ACCION CONTRACTUAL - Procedente para demandar la nulidad del contrato / ACCION CONTRACTUAL - Procedente para atacar actos que declaran el siniestro de incumplimiento de una obligación amparada en una póliza de seguro / POLIZA DE SEGURO - Constituida para garantizar obligaciones del contrato estatal / POLIZA DE SEGURO - Las obligaciones amparadas devienen de la relación contractual / ACCION CONTRACTUAL - Procedente porque las garantías se expidieron con motivo u ocasión de la actividad contractual

 

Mediante el análisis de la anterior disposición, la Sala advierte que la acción de controversias contractuales resultaba procedente para demandar la nulidad del contrato 053 de 1995 y de los actos administrativos por medio de los cuales el Estado declaró el siniestro de incumplimiento de una obligación amparada por la póliza de seguro número 63881 y su anexo modificatorio 40470, así como la responsabilidad del Estado fundada en la existencia de daños ocasionados en su condición de sujeto activo de la contratación estatal. En el caso concreto la Sala considera que la acción ejercida es la de controversias contractuales, no sólo porque el demandante expresamente la invocó y la sustentó en su demanda sino, fundamentalmente, porque la misma se promovió con el objeto de que se declarara la nulidad absoluta del contrato número 053 de 1995, así como la nulidad absoluta de la póliza número 63881 y de su anexo 40470. No comparte la Sala la afirmación expresada por la delegada del Ministerio Público en esta instancia, según la cual las pretensiones del actor debían tramitarse mediante la acción de nulidad y restablecimiento del Derecho, con el argumento de que la póliza número 63881 y su anexo 40470 no se encontraban garantizando obligaciones surgidas de un contrato estatal, sino el pago de una obligación legal -el impuesto predial-. No puede afirmarse que las obligaciones amparadas estuviesen al margen de la supuesta relación contractual, en tanto las garantías se expidieron con motivo u ocasión de la actividad contractual, toda vez que el artículo 45 del Decreto 2163 de 1970, exige el paz y salvo de impuestos municipales como requisito para la celebración de esta clase de negocios. Así pues, la acción pertinente es la contractual, de conformidad con las prescripciones contenidas en el artículo 77 de la Ley 80, expedida en el año de 1993, según las cuales “Los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual sólo serán susceptibles del recurso de reposición y del ejercicio de la acción contractual, de acuerdo con las reglas del Código Contencioso Administrativo”. De acuerdo con lo anterior, no le asiste razón al Tribunal Administrativo a quo, en su afirmación de que el actor habría acumulado dos acciones diferentes, la contractual y la de nulidad y restablecimiento del Derecho.

 

JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Competencia / NATURALEZA DEL CONTRATO - No depende de su régimen jurídico / COMPETENCIA - Criterio orgánico / CONTRATO ESTATAL - Aquel que celebren las entidades que participan de esa misma naturaleza

 

Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación en virtud de lo dispuesto por el artículo 75 de la Ley 80, expedida en el año de 1993, el cual prescribe, expresamente, que la jurisdicción competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales es la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por cuanto el Municipio de Medellín es una entidad estatal, de carácter territorial, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio e independiente. Al respecto, la Jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la naturaleza del contrato no depende de su régimen jurídico, puesto que según las normas legales vigentes, por cuya virtud se acogió un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, hay lugar a concluir que deben considerarse contratos estatales aquellos que celebren las entidades que participan de esa misma naturaleza. De conformidad con lo anterior, se tiene entonces que en el marco del ordenamiento vigente la determinación de la naturaleza jurídica de los contratos radica en el análisis particular de cada entidad, pues la naturaleza de ésta definirá, directamente, la del contrato que ha celebrado. Así pues, adquiere relevancia en este punto la naturaleza de cada entidad, por lo cual si se considera que determinado ente es estatal, por contera habrá de concluirse que los contratos que la misma celebre deberán tenerse como estatales, sin importar el régimen legal que les deba ser aplicable. Esta afirmación encuentra soporte legal en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, disposición que al tratar de definir los contratos estatales adoptó un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, apartándose así de cualquier juicio funcional o referido al régimen jurídico aplicable a la parte sustantiva del contrato.

 

JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Conoce de los conflictos originados en los contratos de seguros que se celebran para garantizar el cumplimiento de contratos estatales / CONTRATOS DE SEGUROS - Participan de la naturaleza jurídica de los contratos estatales / JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Objeto. Artículo 82 del Código Contencioso Administrativo

 

Ahora bien, también conoce la Sala de los conflictos originados en los contratos de seguros que se celebran para respaldar o garantizar el cumplimiento de contratos estatales, toda vez que aquellos también participan de la naturaleza jurídica de éstos, tal como lo ha señalado la Jurisprudencia de la Corporación. Adicionalmente, el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, que a su vez fue modificado por el artículo 1 de la Ley 1107 de 2006, prescribe que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas. En efecto, el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 1107 de 2007, define el objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esta norma, al definir el objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, determinó que a la misma le compete “… juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas…”, en lugar de “… juzgar las controversias y litigios administrativos…”, como disponía el anterior artículo 82 del Código Contencioso Administrativo. Respecto de su alcance se pronunció la Sala mediante auto de febrero 8 de 2007, radicación 30.903, en el cual, a propósito de los asuntos que interesan al caso que aquí se examina.

 

NOTA DE RELATORIA: Acerca de la competencia que le asiste a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de los conflictos originados en los contratos de seguros que se celebran para garantizar el cumplimiento de contratos estatales, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de enero 30 de 2008, exp. 32.867. M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

 

COMPAÑIA DE SEGUROS - Legitimación en la causa para incoar la acción contractual / ACCION CONTRACTUAL - Pueden ejercerla quienes son parte en el contrato / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO - Objeto de acción contractual por parte de terceros interesados / COMPAÑIA DE SEGUROS - Posee interés directo frente al acto que declaró el siniestro de incumplimiento / ACTO QUE DECLARA EL SINIESTRO - Es contractual

 

En el presente proceso la parte actora es la Compañía de Seguros Generales Aurora S.A., empresa que suscribió el contrato de seguros número 63881 con el particular contratista Caras Lindas Estética y Belleza Profesional Ltda., con el fin de asegurar el cumplimiento del contrato que éste, a su vez, habría celebrado con una entidad territorial del Estado, el Municipio de Medellín. Si bien la compañía de seguros, demandante en el proceso, no suscribió el contrato de compraventa de bien inmueble, ésta instauró demanda en contra del Municipio de Medellín, con el fin de impugnar la legalidad de los actos administrativos a través de los cuales se declaró el siniestro de no pago del impuesto predial del lote de terreno vendido al Municipio, así como la nulidad del contrato 053 de 1995, en la medida en que tales actos la afectan directamente, toda vez que la Compañía de Seguros Generales La Aurora S.A., era la garante de obligaciones surgidas de ese contrato. Respecto de la posibilidad jurídica de que la compañía de seguros se encuentre legitimada en la causa para incoar la acción contractual con el fin de impugnar la legalidad de los actos mencionados, cabe anotar que el artículo 87 del C.C.A., norma vigente para la fecha en la cual fue instaurada la demanda, limitó el ejercicio de la acción contractual para quienes son parte en el contrato, salvo en el evento de que se solicite su nulidad absoluta, caso en el cual la autorización legal para el ejercicio de esa acción se extiende también a los terceros interesados. En el presente caso, de una parte la compañía aseguradora solicitó la nulidad del contrato 053 de 1995 -para lo cual se encontraba legitimada- y, de otro lado, respecto de la solicitud de nulidad del acto administrativo por medio del cual se declaró el siniestro de incumplimiento de una obligación asociada al contrato 053 de 1995, cabe señalar que es claro el interés directo que le asiste a la compañía aseguradora en la impugnación de este acto, más allá de su naturaleza, toda vez que de él deviene la obligación a su cargo de efectuar el pago del impuesto predial, en virtud de la póliza que expidió a solicitud del mismo contratista y en beneficio del Municipio de Medellín. También en reciente pronunciamiento jurisprudencial la Sala ratificó que además de que el acto mediante el cual se declara el siniestro es de naturaleza contractual, su contenido se encamina directamente a la exigibilidad de obligaciones surgidas de un contrato de seguro, el cual tiene, respecto del contrato asegurado, el carácter de accesorio. Así pues, en el presente asunto no le asiste duda a la Sala de que la Compañía de Seguros Generales La Aurora S.A., se encontraba legitimada en la causa para formular demanda en el presente asunto.

 

NOTA DE RELATORIA: Acerca de la legitimación en la causa con que cuentan las compañías aseguradoras para incoar la acción contractual contra los actos administrativos mediante los cuales la Administración declara el incumplimiento de las obligaciones contractuales, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de julio de 1997, exp. 9286, M.P. Carlos Betancur Jaramillo; sentencia de 13 de febrero de 1996, exp. 11213; sentencia de 12 de diciembre de 2001, exp. 20456; auto de 18 de julio de 2007, exp. 33476, C.P. Enrique Gil Botero.

 

NOTA DE RELATORIA: Acerca de la naturaleza contractual del acto que declara el siniestro, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de abril 22 de 2009, exp.14.667, M.P. Myriam Guerrero de Escobar.

 

CONTRATO ESTATAL - Contrato solemne. Por escrito / CONTRATO ESTATAL - Prueba ad substantiam actus / CONTRATO POR ESCRITO - Presupuesto para su perfeccionamiento

 

La jurisprudencia de la Sala [sentencia de 29 de noviembre de 2006, exp. 16855] ha determinado, en relación con la prueba de la existencia de los contratos celebrados por el Estado, que en la generalidad de los casos, su existencia pende y se acredita mediante el documento escrito, razón por la cual se reputan solemnes, tal como lo han dispuesto las distintas regulaciones contractuales, así: artículo 18 del Decreto 150 de 1976, artículo 26 del Decreto-ley 222 de 1983 y artículo 39 de la Ley 80 de 1993. Igualmente ha señalado la Sala que constituye presupuesto para el perfeccionamiento de todo contrato celebrado por el Estado y regido por el Estatuto de Contratación Estatal, la formalidad del escrito, exigencia consagrada igualmente en los estatutos contractuales que antecedieron al actualmente vigente, normas en las cuales se exigía el cumplimiento de varios requisitos que sólo podían satisfacerse si el contrato constaba por escrito. Esta formalidad de la instrumentación escrita para que el contrato alcance su perfeccionamiento –conviene reiterarlo- la exigen la Ley 80 de 1993 y su Decreto Reglamentario 679 de 1994, normatividad que en la actualidad rige de manera general la actividad contractual de la gran mayoría de las entidades públicas. También ha sostenido esta Corporación que en principio no existe ni ha existido en los distintos estatutos contractuales una regulación sobre la forma específica de probar los contratos, toda vez que tanto el artículo 43 de la Ley 150 de 1976, como el artículo 55 del Decreto-ley 222 de 1983, disponían que la existencia de los contratos podía demostrarse “por cualquiera de los medios probatorios admitidos por las leyes”, salvo que estuvieran sujetos a la formalidad de la escritura pública, texto a partir del cual resulta claro que los contratos de Derecho Público no podían probarse mediante cualquier medio válido, puesto que ello dejaría sin efecto las prescripciones normativas que establecen los requisitos de forma y perfeccionamiento del contrato. Sin embargo, a juicio de la Sala las normas contractuales no pueden interpretarse aisladamente sino, en armonía con las normas procesales correspondientes –concretamente en este caso con los artículos 175 del C. de P. C., disposición en la cual se establecen los medios de prueba que pueden hacerse valer ante el juez y, 187 ibídem, a cuyo tenor “Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia y validez de ciertos actos”-; pues bien, a la luz del principio de hermeneútica referido al efecto útil de la interpretación de la norma, el cual obliga al juez a preferir aquella interpretación que confiere efectos a una norma frente a la opción en la cual dichos efectos se desconocen o se disminuyen significativamente, hay lugar a concluir que en aquellos casos en los cuales la solemnidad se encuentra expresamente establecida en la ley sustancial para la existencia de los contratos en cuya celebración participa la Administración Pública, por regla general se tendrá la imposibilidad de probarlos a través de medios de acreditación distintos a la propia formalidad legalmente exigida.

