquiridos que alegan tener, dirá la Sala que en el proceso contencioso de simple nulidad, como es el que se examina en esta litis, el fallador sólo puede juzgar la conformidad del acto acusado con el ordenamiento superior que se invoca como infringido, por lo que le está vedado decretar medidas consecuenciales particulares sobre los efectos de su declaración.

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION SEGUNDA

 

SUB SECCION “A”

 

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA  FORERO

 

Santa Fe de Bogotá D.C., quince (15) de junio de dos mil (2000).

 

Radicación número: 2199-99

Actor: FELIX EDUARDO MARTINEZ RAMIREZ

 

Demandado: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL TOLIMA

 

 

 

 

Procede la Sala a desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y los terceros intervinientes contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 15 de junio de 1999, dentro del proceso instaurado por el ciudadano FELIX EDUARDO MARTINEZ RAMIREZ.

 

ANTECEDENTES

 

1.- La parte actora en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, pide a esta Corporación que se declare la nulidad de los artículos 8, 9, 10, 11, 12, 13 y 14 de la Ordenanza No. 054 del 31 de diciembre de 1997, por medio de la cual se establecieron nuevas escalas de remuneración para los funcionarios y/o empleados de la Gobernación del Tolima y se dictaron otras disposiciones.

 

2.- Alega el actor que la Asamblea Departamental del Tolima, a iniciativa del señor Gobernador, estableció de manera particular y concreta, remuneraciones “especiales” a varios funcionarios de la administración departamental, sin considerar las distintas categorías de empleo; que por tal virtud, se violó ostensiblemente la Constitución Política, en cuanto a las competencias relativas a las materias que regularon dichos preceptos.

 

Agrega que el artículo 300 numeral 7 de la Carta Política, establece como función de las Asambleas Departamentales, señalar las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo, pero en ningún momento la de establecer remuneraciones a determinados cargos de la administración departamental, ni mucho menos efectuar homologaciones o nivelaciones de personal para determinar su remuneración, función ésta reservada exclusivamente al Gobernador, según lo dispone el artículo 305 de la Constitucional.

 

3.- El Departamento del Tolima, por intermedio de apoderado, contestó la demanda, manifestando que estará a lo que resulte probado dentro del proceso.

 

4.- Dentro del término de fijación en lista varios funcionarios al servicio del departamento, por conducto de apoderado, solicitaron que fueran aceptados como terceros intervinientes, en razón a que tenían interés directo en los resultados del proceso. Manifestaron, en síntesis, que se les respete los derechos adquiridos con justo título.

 

LA SENTENCIA RECURRIDA

 

El Tribunal Administrativo del Tolima declaró la nulidad del artículo 8 de la Ordenanza No. 054 del 31 de diciembre de 1977 y negó las demás súplicas de la demanda. Manifiesta el a quo que de la confrontación de los artículos acusados con los preceptos constitucionales 300 y 305, lo allí determinado, a excepción del artículo 8, encuadra en el numeral 7 del citado artículo 300 constitucional, pues aunque éstos se refirieron a cargos determinados no son ajenos a las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos y están relacionados al sistema de nomenclatura y clasificación de los de la administración departamental. Señala que, por el contrario, no encaja el incremento del salario básico del 30% prescrito en el citado artículo 8°, como quiera que el legislador no ha facultado a las Asambleas Departamentales para conceder estas prerrogativas salariales.

 

Señala, además, que la Asamblea Departamental no ejerció atribuciones dadas al señor Gobernador en el numeral 7 del artículo 305 de la Carta Política, ya que no está fijando la planta de personal ni mucho menos creando, suprimiendo o fusionando empleos; y si bien, en el establecimiento de las nuevas escalas de remuneración para funcionarios y empleados de la Gobernación del Tolima se hizo en acto administrativo separado al de determinación de la estructura de la administración departamental, son inconfundibles, en este control de legalidad, las facultades de la Corporación Administrativa Regionalcomo las de la primera autoridad del Ejecutivo Territorial que refiere el libelista.