 

PRUEBAS DOCUMENTALES - Eficacia probatoria / DOCUMENTOS APORTADOS EN COPIA - Valor probatorio

 

Bajo esta perspectiva, es necesario tener presente que de acuerdo con el artículo 253 del C. de P. C., los documentos pueden aportarse al proceso en original o en copia, éstas últimas consistentes en la trascripción o reproducción mecánica del original; sumado a ello, el artículo 254 del C. de P. C., regula el valor probatorio de los documentos aportados en copia, respecto de los cuales señala que tendrán el mismo valor del original en los siguientes eventos: i) Cuando hayan sido autorizados por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez en donde se encuentre el original o copia autenticada; ii) Cuando sean autenticados por notario, previo cotejo con el original o con la copia autenticada que se le ponga de presente y iii) Cuando sean compulsados del original o de la copia auténtica. A lo anterior se agrega que el documento público, es decir aquel que es expedido por funcionario de esa naturaleza, en ejercicio de su cargo o con su intervención (artículo 251 C. de P. C.), se presume auténtico y tiene pleno valor probatorio frente a las partes, los terceros y el juez, salvo que su autenticidad sea desvirtuada mediante tacha de falsedad, según lo dispone el artículo 252 del C. de P.C. De otro lado, si el documento aportado es de naturaleza privada, al tenor de lo dispuesto en el aludido artículo 252 del C. de P. C., éste se reputará auténtico en los siguientes casos: i) Cuando hubiere sido reconocido ante el juez o notario, o judicialmente se hubiere ordenado tenerlo por reconocido; ii) Cuando hubiere sido inscrito en un registro público a petición de quien lo firmó; iii) Cuando se encuentre reconocido implícitamente por la parte que lo aportó al proceso, en original o copia, evento en el cual no podrá impugnarlo, excepto cuando al presentarlo alegue su falsedad; iv) Cuando se hubiere declarado auténtico en providencia judicial dictada en proceso anterior, con audiencia de la parte contra quien se opone en el nuevo proceso, y v) Cuando se hubiere aportado a un proceso, con la afirmación de encontrarse suscrito por la parte contra quien se opone y ésta no lo tache de falso.

 

NOTA DE RELATORIA: Acerca de las copias aportadas a un proceso y su alcance probatorio, Corte Constitucional, sentencia C-023 de febrero 11 de 1998.

 

COPIAS DE DOCUMENTOS - Mérito probatorio / ENTIDAD PUBLICA - Deber de administrar sus archivos y velar por su integridad, autenticidad y fidelidad

 

De esta forma, teniendo en cuenta la obligación legal asignada a las entidades públicas para que administren sus archivos y velen por su integridad, autenticidad y fidelidad, resulta preciso concluir que los actos o documentos creados por ellas mismas necesariamente reposan, o al menos deben reposar, en su archivo bajo las condiciones de veracidad exigidas por la normatividad legal que regula la materia. Ahora bien, en el presente caso concreto la Sala encuentra que algunos documentos aportados al proceso por la entidad pública demandada, por solicitud del Tribunal Administrativo a quo, reposan en copia simple, así las cosas, para la Sala resulta indispensable definir su valor probatorio, a efectos de realizar el respectivo examen de legalidad. Pese a que, en principio, estas copias carecerían de valor probatorio, la Sala encuentra que muchas de ellas fueron decretadas como pruebas por el Tribunal Administrativo a quo y aportadas directamente por la misma entidad pública que las profirió, razón por la cual hay lugar a concluir que en realidad deben tenerse como copias auténticas, comoquiera que, necesariamente, en esa entidad reposa el respectivo original. Se afirma lo anterior en razón a que, de acuerdo con el artículo 12 de la Ley 594 de 2000, constituye responsabilidad de toda entidad pública gestionar sus documentos y administrar sus archivos, a efectos de cumplir con la obligación dispuesta en los artículos 11 y 16 de la misma Ley. De esta forma, teniendo en cuenta la obligación legal asignada a las entidades públicas para que administren sus archivos y velen por su integridad, autenticidad y fidelidad, resulta preciso concluir que los actos o documentos creados por ellas mismas necesariamente reposan, o al menos deben reposar, en su archivo bajo las condiciones de veracidad exigidas por la normatividad legal que regula la materia. Bajo este entendido, cuando una entidad pública directamente –no por medio de apoderado- aporta a un proceso copias de determinados actos o documentos proferidos o creados por ella misma, se debe concluir que se trata de copias fieles de su original y que cuentan con las condiciones de autenticidad requeridas legalmente, pues de acuerdo con los postulados del Principio Constitucional de la Buena Fe (Principio General de Derecho), no se esperaría, por parte de la Administración Pública, un comportamiento diferente a la debida aportación de esos actos, comoquiera que fue ella misma quien los expidió.

 

NOTA DE RELATORIA: En cuanto al principio de la bona fides, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de agosto 29 de 2007, exp. 15.469.

 

COPIAS SIMPLES - Si son aportadas por la misma entidad que expidió el documento debe tenerse como auténticas

 

Como puede observarse, de acuerdo con el principio de la bona fides, tanto la Administración como el administrado tienen la obligación de actuar con lealtad en cualquier etapa o evento de sus relaciones; así pues, cuando se solicita a la entidad pública que profirió un determinado acto administrativo que lo aporte a un proceso, se tiene la confianza legítima de que ésta allegará lo solicitado de conformidad con las exigencias normativas y no tendría por qué hacerlo de otra forma; por ende, en el evento de que al proceso se aporte ese acto o cualquier otro documento que tenga su génesis en la misma entidad que lo allega, éste deberá considerarse como auténtico, toda vez que no cabe esperar de la Administración Pública una conducta diferente a aportar copias fidedignas respecto de sus originales, pues quién más que ella misma para constatar y dar cuenta de su veracidad al punto de que la propia entidad pública se encuentra legalmente autorizada para autenticar los documentos que reposan en sus archivos y expedir copias válidas de los mismos. Cabe advertir al respecto que, en todo caso, estos documentos podrán ser tachados de falsedad en el proceso, de acuerdo con el artículo 252 del C. de P. C., pero mientras ello no ocurra, las copias simples aportadas por la misma entidad que creó o produjo los actos o documentos originarios, se reputarán auténticas.

 

AUTENTICIDAD DE LAS COPIAS - Competencia de las entidades públicas para verificarla

 

Desde esta perspectiva se tiene que el numeral 1º del artículo 254 del C. de P. C., en relación con la competencia de las entidades públicas para verificar la autenticidad de las copias, consagra, a su vez, dos supuestos: en primer término contempla el caso de que en la entidad repose el original o la copia auténtica de un acto o documento que no sea de su autoría y de los cuales, sin embargo, se solicite una copia. En ese evento, el funcionario competente la expedirá, señalando, expresamente, su coincidencia con el respectivo original o con la copia auténtica, pues sólo de esta forma esa nueva copia se reputará, igualmente, auténtica; y, en segundo lugar, se tendrán como auténticas también aquellas copias aportadas por la misma entidad pública que produjo o creo los actos o documentos originarios, sea que en ellos se certifique expresamente su concordancia para con el original o con la copia auténtica o que, simplemente, los aporte en copia simple, ya que, como se dijo anteriormente, no tendría por qué aportarlas en condiciones disímiles a su original, amén de que en todos los casos la contraparte mantiene a salvo su derecho para controvertir, cuestionar e incluso tachar tales documentos si estima contar con elementos suficientes para dudar de su veracidad o autenticidad e incluso para concluir acerca de la falsedad de los mismos. Según lo expuesto, las copias aportadas a un proceso, previa autorización del respectivo director de oficina administrativa, sólo se tendrán como auténticas cuando se manifieste su coincidencia con el original o con copia autenticada y, de no ser así, se verificará si el documento que fue aportado fue, a la vez, proferido o creado por la misma entidad pública que lo allega, pues en ese caso se tendrá como auténtico. De otro lado, resulta importante anotar que aquellos documentos que no se encuentren firmados ni hayan sido manuscritos por la parte a quien se oponen, sólo tendrán valor probatorio en tanto fueren aceptados expresamente por ella o por sus causahabientes, de conformidad con los dictados del artículo 269 del C.de P.C.; adicionalmente, el artículo 252 del mismo estatuto prescribe que se presume auténtico un documento en tanto exista certeza respecto de la persona que lo ha elaborado, lo ha manuscrito o lo ha firmado.

 

DOCUMENTOS ORIGINALES - Copias auténticas y simples

 

Al proceso se allegaron varios documentos en copia simple y, de conformidad con lo anteriormente mencionado, carecen de valor probatorio; algunos de estos documentos se allegaron por parte de la apoderada de la parte demandante -como anexos del escrito de demanda-, algunos más se arrimaron al proceso por parte de la entidad pública demandada -en respuesta a la solicitud del Tribunal Administrativo a quo- y aunque provienen de otras entidades o personas carecen del respectivo sello de autenticidad y, otros documentos se allegaron al proceso por el apoderado de la entidad pública demandada, como anexos del escrito de contestación de la demanda.

 

COPIAS SIMPLES - Ineficacia probatoria / CONTRATO ESTATAL - Falta de prueba / ACCION CONTRACTUAL - Su ejercicio exige la existencia de un contrato que debe estar probado

 

El supuesto contrato 053 de 1995 se aportó por parte de la actora en una copia de copia sin firma alguna, así pues, además de que carece de valor probatorio por cuanto equivale a una copia simple, se trata de un documento que carece de firmas. Por su parte, la entidad pública demandada aportó un documento en copia simple titulado “Contrato de compraventa No. 053 de julio de 1995, celebrado entre el Municipio de Medellín y Caras Lindas Estética y Belleza Profesional Ltda.”, por medio del cual supuestamente se habría celebrado un contrato de compraventa sobre una faja de terreno con un área de 47.26 M2, por un valor de $ 15’595.800.oo; este documento sólo contiene en copia una supuesta firma del Alcalde de Medellín (folios 114 a 116 del primer cuaderno); así pues, aunque en principio podría pensarse que se trata de un documento auténtico por cuanto proviene de la entidad pública, no puede ser apreciado como tal, toda vez que no contiene la firma del supuesto vendedor. Efectuado el examen del acervo probatorio susceptible de valoración y después de examinar los diversos aspectos del litigio en estudio, la Sala precisa que la acción incoada por el demandante es la contractual, toda vez que la celebración y ejecución del alegado contrato que se habría distinguido con el número 053 de 1995, constituye el fundamento o causa de las pretensiones de la demanda. Como es bien sabido, el ejercicio de la acción contractual exige como presupuesto indispensable la existencia de un contrato cuya acreditación, como resulta apenas natural, debe realizarse de manera regular y oportuna dentro del proceso, con la excepción que cabe predicar respecto de los eventos en los cuales se discuta o se pretenda la declaratoria de la existencia misma del vínculo contractual. Ocurre que en el asunto que ha sido sometido a revisión de la Sala, los documentos allegados al plenario, correspondientes a los antecedentes y al propio contrato 053 de 1995, se encuentran aportados al expediente en copia simple, razón por la cual carecen de valor probatorio, según los dictados de las normas procesales que fueron analizadas y, por tanto, no pueden ser apreciados como si se tratase de los originales. Ante la ausencia de prueba acerca de la existencia del contrato que debió servir de presupuesto, fuente y fundamento para el ejercicio de la correspondiente acción contractual, resulta jurídicamente imposible examinar si el Municipio de Medellín habría celebrado el contrato en cuestión; si además habría cumplido o incumplido con sus obligaciones contractuales; el término de caducidad de la respectiva acción contractual incoada ante el Tribunal a quo, cuya providencia fue recurrida ante esta instancia, o la procedencia, o no, de revocar el acto administrativo por medio del cual se declaró el siniestro.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION TERCERA

 

Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ

 

Bogotá D.C., veintiocho (28) de abril dos mil diez (2010)

 

Radicación número: 05001-23-31-000-1996-00376-01(18168)

 

Actor: SOCIEDAD COMPAÑIA DE SEGUROS GENERALES AURORA S.A.

 

Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLIN

 

 

Referencia: CONTRACTUAL-APELACION SENTENCIA

 

 

Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la Sociedad Compañía de Seguros Generales Aurora S.A., contra la sentencia del catorce (14) de octubre de 1999, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se dispuso:

 

“PRIMERO.- Declárase probada la excepción indebida acumulación de pretensiones, en consecuencia inhíbese para proferir un fallo de fondo.

 

“SEGUNDO.- Condenar en costas a la Sociedad actora”.

 

 

 

1. A N T E C E D E N T E S

 

1. La demanda.

 

El día 14 de marzo de 1996, la sociedad Compañía de Seguros Generales Aurora S.A., en ejercicio de la acción contractual, formuló demanda con el fin de obtener las siguientes declaraciones y condenas (folios 11 al 32 del cuaderno número 1):

 

“PRIMERA: Que se declare nulo, de nulidad absoluta, el contrato de compraventa No. 053 del diecisiete (17) Julio de mil novecientos noventa y cinco (1995) celebrado entre la sociedad comercial CARAS LINDAS ESTETICA Y BELLEZA PROFESIONAL LTDA., en su calidad de vendedora, y el MUNICIPIO DE MEDELLIN, en su calidad de comprador, por falta de cumplimiento de los elementos esenciales del contrato.

 

“SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, que se declare nulo, de nulidad absoluta, el contrato de seguro de cumplimiento documentado a través de la póliza No. 63881 y anexo de seguro de cumplimiento No. 40470, expedidos por la COMPAÑIA DE SEGUROS GENERALES AURORA S.A., el cual era accesorio al contrato de compraventa No. 053 del 17 de Julio de 1.995 celebrado entre CARAS LINDAS ESTETICA Y BELLEZA PROFESIONAL LTDA. y el MUNICIPIO DE MEDELLIN.

 

“TERCERA: Que se declare nula la resolución No. 2255 de Noviembre 22 de 1.995, proferida por el Señor Alcalde de Medellín y a través de la cual se hacía efectiva una garantía, por ser violatoria y contraria a la Constitución y a las leyes y encontrarse falsamente motivada.

 

“CUARTA: Como consecuencia de todo lo anterior, se condene al MUNICIPIO DE MEDELLIN a cancelar a la demandante, COMPAÑIA DE SEGUROS GENERALES AURORA S.A., la suma que por concepto de perjuicios se establezca dentro del trámite del proceso o dentro del proceso incidental a que hace referencia el artículo 308 del C. de P.C..

 

“QUINTA: Que el MUNICIPIO DE MEDELLIN dará cumplimiento a la sentencia en los términos del Título XXII del C.C.A. (Arts. 175 y ss.).

 

“SEXTA: Subsidiariamente, que el contrato de seguro de cumplimiento No. 63881, anexo de seguro de cumplimiento No. 40470, es nulo, de nulidad absoluta, por falta de uno de los elementos esenciales del contrato como lo es el riesgo asegurable.

 

“SEPTIMA: Subsidiariamente, que el contrato de seguro de cumplimiento No. 63881, anexo de seguro de cumplimiento No. 40470, es nulo, de nulidad relativa, por haberse presentado declaraciones inexactas y reticentes por parte del tomador y del asegurado o beneficiario del seguro. (Art. 1058 C. de Co.).

 

“OCTAVA: Subsidiariamente, que la COMPAÑIA DE SEGUROS GENERALES AURORA S.A. no se encuentra obligada a cancelar ninguna indemnización con cargo o en virtud de la póliza de seguro de cumplimiento No. 63881, anexo de seguro de cumplimiento No. 40470, debido a que la obligación cuyo cobro se persigue a través de la resolución No. 2255 de Noviembre 22 de 1.995, que hizo efectiva aquélla, tiene su fuente en la ley y no en el contrato de compraventa No. 053 de Julio 17 de 1.995, convenio amparado a través del mencionado seguro.”

 

 

El demandante solicitó, como consecuencia de las anteriores declaraciones, por concepto de indemnización de perjuicios, una suma “superior a los QUINCE MILLONES DE PESOS M/CTE. ($ 15’000.000.oo)”[1].

 

2. Los hechos.

 

En el escrito de demanda, la parte actora narró los siguientes hechos:

 

2.1. Que la sociedad comercial Caras Lindas Estética y Belleza Profesional Ltda., celebró con el Municipio de Medellín, el contrato de compraventa de inmueble número 053 el día diecisiete (17) de julio de 1.995, cuyo objeto consistió en la compraventa de “una franja de terreno con un área de 47.26 M2, perteneciente al antejardín”, por un valor de $ 15’595.800.oo.

 

2.2. Que para garantizar el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato número 053 de 1995, la sociedad Caras Lindas Estética y Belleza Profesional Ltda., constituyó a favor del Municipio de Medellín, la póliza de seguro de cumplimiento número 63881, expedida por la Compañía de Seguros Generales Aurora S.A., por un valor de $ 24’320.058.oo.

 

2.3. Que mediante el anexo al seguro de cumplimiento número 40470, se modificó el objeto de la póliza de seguro de cumplimiento número 63881 y se estableció que su objeto consistía en “Garantizar el pago de impuesto predial sobre el lote ubicado en un área de 47.26 M2”.

 

2.4. Que el mencionado anexo debe ser declarado como inexistente toda vez que el contrato 053 del 17 de julio de 1995 no previó la obligación de constituir garantía de cumplimiento, como tampoco de efectuar el pago de impuesto predial, razón por la cual la obligación de constituir tal garantía resultaba ajena al contrato.

 

2.5. Que el anexo número 40470 adolece de un vicio de nulidad absoluta, por cuanto no identifica adecuadamente el inmueble asegurado.

 

2.6. Que aún si se aceptase que el inmueble se encontraba debidamente identificado, también sería nulo de nulidad absoluta, por cuanto el amparo de los seguros de crédito se encuentra prohibido por las leyes colombianas.

 

2.7. Que el contrato de compraventa de inmueble número 053 de julio 17 de 1.995 no se formalizó mediante escritura pública -como exige la ley- sino que se encuentra “plasmado en un documento privado”.

 

2.8. Que si se considerase que el contrato número 053 de 1995 resultaba ser un contrato de promesa de compraventa, el mismo no cumpliría con los requisitos exigidos por la ley, por cuanto no señaló la época ni la notaría en la cual la compraventa se elevaría a escritura pública.

 

2.9. Que el Municipio de Medellín, mediante la Resolución número 2255 de noviembre 22 de 1995 “hizo efectiva la póliza de seguro de cumplimiento número 63881 expedida por la COMPAÑIA DE SEGUROS GENERALES AURORA S.A. argumentando que la sociedad CARAS LINDAS ESTETICA Y BELLEZA PROFESIONAL LTDA. no canceló el valor del impuesto predial correspondiente al inmueble ubicado en la calle 33 No. 74B-106”.

 

2.10. Que la parte motiva de la Resolución número 2255 de noviembre 22 de 1995 contiene una falsedad, toda vez que la póliza número 63881 y su anexo número 40470 no corresponden al contrato número 053 de 1995, en tanto el inmueble no se identificó en el texto de la mencionada póliza, como tampoco en su anexo.

 

2.11. Que lo afirmado en la Resolución 2255 de noviembre 22 de 1995, respecto de que la Compañía Seguros Generales Aurora S.A., se había comprometido a garantizar el pago del impuesto predial de la totalidad del lote ubicado en la calle 33 número 74B-106 de la ciudad de Medellín, no correspondía a la realidad, por cuanto de haber cumplido con los requisitos legales, la garantía del pago del impuesto predial sólo correspondería a 47.26 metros cuadrados y no al impuesto de la totalidad del lote.

 

2.12. Que el Municipio de Medellín expidió la Resolución número 2255 de noviembre 22 de 1995, de conformidad con el contenido del parágrafo del artículo 2º del Acuerdo Municipal número 48 de 1992, cuyo texto es el siguiente:

 

“Para los fines previstos en el presente artículo serán aceptadas garantías reales, hipotecarias o prendarias, las cuales serán constituidas por intermedio de Bancos, Compañías de Seguros y otras que a juicio de la administración, garanticen en forma segura y suficiente, el valor de los impuestos, intereses y sanciones debidos.”