Finalmente, expresa el Tribunal que si los cargos relacionados en las normas departamentales acusadas no correspondían a la clasificación dada por la ley a los niveles jerárquicos, debió el demandante impugnarlas por violación de las disposiciones que establecen el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleados públicos de las entidades territoriales, pero no controvertir el empleo de la facultad constitucional de la Asamblea para establecer las nuevas escalas de remuneración de los funcionarios de la Gobernación.

 

 

EL RECURSO DE APELACION

 

El demandante y los terceros intervinientes impugnaron el fallo del Tribunal. La parte actora insiste en la declaratoria de nulidad de los artículos 9, 10, 11, 12, 13 y 14 de la Ordenanza No. 054 del 31 de diciembre de 1997. Expresa que la competencia de las Asambleas Departamentales solamente fue otorgada para la determinación de las escalas de remuneración para los empleos y no para asignar a cada cargo el valor salarial respectivo, pues tal potestad corresponde al Gobernador.

 

Por su parte, los terceros intervinientes manifiestan que el fallo no se refirió al tema de los derechos adquiridos, planteados en la demanda; que si bien los efectos de las sentencias de nulidad son extunc, esto es que producen efectos desde que la expedición del acto, tal fallo de nulidad no afecta las situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad al fallo.

 

Agotado el trámite procesal y no observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir previas las siguientes.

 

CONSIDERACIONES

 

El asunto a dilucidar se contrae a establecer si la Asamblea Departamental del Tolima tiene facultad constitucional y legal, para determinar las escalas de remuneración de los empleados públicos del departamento, en la forma como lo prescribió en los actos acusados; o si, por el contrario, como dice el demandante, tal atribución fue conferida al Gobernador.

 

Para desatar la cuestión litigiosa debe la Sala hacer el siguiente recuento normativo:

 

El numeral 7 del artículo 300 de la Constitución Política, prescribe:

 

“Corresponde a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas:

 

7.- Determinar la estructura de la administración departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del Departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta.”.

 

Por su parte, el inciso 7 del artículo 305 de la Carta Política, señala:

 

“Son atribuciones del Gobernador:

 

7.- Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al Tesoro Departamental no podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado.”.

 

Las anteriores prescripciones están consagradas, en su orden, en igual sentido, por los artículos 60 y 94 del Decreto 1222 de 1986, por el cual se expide el Código de Régimen Departamental.

 

Debe precisar la Sala, en cuanto al tema de la fijación de las escalas de remuneración, que la Carta Política de 1991 al igual que la anterior, distribuyó y deslindó con precisión las atribuciones de las Asambleas y de los Gobernadores; pues mientras que a aquéllas les compete determinar las escalas de remuneración de las distintas categorías de los empleos de la administración departamental, a los Gobernadores les corresponde, además de determinar la planta de personal de sus dependencias, fijar los sueldos del personal de la administración central, dentro del marco estructural y funcional adoptado previamente por las Asambleas.

 

En aras de una mayor claridad es necesario precisar que la Asamblea al determinar la estructura de la administración departamental puede, por ejemplo, señalar cuántas y cuáles secretarías debe tener la administración, y al elaborar el presupuesto de rentas y gastos, asignar en lo que a gastos de personal se refiere, las partidas globales que a cada una de esas dependencias corresponde. Pero la determinación de la planta de personal de cada una de ellas y la fijación de los emolumentos o salarios de los funcionarios, corresponde a los gobernadores, quienes, al hacerlo, no pueden exceder, por concepto de sueldos, el monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado.