 

 

2.13. Que el Municipio de Medellín incurre en error al equiparar un seguro de cumplimiento con una garantía real, hipotecaria o prendaria y que al efectuar la mencionada equiparación la Resolución número 2255 de 1995 contiene una falsa motivación.

 

2.14. Que la demandante presentó “recurso extraordinario de Revocatoria directa contra la resolución No. 2255 de Noviembre 22 de 1995, el cual, a la fecha de presentación de esta demanda, no ha sido resuelto”, razón por la cual consideró agotada la vía gubernativa.

 

 

 

3. Normas violadas y concepto de la violación.

 

Afirmó la parte actora que con la expedición de los actos acusados se vulneraron las siguientes normas:

 

Código Civil: artículos 1501, 1611, 1740, 1741, 1857.

 

Código de Comercio: inciso 2º del artículo 898 y los artículos 899, 922, 1045 y 1058.

 

Código Contencioso Administrativo: artículo 84.

 

Afirmó el demandante que en tanto el Municipio de Medellín celebró el contrato de compraventa número 053 de 1995 mediante un documento privado y no a través de una escritura pública, violó los preceptos contenidos en los artículos 1501 y 1857 del Código Civil y el artículo 922 del Código de Comercio, con lo cual habría incurrido en el vicio de nulidad absoluta previsto en el artículo 1740 del mismo estatuto.

 

Sostuvo el actor que si se llegase a afirmar que el contrato 053 de 1995 tenía el carácter de contrato de promesa de compraventa, se habrían desconocido las exigencias señaladas por el artículo 1611 del Código Civil, por cuanto en el mismo no se señaló el plazo y la notaría en los cuales se firmaría la respectiva escritura pública, razón por la cual se encontraría viciado de nulidad absoluta por cuanto carecería de los elementos esenciales, de conformidad con los artículos 1740 y 1741 del Código Civil.

 

Expresó que el contrato de seguro de cumplimiento se encontraba viciado de nulidad absoluta por cuanto en su texto no se señaló de manera clara y exacta cuál era el riesgo asegurable, en tanto no se individualizó el inmueble amparado, con lo cual se habrían desconocido los artículos 898 inciso 2º y 1058 del Código de Comercio.

 

También expuso que se había desconocido el artículo 35 del C.C.A., por cuanto los supuestos fácticos en los cuales se soportaba el acto administrativo recurrido no correspondían a la realidad, toda vez que, de conformidad con el anexo número 40470, el compromiso de la compañía aseguradora era garantizar el pago del impuesto predial correspondiente a 47.26 metros cuadrados de un lote de terreno de mayor extensión y no la garantía del pago del impuesto de la totalidad del inmueble.

 

4. Actuación procesal.

 

El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto del 22 de marzo de 1996, admitió la demanda y ordenó la notificación personal al Alcalde del Municipio de Medellín y al Agente del Ministerio Público, al tiempo que dispuso la fijación en lista para los fines previstos en el numeral 5º del artículo 207 del Código Contencioso Administrativo; en la misma providencia reconoció personería jurídica al abogado del demandante (folio 34 del primer cuaderno).

 

5. Contestación de la demanda.

 

La entidad pública demandada, por conducto de apoderado debidamente constituido y reconocido en el proceso (folios 37 a 42 del primer cuaderno), dio respuesta oportuna a la demanda presentada por la parte actora; expresó que los hechos se debían probar, controvirtió los fundamentos de derecho expuestos en la demanda, se opuso a las pretensiones y propuso las siguiente excepciones: i) Abuso del Derecho, falsa motivación y desprecio a la verdad; ii) Indebida acumulación de pretensiones; iii) Sometimiento a la ley y a las normas municipales.

 

Expuso la demandada que la actora no podía mirar como documentos independientes la póliza de seguro número 63881 y su anexo 40470, toda vez que las normas legales colombianas autorizaban la expedición de “certificados de modificación, como en efecto se dio con la expedición del anexo 40470”.

 

Consideró en su escrito que la actora “hace de la Acción Contencioso Contractual un comodín para solicitar toda suerte de pretensiones haciendo interpretación incompleta y acomodaticia de la secuencia de actos y contratos de la Administración”.

 

Sostuvo que el Municipio de Medellín se sujetó al Acuerdo Municipal 28 de 1992 y al artículo 45 del Decreto 2163 de 1970, normas legales que exigen el paz y salvo de impuestos municipales como requisito para la celebración de esta clase de negocios.

 

6. Decreto de pruebas.

 

Mediante auto de septiembre 10 de 1996 el Tribunal Administrativo de Antioquia decretó las pruebas solicitadas por las partes (folio 84 del primer cuaderno); en el mismo auto se designaron los peritos Tulio Vélez y Jorge Cusse Arana y, además, se reconoció personería a la apoderada de la entidad pública demandada.

 

7. Audiencia de conciliación.

 

 

Por medio de auto de diciembre 3 de 1997, el Tribunal a quo fijó fecha para la audiencia de conciliación (folio 177 del primer cuaderno), la cual fue programada para el día 14 de septiembre de 1998, oportunidad procesal que fracasó porque a las partes no les asistía ánimo conciliatorio (folios 178 a 179 del primer cuaderno).

 

8. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público.

 

El 15 de septiembre de 1998 el Tribunal a quo ordenó dar traslado a las partes y al agente del Ministerio Público para que presentasen sus respectivos alegatos de conclusión (folio 182 del primer cuaderno).

 

En esta oportunidad las partes presentaron sus alegatos, en cuyos escritos básicamente reiteraron los argumentos de la demanda (folios 716 a 795 del cuarto cuaderno) y de la contestación de la misma (folios 694 a 714 del tercer cuaderno).

 

El Ministerio Público no rindió concepto en esta instancia.

 

8.1. Alegatos de la parte demandada.

 

Reiteró que el Municipio de Medellín se sujetó a las prescripciones del Acuerdo Municipal número 28 de 1992, el cual otorga autorización a esta entidad para expedir paz y salvos provisionales respecto del impuesto predial, con el propósito de celebrar contratos de compraventa de bien inmueble.

 

Sostuvo que el Municipio autorizó la expedición del mencionado paz y salvo, previa suscripción de una “póliza que garantizara el cumplimiento de la obligación”, la cual fue otorgada por la Compañía de Seguros Generales Aurora S.A.; afirmó que esta garantía era “totalmente autónoma e independiente de la relación contractual entre la entidad pública que represento y la Sociedad Caras Lindas Estética y Belleza Profesional Ltda., cuyo objeto fue la venta de un lote de terreno” y que el objeto lo constituyó la garantía del pago de un impuesto predial (folios 183 y 184 del primer cuaderno).

 

8.2. Alegatos de la parte demandante.

 

El actor reiteró en su escrito de alegatos que los motivos de inconformidad expuestos en la demanda tenían que ver con la nulidad del contrato 053 de 1995 y la nulidad de las Resoluciones números 2255 de noviembre 22 de 1995 y 116 de febrero 6 de 1996 (folios 185 a 191 del primer cuaderno).

 

Mencionó que en tanto el contrato 053 de 1995 no reunía los requisitos legales propios de un contrato de compraventa de bienes inmuebles, como tampoco los de una promesa de compraventa de bienes inmuebles, se encontraba viciado de nulidad absoluta y, en consecuencia, “cualquier contrato accesorio, como lo es la fianza –seguro de cumplimiento- emitido con base en él también lo será.”

 

Así mismo, sostuvo el actor que los actos administrativos por medio de los cuales el Municipio de Medellín declaró el siniestro de incumplimiento –Resoluciones 2255 de noviembre 22 de 1995 y 116 de febrero 6 de 1996- contenían falsa motivación por cuanto su obligación no consistía en garantizar el pago del impuesto predial de la totalidad del lote, sino de 47.26 metros cuadrados del mismo.

 

9. La sentencia impugnada.

 

El Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia -en el presente asunto- el 14 de octubre de 1999 (folios 192 a 207 del cuaderno principal), en la cual declaró probada la excepción de indebida acumulación de pretensiones y condenó en costas a la parte demandante.

 

Consideró el Tribunal Administrativo a quo el actor acumuló dos acciones diferentes, la contractual, dirigida a obtener la nulidad absoluta del contrato 053 de 1995 y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito de lograr la nulidad de la Resolución 2225 de 1995 y el consecuente restablecimiento del derecho; para el Tribunal Administrativo a quo la póliza expedida no tenía como objeto garantizar las obligaciones surgidas de un contrato, sino el pago del impuesto predial del lote prometido en venta.

 

Para el Tribunal Administrativo de Antioquia se presentó una indebida acumulación de pretensiones y, por esta razón, se inhibió de fallar de fondo; el Tribunal sostuvo lo siguiente:

 

“[P]ara la Sala no cabe ninguna duda de que la pretensión de ésta va dirigida a que se deje sin efecto la Resolución No. 2255 de 1995, por medio de la cual se hizo efectiva una garantía, acto que debió impugnarse mediante la acción de Nulidad y Restablecimiento, existiendo una indebida acumulación de pretensiones en la demanda y de otro lado, utilizando una acción que no es la prevista por la ley para la nulidad de los actos administrativos. Ya la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido reiterativa en que el demandante no es libre de escoger el tipo de acción contenciosa, sino que la ley en cada caso indica cuál es el medio idóneo para la impugnación. Por esta razón, ha debido atacar directamente este acto dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación del mismo, lo que no se hizo, sino que, por el contrario, escogió una acción indebida, la contractual, por lo que nos encontramos frente a una demanda inepta, que genera un fallo inhibitorio.”

 

 

10. El recurso de apelación.

 

Inconforme con la decisión del Tribunal Contencioso Administrativo a quo, la parte actora interpuso recurso de apelación (folio 219 del cuaderno principal), el cual fue concedido mediante auto del 27 de enero de 2000 (folio 214 del cuaderno principal).

 

En su escrito de apelación la parte actora solicitó revocar la sentencia en cuanto denegó las pretensiones de la demanda; sustentó el recurso en los términos que se condensan a continuación (folios 219 a 221 del cuaderno principal):

 

El recurrente reiteró los argumentos de la demanda e insistió en que el contrato 053 de 1995 tiene el carácter de convenio privado, toda vez que no consta en escritura pública y, además, si se considerase como de promesa de compraventa, no cumpliría con los requisitos de ley; así pues, consideró que en tanto este contrato se encuentra viciado de nulidad absoluta, también lo está el contrato accesorio que lo garantiza –el seguro de cumplimiento-.

 

Insistió en la falsa motivación del acto administrativo contenido en la Resolución número 2255 del 22 de noviembre de 1995, por cuanto su objeto sólo era garantizar el pago del impuesto predial de una franja de 47.26 metros cuadrados y no de la totalidad del impuesto predial adeudado por la sociedad vendedora del inmueble.

 

 

11. Actuación en segunda instancia.

 

La Corporación, mediante auto del 12 de julio de 2000, admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 14 de octubre de 1999 (folio 238 del cuaderno principal).

 

La Corporación, por medio de auto proferido el 4 de agosto de 2000, corrió traslado a las partes para que presentasen sus alegaciones finales y al Ministerio Público para que rindiese su concepto (folio 240 del cuaderno principal).

 

La entidad pública demandada expresó que aceptaba la decisión tomada en primera instancia y pidió desatender las súplicas de la accionante y que “en consecuencia, se absuelva por toda causa y concepto a mi defendida, a más de condenar en costas a la parte demandante” (folio 243 del cuaderno principal).

 

La demandante no presentó alegaciones finales ante esta instancia.

 

Por su parte, el Ministerio Público emitió su concepto dentro del término, en el cual solicitó revocar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo a quo; en su escrito expuso, en síntesis, lo siguiente (folio 244 a 257 del cuaderno principal):

 

1. Que no se probó la existencia del contrato 053 de 1995, toda vez que ninguna de las copias allegadas al proceso se encontraba debidamente suscrita por las partes, razón por la cual, se trataba apenas de “una minuta del contrato de compraventa de bien inmueble que posteriormente se perfeccionó a través del otorgamiento de la respectiva escritura pública”.

 

1. Que el supuesto contrato 053 de 1995 tampoco contenía los elementos propios de un contrato de promesa de compraventa de bien inmueble.

 

• Que resultaba improcedente la pretensión de nulidad del aparente contrato número 053, por cuanto debía ser entendido como “el borrador o la guía que serviría de base para la futura escritura de venta”.

 

1995. Que dados los argumentos antes expuestos, no podía admitirse la pretensión de nulidad del contrato de seguro, en tanto no se probó la existencia del contrato 053 de 1995.

 

1. Que el objeto del contrato de seguro celebrado entre la actora y la sociedad vendedora no tuvo por objeto garantizar obligación contractual alguna, sino la obligación legal de la sociedad vendedora de pagar el impuesto predial de un inmueble.

 

1. Que no resultaba procedente estudiar la nulidad del contrato de seguro celebrado entre la demandante y la sociedad vendedora por cuanto se trataba de un contrato de derecho privado celebrado entre dos particulares.

 

• Que la Resolución número 2255 de 1995 no tenía el carácter de acto administrativo contractual, sino que “se originó en una actuación administrativa de cobro de una deuda fiscal” y que, por esa razón, debió impugnar dicho acto a través de la acción de nulidad y restablecimiento del Derecho.

 

• Que en aras de garantizar el derecho sustancial sobre el meramente procesal, consideraba pertinente “emitir un fallo de fondo, porque a pesar de haber sido errónea la acción intentada, la demanda fue presentada dentro de los 4 meses siguientes a la ejecutoria del acto administrativo en contra del cual debió intentarse la acción de nulidad y restablecimiento”.

 

 

1. C O N S I D E R A C I O N E S :

 

 

Para adelantar el estudio de los distintos temas que constituyen materia de la litis, se avanzará en el siguiente orden: 1) La acción incoada; 2) Competencia del Consejo de Estado; 3) La legitimación en la causa de la compañía aseguradora; 4) El criterio de la Sala respecto del contrato escrito como prueba “ad substantiam actus”; 5) Las pruebas aportadas al proceso y su valor probatorio; 6) El asunto sometido a examen.

 

1. La acción ejercida.

 

 

La parte actora invocó expresamente el ejercicio de la acción de controversias contractuales prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, cuyo texto, para la época de la presentación de la demanda, era el siguiente:

 

 

“De las controversias contractuales. Cualquiera de las parte de un contrato administrativo o privado con cláusula de caducidad podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenaciones o restituciones consecuenciales; que se ordene su revisión; que se declare su incumplimiento y que se condene al contratante responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenaciones…”.

 

 

Mediante el análisis de la anterior disposición, la Sala advierte que la acción de controversias contractuales resultaba procedente para demandar la nulidad del contrato 053 de 1995 y de los actos administrativos por medio de los cuales el Estado declaró el siniestro de incumplimiento de una obligación amparada por la póliza de seguro número 63881 y su anexo modificatorio 40470, así como la responsabilidad del Estado fundada en la existencia de daños ocasionados en su condición de sujeto activo de la contratación estatal.

 

En el caso concreto la Sala considera que la acción ejercida es la de controversias contractuales, no sólo porque el demandante expresamente la invocó y la sustentó en su demanda sino, fundamentalmente, porque la misma se promovió con el objeto de que se declarara la nulidad absoluta del contrato número 053 de 1995, así como la nulidad absoluta de la póliza número 63881 y de su anexo 40470.

 

No comparte la Sala la afirmación expresada por la delegada del Ministerio Público en esta instancia, según la cual las pretensiones del actor debían tramitarse mediante la acción de nulidad y restablecimiento del Derecho, con el argumento de que la póliza número 63881 y su anexo 40470 no se encontraban garantizando obligaciones surgidas de un contrato estatal, sino el pago de una obligación legal -el impuesto predial-.

 

No puede afirmarse que las obligaciones amparadas estuviesen al margen de la supuesta relación contractual, en tanto las garantías se expidieron con motivo u ocasión de la actividad contractual, toda vez que el artículo 45 del Decreto 2163 de 1970, exige el paz y salvo de impuestos municipales como requisito para la celebración de esta clase de negocios.

 

Así pues, la acción pertinente es la contractual, de conformidad con las prescripciones contenidas en el artículo 77 de la Ley 80, expedida en el año de 1993, según las cuales “Los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual sólo serán susceptibles del recurso de reposición y del ejercicio de la acción contractual, de acuerdo con las reglas del Código Contencioso Administrativo”.

 

De acuerdo con lo anterior, no le asiste razón al Tribunal Administrativo a quo, en su afirmación de que el actor habría acumulado dos acciones diferentes, la contractual y la de nulidad y restablecimiento del Derecho.

 

 

2. Competencia del Consejo de Estado.

 

Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación en virtud de lo dispuesto por el artículo 75[2] de la Ley 80, expedida en el año de 1993, el cual prescribe, expresamente, que la jurisdicción competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales es la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por cuanto el Municipio de Medellín es una entidad estatal, de carácter territorial, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio e independiente.

 

 

Al respecto, la Jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la naturaleza del contrato no depende de su régimen jurídico, puesto que según las normas legales vigentes, por cuya virtud se acogió un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, hay lugar a concluir que deben considerarse contratos estatales aquellos que celebren las entidades que participan de esa misma naturaleza. En este sentido se ha pronunciado esta Sala:

 

“De este modo, son contratos estatales ‘todos los contratos que celebren las entidades públicas del Estado, ya sea que se regulen por el Estatuto General de Contratación Administrativa o que estén sujetos a regímenes especiales’, y estos últimos, donde encajan los que celebran las empresas oficiales que prestan servicios públicos domiciliarios, son objeto de control por parte del juez administrativo, caso en el cual las normas procesales aplicables a los trámites que ante éste se surtan no podrán ser otras que las del derecho administrativo y las que en particular existan para este tipo de procedimientos, sin que incida la normatividad sustantiva que se le aplique a los contratos.”[3] (Negrilla fuera del texto)

 

 

De conformidad con lo anterior, se tiene entonces que en el marco del ordenamiento vigente la determinación de la naturaleza jurídica de los contratos radica en el análisis particular de cada entidad, pues la naturaleza de ésta definirá, directamente, la del contrato que ha celebrado.

 

Así pues, adquiere relevancia en este punto la naturaleza de cada entidad, por lo cual si se considera que determinado ente es estatal, por contera habrá de concluirse que los contratos que la misma celebre deberán tenerse como estatales, sin importar el régimen legal que les deba ser aplicable.

 

Esta afirmación encuentra soporte legal en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, disposición que al tratar de definir los contratos estatales adoptó un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, apartándose así de cualquier juicio funcional o referido al régimen jurídico aplicable a la parte sustantiva del contrato:

 

“Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación (…)”[4]

 

 

Ahora bien, también conoce la Sala de los conflictos originados en los contratos de seguros que se celebran para respaldar o garantizar el cumplimiento de contratos estatales, toda vez que aquellos también participan de la naturaleza jurídica de éstos, tal como lo ha señalado la Jurisprudencia de la Corporación[5]:

 

“[C]uando la entidad estatal contratante aprueba o ratifica el correspondiente contrato de seguro de cumplimiento, el mismo, en cuanto conste por escrito, corresponderá a la clasificación de los contratos estatales, de conformidad con las exigencias del criterio subjetivo u orgánico adoptado por la Ley 80 como elemento diferenciador específico de esa clase de contratos, en la medida en que aquella estará directamente vinculada a ese contrato de seguro de cumplimiento como titular de uno de sus extremos, sin que ello signifique, dadas las especialísimas caracterísiticas que individualizan a esta clase de contratos de seguros, que a la entidad estatal le corresponda cumplir con las obligaciones propias de cualquier tomador ordinario como las de declarar el estado del riesgo (artículo 1058 C. de Co.), pagar la prima (artículo 1066 C. de Co.), mantener el estado del riesgo (artículo 1060 C. de Co.), notificar sobre circunstancias sobrevivientes que agraven o varíen el riesgo (artículo 1066 C. de Co.), dar aviso del acaecimiento de un siniestro (artículo 1075 C. de Co.), etc., como tampoco cabe en esta relación la revocatoria del seguro por voluntad de la aseguradora (artículo 1071 C. de Co.).”

 

 

Adicionalmente, el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, que a su vez fue modificado por el artículo 1 de la Ley 1107 de 2006, prescribe que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas.

 

En efecto, el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 1107 de 2007, define el objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos:

 

“Artículo 1°. El artículo 82 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, quedará así:

             

“Artículo 82. Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley.

 

“Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de Gobierno.

 

“La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura, no tendrán control jurisdiccional”. (Negrillas fuera de texto)

 

“Artículo 2. Derógase el artículo 30 de la Le y 446 de 1998 y las demás normas que le sean contrarias.

 

“Parágrafo. Sin perjuicio de lo previsto en el presente artículo, se mantiene la vigencia en materia de competencia, de las Leyes 142 de 1994, 689 de 2001 y 712 de 2001.” (Negrillas fuera de texto)

 

 

Esta norma, al definir el objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, determinó que a la misma le compete “… juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas…”, en lugar de “… juzgar las controversias y litigios administrativos …”, como disponía el anterior artículo 82 del Código Contencioso Administrativo.