 

Ahora bien, juzgando con los anteriores parámetros los artículos 8 a 14 de la ordenanza acusada, encuentra la Sala que la Asamblea Departamental, tanto en el artículo 8 como en los demás acusados, invadió la competencia del gobernador, pues al señalar unos sobresueldos a determinados cargos y hacer las asimilaciones de las distintas categorías, está fijando unos emolumentos para cargos específicos, cuya competencia es exclusiva del Gobernador, de acuerdo con los límites señalados en el numeral 7 del artículo 305 de la Constitución Política, como se dijo anteriormente.

 

No podía la Asamblea Departamental asimilar, como lo hizo, determinados empleos para atarlos a un respectivo nivel; pues ello, sin lugar a duda invade la competencia que le es propia al Gobernador. En el caso sub lite, observa la Sala que el señalamiento de las escalas de remuneración la hizo la Duma Departamental en el artículo primero de la citada Ordenanza No. 054 de 1997, para lo cual sí era competente; cuestión que no sucede con las previsiones de los artículos 8 al 14 de la precitada Ordenanza 54, pues, se insiste, es el Gobernador el funcionario que, al momento de fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, debe escoger, sin exceder el monto de lo presupuestado por la Asamblea Departamental, cuál es el salario que le corresponde a los distintos cargos.

 

Las anteriores consideraciones son suficientes para declarar la nulidad de las normas acusadas, pues ciertamente las Asambleas Departamentales no son competentes para fijar los sueldos y emolumentos de los empleos de las dependencias de la administración departamental; lo son  sí, para señalar las distintas escalas de remuneración correspondiente a las categorías de empleos.

 

Se confirmará, pero por motivos diferentes el numeral primero del fallo que declaró la nulidad del artículo 8 de la Ordenanza No. 054 y se revocará en lo demás, y en su lugar se declarará la nulidad de los artículos 9, 10, 11, 12, 13 y 14 de la precitada Ordenanza.

 

De otra parte, como los terceros intervinientes solicitan un pronunciamiento sobre los derechos adquiridos que alegan tener, dirá la Sala que en el proceso contencioso de simple nulidad, como es el que se examina en esta litis, el fallador sólo puede juzgar la conformidad del acto acusado con el ordenamiento superior que se invoca como infringido, por lo que le está vedado decretar medidas consecuenciales particulares sobre los efectos de su declaración.

 

Es sabido que las acciones de nulidad tienen por objeto la tutela del orden jurídico abstracto sobre la base del principio de la jerarquía normativa; en esa medida, las sentencias de nulidad tiene efectos erga- omnes y extunc; a diferencia de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, cuya finalidad última radica en la garantía de los derechos de que es titular el administrado; por ello, los fallos proferidos en el proceso, tienen efectos interpartes.

 

No puede, entonces, accederse a la petición de los terceros intervinientes, pues en la sentencia que ha de dictarse en este proceso, no es posible definir situaciones jurídicas particulares, que es lo que pretenden,  ya que ello desvirtuaría  la naturaleza y alcance de los fallos proferidos en el contencioso de anulación, en los cuales, se repite, el pronunciamiento del juez sólo puede limitarse a confrontar el acto acusado con la norma superior que se alega como infringida, sin que sea posible, en caso de encontrarse que el acto acusado es nulo, agregar otra declaración.

 

En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

F A L L A

 

CONFIRMASE el numeral primero de la sentencia la  sentencia del 15 de junio de 1999 que declaró la nulidad del artículo 8 de la Ordenanza No. 054 del 31 de diciembre de 1997, expedida por la Asamblea Departamental del Tolima.

 

REVOCASE el numeral segundo, y en su lugar se dispone:

DECLARASE la nulidad de los artículos 9, 10, 11, 12, 13 y 14 de la Ordenanza No. 054 del 31 de diciembre de 1997, expedida por la Asamblea Departamental del Tolima.

 

Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

 

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

 

 

 

ANA MARGARITA OLAYA FORERO        ALBERTO ARANGO MANTILLA

                                                                        Ausente

 

 

 

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

 

 

 

 

MYRIAM VIRACACHA SANDOVAL

Secretaria Ad-Hoc