 

Respecto de su alcance se pronunció la Sala mediante auto de febrero 8 de 2007, radicación 30.903, en el cual, a propósito de los asuntos que interesan al caso que aquí se examina, señaló:

 

“A manera de síntesis, puede resumirse la nueva estructura de competencias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con la entrada en vigencia de la ley 1.107 de 2006, de la siguiente manera:

 

“i) Debe conocer de las controversias y litigios precontractuales y contractuales en los que intervenga una entidad pública, sin importar su naturaleza, ni el régimen jurídico aplicable al contrato, ni el objeto del mismo.

 

          “(…).”

 

 

 

 

 

3. La legitimación en la causa de la Compañía Aseguradora para incoar la acción contractual.

 

En el presente proceso la parte actora es la Compañía de Seguros Generales Aurora S.A., empresa que suscribió el contrato de seguros número 63881 con el particular contratista Caras Lindas Estética y Belleza Profesional Ltda., con el fin de asegurar el cumplimiento del contrato que éste, a su vez, habría celebrado con una entidad territorial del Estado, el Municipio de Medellín.

 

Si bien la compañía de seguros, demandante en el proceso, no suscribió el contrato de compraventa de bien inmueble, ésta instauró demanda en contra del Municipio de Medellín, con el fin de impugnar la legalidad de los actos administrativos a través de los cuales se declaró el siniestro de no pago del impuesto predial del lote de terreno vendido al Municipio, así como la nulidad del contrato 053 de 1995, en la medida en que tales actos la afectan directamente, toda vez que la Compañía de Seguros Generales La Aurora S.A., era la garante de obligaciones surgidas de ese contrato.

 

Respecto de la posibilidad jurídica de que la compañía de seguros se encuentre legitimada en la causa^[6] para incoar la acción contractual con el fin de impugnar la legalidad de los actos mencionados, cabe anotar que el artículo 87 del C.C.A.^[7], norma vigente para la fecha en la cual fue instaurada la demanda, limitó el ejercicio de la acción contractual para quienes son parte en el contrato, salvo en el evento de que se solicite su nulidad absoluta, caso en el cual la autorización legal para el ejercicio de esa acción se extiende también a los terceros interesados.

 

En el presente caso, de una parte la compañía aseguradora solicitó la nulidad del contrato 053 de 1995 -para lo cual se encontraba legitimada- y, de otro lado, respecto de la solicitud de nulidad del acto administrativo por medio del cual se declaró el siniestro de incumplimiento de una obligación asociada al contrato 053 de 1995, cabe señalar que es claro el interés directo que le asiste a la compañía aseguradora en la impugnación de este acto, más allá de su naturaleza, toda vez que de él deviene la obligación a su cargo de efectuar el pago del impuesto predial, en virtud de la póliza que expidió a solicitud del mismo contratista y en beneficio del Municipio de Medellín. En este sentido se ha pronunciado la jurisprudencia de la Sala:

 

“En este sentido, el acto que declaró la ocurrencia del siniestro tenía un destinatario que podría calificarse como principal, cual es la aseguradora que otorgó la garantía; y otro, también interesado en su cuestionamiento, o sea el contratista de la administración que celebró con aquélla el contrato de seguro. Aseguradora y contratista que fueron debida y oportunamente notificados del acto que declaró la ocurrencia del siniestro.

 

 “Se hace la precisión precedente para afirmar que tanto la aseguradora como el contratista tenían interés en impugnar ese acto. La primera, para liberarse, con su nulidad, del pago de la garantía de estabilidad y buena calidad de la obra; y el contratista, porque la invalidación del acto lo liberaría de la acción que como subrogatario tendría la aseguradora contra él, una vez cubierto el valor de la suma asegurada, en los términos del art 1096 del c de co. (Ver cláusula 9ª del contrato de seguro, a folios 116).”[8]

 

 

En reciente oportunidad la Sala ratificó el pronunciamiento antes aludido al sostener que las compañías aseguradoras se encuentran legitimadas para incoar la acción contractual contra los actos administrativos mediante los cuales la Administración Pública declara el siniestro por incumplimiento de las obligaciones contractuales, en los términos que se transcriben a continuación:

 

 

“Es por lo anterior que la Sala, fija su posición, por primera vez, en el sentido de afirmar que la aseguradora, dentro del caso en estudio, es titular de la acción de controversias contractuales, aun cuando no sea parte del contrato estatal, como quiera que tiene un interés directo en el acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual o postcontractual, el cual como ya se dijo, sólo es susceptible de ser enjuiciado a través de dicha acción toda vez que el artículo 77 de la ley 80 de 1993 establece la vía procedente para controvertirlo sin cualificar el sujeto activo de la misma.

 

“Sostener lo contrario, esto es, que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, en atención a que la aseguradora no es parte del contrato estatal, supone desconocer de manera directa el postulado del artículo 77 de la ley 80 de 1993, antes citado, y genera una contradicción lógica en tanto aplica frente a una misma situación jurídica dos consecuencias diferentes que se excluyen entre sí.

 

“Esta posición, ha sido asumida recientemente por la Sala mediante auto de 3 de agosto de 2006, en el cual se desestimó definitivamente la posibilidad de que coexistan acciones diferentes, con sus respectivas caducidades, para controvertir los mismos actos administrativos, en el correspondiente evento, los precontractuales; entonces, dicha argumentación en relación con estos últimos, se hace igualmente extensiva para los actos de naturaleza contractual y postcontractual, en la medida que se garantiza el acceso a la administración de justicia bajo parámetros claros y definidos, sin que existan dicotomías al momento de interponer las acciones contencioso administrativas, dependiendo de la persona que ejercite las mismas.

 

“Adicionalmente, dada la estructura, contenido, y alcance de la acción contractual, ésta permite que se formulen de manera conjunta o autónoma pretensiones anulatorias, declarativas, indemnizatorias, entre otras, situación que permite excluir la acción de nulidad y restablecimiento para el ejercicio de una esas mismas pretensiones.”[9]

 

 

También en reciente pronunciamiento jurisprudencial la Sala ratificó que además de que el acto mediante el cual se declara el siniestro es de naturaleza contractual, su contenido se encamina directamente a la exigibilidad de obligaciones surgidas de un contrato de seguro, el cual tiene, respecto del contrato asegurado, el carácter de accesorio; así se expresó la Sala^[10]:

 

“Agrega la sala, que a más de que los actos son de naturaleza contractual por lo que su impugnación procede por la vía de la acción contractual con independencia del sujeto que la instaure, el sustrato o contenido de aquel es la exigibilidad de la obligación de amparo que surge del contrato de seguro, contrato que en términos del artículo 1499 del C.C. tiene la naturaleza de accesorio al contrato estatal, en cuanto ampara el cumplimiento de las obligaciones emanadas de éste y que como tales son obligaciones principales, razón para que el cuestionamiento de tal acto deba hacerse por la vía de la acción contractual.”

 

Así pues, en el presente asunto no le asiste duda a la Sala de que la Compañía de Seguros Generales La Aurora S.A., se encontraba legitimada en la causa para formular demanda en el presente asunto.

 

 

4. El criterio de la Sala respecto del contrato escrito como prueba “ad substantiam actus”.

 

La jurisprudencia de la Sala[11] ha determinado, en relación con la prueba de la existencia de los contratos celebrados por el Estado, que en la generalidad de los casos, su existencia pende y se acredita mediante el documento escrito, razón por la cual se reputan solemnes, tal como lo han dispuesto las distintas regulaciones contractuales, así: artículo 18 del Decreto 150 de 1976, artículo 26 del Decreto-ley 222 de 1983 y artículo 39 de la Ley 80 de 1993.

 

Igualmente ha señalado la Sala que constituye presupuesto para el perfeccionamiento de todo contrato celebrado por el Estado y regido por el Estatuto de Contratación Estatal, la formalidad del escrito, exigencia consagrada igualmente en los estatutos contractuales que antecedieron al actualmente vigente, normas en las cuales se exigía el cumplimiento de varios requisitos que sólo podían satisfacerse si el contrato constaba por escrito. Esta formalidad de la instrumentación escrita para que el contrato alcance su perfeccionamiento –conviene reiterarlo- la exigen la Ley 80 de 1993 y su Decreto Reglamentario 679 de 1994, normatividad que en la actualidad rige de manera general la actividad contractual de la gran mayoría de las entidades públicas.

 

También ha sostenido esta Corporación que en principio no existe ni ha existido en los distintos estatutos contractuales una regulación sobre la forma específica de probar los contratos, toda vez que tanto el artículo 43 de la Ley 150 de 1976, como el artículo 55 del Decreto-ley 222 de 1983, disponían que la existencia de los contratos podía demostrarse “por cualquiera de los medios probatorios admitidos por las leyes”, salvo que estuvieran sujetos a la formalidad de la escritura pública, texto a partir del cual resulta claro que los contratos de Derecho Público no podían probarse mediante cualquier medio válido, puesto que ello dejaría sin efecto las prescripciones normativas que establecen los requisitos de forma y perfeccionamiento del contrato.

 

Sin embargo, a juicio de la Sala las normas contractuales no pueden interpretarse aisladamente sino, en armonía con las normas procesales correspondientes –concretamente en este caso con los artículos 175 del C. de P. C., disposición en la cual se establecen los medios de prueba que pueden hacerse valer ante el juez y, 187 ibídem, a cuyo tenor “Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia y validez de ciertos actos”-; pues bien, a la luz del principio de hermeneútica referido al efecto útil de la interpretación de la norma, el cual obliga al juez a preferir aquella interpretación que confiere efectos a una norma frente a la opción en la cual dichos efectos se desconocen o se disminuyen significativamente, hay lugar a concluir que en aquellos casos en los cuales la solemnidad se encuentra expresamente establecida en la ley sustancial para la existencia de los contratos en cuya celebración participa la Administración Pública, por regla general se tendrá la imposibilidad de probarlos a través de medios de acreditación distintos a la propia formalidad legalmente exigida.

 

Al respecto, la Sala se ha pronunciado en los términos que se transcriben a continuación:

“Por lo tanto, una interpretación sistemática de las disposiciones contractuales antes transcritas y las de orden procesal contenidas en los artículos 175 y 187 del C. de P. C., conduce a concluir lo siguiente:

 

“1) La regla general es que las relaciones contractuales del Estado deben constar por escrito, pues, éste constituye requisito ad substantiam actus y ad solemnitatem, en la forma y condiciones señaladas en los artículos 18 del decreto ley 150 de 1976, 26 del decreto ley 222 de 1983, 39 y 41 de la ley 80 de 1993.

 

“Es más, en los casos en que se celebren contratos que recaigan sobre derechos reales con respecto a inmuebles, ese escrito o documento, además, debe tener la forma específica de escritura pública.

 

“2) Inclusive, el instrumento de carácter documental, es también requerido por la ley, en aquellos eventos en los que, por la cuantía o por la situación de urgencia manifiesta, si bien no se exige el escrito para la celebración del contrato, el legislador impone la necesidad de resolución motivada para el reconocimiento de las obligaciones a cargo de la Nación, de acuerdo con las previsiones de los incisos segundos de los artículos 18 del decreto 150 de 1976 y 26 del decreto 222 de 1983 y, autorización escrita de la entidad contratante para las situaciones de urgencia manifiesta, de conformidad con los artículos 41 y 42 de la ley 80 de 1993.

 

“3) Ahora bien, a partir de la aplicación del principio de efecto útil en la interpretación normativa, la Sala entiende que el contenido de las disposiciones que consagran al escrito como requisito ad substantiam actus de formación y perfeccionamiento del contrato y, aquellas que consagran la posibilidad de probar el contrato por cualquiera de los medios de convicción permitidos por la ley, se adecuan en forma armónica a la previsión del artículo 187 del C. de P. C., bajo la siguiente interpretación:

 

“a) Esa disposición probatoria autoriza la utilización de cualquiera de los medios de convicción relacionados en el artículo 175 ibidem, a saber: testimonios, indicios, etc., pero, con la siguiente advertencia expresa: “sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos”.

 

“b) Por su parte, las disposiciones contractuales de naturaleza sustancial contenidas en los artículos 18 y 39 del decreto ley 150 de 1976, 26 y 51 del decreto ley 222 de 1983 y 41 de la ley 80 de 1993 –según el caso-, imponen, perentoriamente y por regla general, la solemnidad del escrito para instrumentar la relación jurídico contractual, constituyéndose así en requisito ad substantiam actus y ad probationem, que, imposibilita probar el contrato con cualquier otro medio probatorio previsto en la ley procesal, dado el carácter especial que revisten aquellas normas.

 

“c) Esa situación probatoria ad solemnitatem también se predica, en forma estricta y con mayor razón, cuando se trata de instrumentar esa relación mediante escritura pública, en los casos que así lo exige expresamente la ley.

 

“d) En ese contexto, habrá de interpretarse que el artículo 43 del decreto ley 150 de 1976 y el artículo 55 del decreto ley 222 de 1983, que daban vía libre a la posibilidad de probar la existencia del contrato con cualquier medio de convicción de los previstos en el artículo 175 del C. de P. C., serían aplicables, como por ejemplo: frente a aquellos negocios jurídicos en los que la ley no exigió que el contrato constara por escrito o, cuando el contrato se destruye materialmente, entre otros eventos.

 

“En efecto, a título de mención, se hace referencia a los contratos cuya cuantía fuera menor a: $50.000,oo, en vigencia del decreto ley 150 de 1976 (art. 18) y, $300.000,oo, en aplicación del decreto ley 222 de 1983 (art. 26). Actualmente, en la ley 80 de 1993, el legislador exceptuó la solemnidad escrita para los negocios jurídicos que pueden celebrarse sin formalidades plenas, pero, exige la orden previa y escrita de las obras, trabajos, bienes o servicios objeto del contrato expedida por el jefe o representante legal de la entidad o por el funcionario en quien hubiese delegado la ordenación del gasto (art. 39).

 

“Todo lo anterior hace parte del entendimiento integral de las normas relacionadas con la forma, perfeccionamiento y prueba del contrato, sin perjuicio de la posibilidad de que la parte contractual solicite al juez, por vía de la acción de controversias contractuales, la declaratoria de existencia del contrato cuando el negocio no se ha perfeccionado o no se ha legalizado, de conformidad con el artículo 87 del C. C. A..

 

“En tal sentido, la jurisprudencia de la Sala, en sentencia de 30 de noviembre de 2000^[12], se pronunció sobre la posibilidad de demandar en acción de controversias contractuales, con pretensión de declaratoria de existencia del contrato, pues, el suministro de víveres se solicitaba a través de documentos como vales y formatos escritos, pero, sin perfeccionamiento ni legalización, dijo:

 

“Dado que, en algunos eventos –especialmente cuando el daño causado proviene de la prestación de un servicio o el suministro de unos bienes, entre otros casos, sin que exista un contrato perfeccionado y legalizado de conformidad con las normas legales vigentes–, puede solicitarse la declaración de existencia del respectivo negocio jurídico, en ejercicio de la acción contractual, ha expresado la Sala, adicionalmente, que para efectos de establecer si procede dicha acción o la de reparación directa, debe establecerse si las partes, en la práctica, han recorrido o no la definición del tipo negocial, esto es, si la conducta realizada por ellas da lugar al surgimiento del contrato que aspiraron a celebrar. Si la respuesta es afirmativa, deberá concluirse que se cumplieron los requisitos previstos en la norma para declarar la existencia y eficacia del negocio, por lo cual la acción procedente será la acción contractual; si es negativa, dicha acción no podrá prosperar. En efecto, la ausencia de la totalidad de los trámites necesarios para la formalización escrita del contrato y su posterior perfeccionamiento permite concluir que el negocio jurídico es inexistente”.^[13] (negrillas adicionales).

 

 

En sentencia de 6 de abril de 2000[14], cuyo supuesto fáctico consistió en la suscripción de un contrato de interventoría que no se perfeccionó, consideró:

 

 

“En la sentencia de 10 de marzo de 1997, expediente 10.038, en la que se controvertía el pago de unos perjuicios derivados de un contrato que se firmó y cuya ejecución se inició pero luego no se perfeccionó por circunstancias atribuibles a la entidad contratante (falta de la reserva presupuestal y suspensión de los trámites de legalización), la sala declaró la existencia del contrato tal como era la pretensión del demandante en ejercicio de la acción contractual, ya que consideró que “el incumplimiento de los deberes que tiene la administración para la culminación de todos los trámites tendientes al perfeccionamiento de un contrato ya celebrado, frente a la diligencia del particular co-contratante en cumplirlos, da lugar a que la entidad pública negligente responda patrimonialmente por los daños y perjuicios irrogados teniendo como título jurídico de imputación lo que se conoce en la doctrina como responsabilidad precontractual de la administración pública”. Y al respecto resaltó lo dicho por la sala en la sentencia del 4 de marzo de 1991, expediente 5825:

 

”Si se acepta la posición ortodoxa, habría que concluir que como el contrato no se perfeccionó la acción no podría ser sino de reparación directa. Pero interpretando la voluntad de las partes, lo que querían y buscaban con la celebración del contrato, puede sostenerse válidamente que el litigio encaja en las propiamente contractuales y no en las acciones de responsabilidad por hechos y omisiones de la administración”.

 

“En el caso de un contrato de mantenimiento que el contratista continuó ejecutando pese a su vencimiento y ante la prórroga de hecho, la sala encontró que se daban los elementos de la figura del enriquecimiento sin causa y por consiguiente, acreditados los presupuestos para la procedencia de la actio in rem verso como fundamento jurídico de las pretensiones del demandante, ante la alteración patrimonial por los servicios prestados sin el pago correspondiente, ya que “los contratos que hubieran podido llegar a constituirse en dicha causa no surgieron a la vida jurídica” de lo cual se derivaba la imposibilidad del demandante para ejercitar otro tipo de acción. (sentencia de 6 de septiembre de 1991, expediente 6306).

 

“En la sentencia de 29 de enero de 1998, expediente 11.099, pese a que el demandante solicitó a través de la acción contractual que se declarara la existencia de un contrato que tuvo como objeto la transmisión de unas pautas publicitarias y el cumplimiento cabal del mismo, así como el incumplimiento del ente público por el no pago del precio de los servicios y por consiguiente se condenara al pago de dicho precio, la sala desechó las tres primeras pretensiones de la demanda “por cuanto el negocio jurídico no alcanzó existencia jurídica y por ende imposible resulta predicar cumplimiento o incumplimiento del demandante o acceder a la pretensión cuarta a título del valor del contrato tal cual fue solicitado”. Sin embargo, accedió a la pretensión quinta del demandante, cual era el pago de los perjuicios de orden material, daño emergente y lucro cesante que le fueron ocasionados, toda vez que en uso de las facultades interpretativas de la demanda, encontró probados los hechos que tipificaban el derecho a la indemnización de perjuicios por enriquecimiento injusto “ocasionado y suscitado por la conducta observada por la parte demandada, la que además se considera contraria al postulado de la buena fe”, ya que ésta había entrado en tratos preliminares con miras a la celebración del negocio jurídico y auspició que el servicio se prestara efectivamente, no obstante que el acuerdo de voluntades no cumplió con la formalización escrita del convenio y su posterior perfeccionamiento, lo cual configuraba la ausencia del contrato “o en otros términos inexistencia del negocio jurídico”.

 

“Se observa también que en la sentencia de 4 de marzo de 1991 (Exp. No. 5825) se dió paso a la acción contractual, por cuanto la entidad pública tampoco había cumplido con todos los requisitos para el perfeccionamiento de un contrato ya celebrado. En dicha sentencia adicionalmente se señaló que de acuerdo a la versión del art. 87 del c.c.a. “no es posible sostener que las controversias de naturaleza contractual no puedan tener origen sino en contratos ya perfeccionados”, pues no de otra manera podría pedirse la declaratoria de la existencia o no de un contrato administrativo”. Se señalan en ese fallo aspectos tan lógicos como que “si se suscribe el convenio administrativo por las partes y no llega a perfeccionarse el contrato por culpa de una de ellas, no podrá hablarse propiamente de la existencia de éste, pero no es posible desconocer que en dicha hipótesis se da algo más que un simple hecho, que constituye una relación jurídico-bilateral, un auténtico convenio creador de obligaciones”, toda vez que la responsabilidad de la administración no podría deslindarse de ese convenio que celebró.

 

“De los anteriores fallos puede deducirse que la acción que se invocó en cada uno de los casos expuestos dependía de las pretensiones de la demanda, ya fuera para que el juez administrativo declarara el enriquecimiento sin causa de la entidad pública a costa de los servicios prestados por el particular, encaminada por la acción prevista en el art. 86 del c.c.a, o bien declarara la existencia o validez del contrato por la del art. 87 ibídem, o como en el caso debatido en el expediente 11.099 donde se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en uso de las facultades interpretativas que el juez tiene de la misma.

 

“En este orden de ideas, el criterio que ha orientado la calificación de la acción es la existencia de un contrato, así se haya frustrado su perfeccionamiento para ejecutarlo válidamente. De tal manera que aquellas actividades que realizan los particulares para la administración pública y que debieron enmarcarse en una relación contractual pero que no se hicieron, pueden orientarse por la vía de la reparación directa siempre y cuando se den los presupuestos de la teoría del enriquecimiento sin causa: un enriquecimiento de la parte beneficiada; un correlativo empobrecimiento de la parte afectada; una relación de causalidad y la ausencia de causa jurídica.

 

“En tanto que cuando el contrato existió así no se haya perfeccionado, ese acuerdo de voluntades como convenio jurídico celebrado, puede derivar responsabilidad de la administración por la vía de la acción de controversias contractuales, la cual como se sabe puede dirigirse a que se declare la existencia, nulidad o incumplimiento de un contrato, las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, su revisión y al pago de perjuicios y condenas de todo orden derivadas de la ejecución de un contrato estatal (art. 87 C.C.A)…”. (Negrillas adicionales).”

 

 

5. Las pruebas aportadas al proceso y su valor probatorio.

 

El artículo 168 del Código Contencioso Administrativo[15] señala expresamente que a los procesos atribuidos al conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo aplicará el régimen legal probatorio establecido por el Código de Procedimiento Civil. Así, al incorporarse dicho régimen se adoptó también parte de la filosofía[16] que inspira las pruebas en el estatuto procesal civil, el cual se materializa en el sistema de valoración probatoria que está presente en los procesos constitutivos, declarativos o de condena que regula esa normatividad.

 

Bajo esta perspectiva, es necesario tener presente que de acuerdo con el artículo 253 del C. de P. C.[17], los documentos pueden aportarse al proceso en original o en copia, éstas últimas consistentes en la trascripción o reproducción mecánica del original; sumado a ello, el artículo 254 del C. de P. C., regula el valor probatorio de los documentos aportados en copia, respecto de los cuales señala que tendrán el mismo valor del original en los siguientes eventos: i) Cuando hayan sido autorizados por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez en donde se encuentre el original o copia autenticada; ii) Cuando sean autenticados por notario, previo cotejo con el original o con la copia autenticada que se le ponga de presente y iii) Cuando sean compulsados del original o de la copia auténtica.

 

A lo anterior se agrega que el documento público, es decir aquel que es expedido por funcionario de esa naturaleza, en ejercicio de su cargo o con su intervención (artículo 251 C. de P. C.), se presume auténtico y tiene pleno valor probatorio frente a las partes, los terceros y el juez, salvo que su autenticidad sea desvirtuada mediante tacha de falsedad, según lo dispone el artículo 252 del C. de P.C.

 

De otro lado, si el documento aportado es de naturaleza privada, al tenor de lo dispuesto en el aludido artículo 252 del C. de P. C., éste se reputará auténtico en los siguientes casos: i) Cuando hubiere sido reconocido ante el juez o notario, o judicialmente se hubiere ordenado tenerlo por reconocido; ii) Cuando hubiere sido inscrito en un registro público a petición de quien lo firmó; iii) Cuando se encuentre reconocido implícitamente por la parte que lo aportó al proceso, en original o copia, evento en el cual no podrá impugnarlo, excepto cuando al presentarlo alegue su falsedad; iv) Cuando se hubiere declarado auténtico en providencia judicial dictada en proceso anterior, con audiencia de la parte contra quien se opone en el nuevo proceso, y v) Cuando se hubiere aportado a un proceso, con la afirmación de encontrarse suscrito por la parte contra quien se opone y ésta no lo tache de falso.

 

En relación con las copias aportadas a un proceso y su alcance probatorio, la Corte Constitucional, en sentencia C-023 de febrero 11 de 1998, puntualizó:

 

“El artículo 25 citado se refiere a los “documentos” y hay que entender que se trata de documentos originales. En cambio, las normas acusadas versan sobre las copias, como ya se ha explicado. Sería absurdo, por ejemplo, que alguien pretendiera que se dictara mandamiento de pago con la copia simple, es decir, sin autenticar, de una sentencia, o con la fotocopia de una escritura pública, también carente de autenticidad.

 

“Un principio elemental que siempre ha regido en los ordenamientos procesales es el de que las copias, para que tengan valor probatorio, tienen que ser auténticas. Ese es el principio consagrado en las normas del Código de Procedimiento Civil que regulan lo relativo a la aportación de copias de documentos.

 

“De otra parte, la certeza de los hechos que se trata de demostrar con prueba documental, y en particular, con copias de documentos, está en relación directa con la autenticidad de tales copias. Tal certeza es el fundamento de la eficacia de la administración de justicia, y en últimas, constituye una garantía de la realización de los derechos reconocidos en la ley sustancial.

 

“En tratándose de documentos originales puede el artículo 25 ser explicable, porque su adulteración es más difícil, o puede dejar rastros fácilmente. No así en lo que tiene que ver con las copias, cuyo mérito probatorio está ligado a la autenticación.”

 

 

Ahora bien, en el presente caso concreto la Sala encuentra que algunos documentos aportados al proceso por la entidad pública demandada, por solicitud del Tribunal Administrativo a quo, reposan en copia simple, así las cosas, para la Sala resulta indispensable definir su valor probatorio, a efectos de realizar el respectivo examen de legalidad.

 

Pese a que, en principio, estas copias carecerían de valor probatorio, la Sala encuentra que muchas de ellas fueron decretadas como pruebas por el Tribunal Administrativo aquo y aportadas directamente por la misma entidad pública que las profirió, razón por la cual hay lugar a concluir que en realidad deben tenerse como copias auténticas, comoquiera que, necesariamente, en esa entidad reposa el respectivo original.

 

Se afirma lo anterior en razón a que, de acuerdo con el artículo 12 de la Ley 594 de 2000, constituye responsabilidad de toda entidad pública gestionar sus documentos y administrar sus archivos, a efectos de cumplir con la obligación dispuesta en los artículos 11 y 16 de la misma Ley, que en su orden prescriben:

 

“Artículo 11:“Obligatoriedad de la conformación de los archivos públicos. El Estado está obligado a la creación, organización, preservación y control de los archivos, teniendo en cuenta los principios de procedencia y orden original, el ciclo vital de los documentos y la normatividad archivística.”

 

“Artículo 12: Responsabilidad. La administración pública será responsable de la gestión de documentos y de la administración de sus archivos.”

 

“Artículo 16: Obligaciones de los funcionarios a cuyo cargo estén los archivos de las entidades públicas. Los secretarios generales o los funcionarios administrativos de igual o superior jerarquía, pertenecientes a las entidades públicas, a cuyo cargo estén los archivos públicos, tendrán la obligación de velar por la integridad, autenticidad, veracidad y fidelidad de la información de los documentos de archivo y serán responsables de su organización y conservación, así como de la prestación de los servicios archivísticos.” (Resalta la Sala)

 

 

De esta forma, teniendo en cuenta la obligación legal asignada a las entidades públicas para que administren sus archivos y velen por su integridad, autenticidad y fidelidad, resulta preciso concluir que los actos o documentos creados por ellas mismas necesariamente reposan, o al menos deben reposar, en su archivo bajo las condiciones de veracidad exigidas por la normatividad legal que regula la materia.

 

Bajo este entendido, cuando una entidad pública directamente –no por medio de aporderado- aporta a un proceso copias de determinados actos o documentos proferidos o creados por ella misma, se debe concluir que se trata de copias fieles de su original y que cuentan con las condiciones de autenticidad requeridas legalmente, pues de acuerdo con los postulados del Principio Constitucional de la Buena Fe[18] (Principio General de Derecho), no se esperaría, por parte de la Administración Pública, un comportamiento diferente a la debida aportación de esos actos, comoquiera que fue ella misma quien los expidió.

 

En cuanto al principio de la bona fides, esta Sección ha señalado:

 

“El principio de la buena fe que se sustenta en el valor ético de la confianza constituye la base de las relaciones jurídicas, que impone a los sujetos de derecho determinados comportamientos y reglas de conducta, tanto en el ejercicio de sus derechos como en el cumplimiento de sus obligaciones.

 

“La buena fe ha sido considerada por la doctrina como el tipo de conducta social que se expresa en la lealtad en los tratos, el proceder honesto, esmerado y diligente que supone necesariamente no defraudar la confianza de los demás, ni abusar de ella, guardar fidelidad a la palabra dada y conducirse de forma honrada en cada una de las relaciones jurídicas; también ha señalado que todo comportamiento de una de las partes (deudor o acreedor, autoridad o súbdito), contrario a la honestidad, a la lealtad, a la cooperación, etc., entraña una infracción del principio de la bona fides porque defrauda la confianza puesta por la otra parte, que es el fundamento del trafico jurídico.”[19]

 

 

Como puede observarse, de acuerdo con el principio de la bona fides, tanto la Administración como el administrado tienen la obligación de actuar con lealtad en cualquier etapa o evento de sus relaciones; así pues, cuando se solicita a la entidad pública que profirió un determinado acto administrativo que lo aporte a un proceso, se tiene la confianza legítima de que ésta allegará lo solicitado de conformidad con las exigencias normativas y no tendría por qué hacerlo de otra forma; por ende, en el evento de que al proceso se aporte ese acto o cualquier otro documento que tenga su génesis en la misma entidad que lo allega, éste deberá considerarse como auténtico, toda vez que no cabe esperar de la Administración Pública una conducta diferente a aportar copias fidedignas respecto de sus originales, pues quién más que ella misma para constatar y dar cuenta de su veracidad al punto de que la propia entidad pública se encuentra legalmente autorizada para autenticar los documentos que reposan en sus archivos y expedir copias válidas de los mismos. Cabe advertir al respecto que, en todo caso, estos documentos podrán ser tachados de falsedad en el proceso, de acuerdo con el artículo 252 del C. de P. C., pero mientras ello no ocurra, las copias simples aportadas por la misma entidad que creó o produjo los actos o documentos originarios, se reputarán auténticas.

 

Desde esta perspectiva se tiene que el numeral 1º del artículo 254 del C. de P. C., en relación con la competencia de las entidades públicas para verificar la autenticidad de las copias, consagra, a su vez, dos supuestos: en primer término contempla el caso de que en la entidad repose el original o la copia auténtica de un acto o documento que no sea de su autoría y de los cuales, sin embargo, se solicite una copia. En ese evento, el funcionario competente la expedirá, señalando, expresamente, su coincidencia con el respectivo original o con la copia auténtica, pues sólo de esta forma esa nueva copia se reputará, igualmente, auténtica; y, en segundo lugar, se tendrán como auténticas también aquellas copias aportadas por la misma entidad pública que produjo o creo los actos o documentos originarios, sea que en ellos se certifique expresamente su concordancia para con el original o con la copia auténtica o que, simplemente, los aporte en copia simple, ya que, como se dijo anteriormente, no tendría por qué aportarlas en condiciones disímiles a su original, amén de que en todos los casos la contraparte mantiene a salvo su derecho para controvertir, cuestionar e incluso tachar tales documentos si estima contar con elementos suficientes para dudar de su veracidad o autenticidad e incluso para concluir acerca de la falsedad de los mismos.

 

Según lo expuesto, las copias aportadas a un proceso, previa autorización del respectivo director de oficina administrativa, sólo se tendrán como auténticas cuando se manifieste su coincidencia con el original o con copia autenticada y, de no ser así, se verificará si el documento que fue aportado fue, a la vez, proferido o creado por la misma entidad pública que lo allega, pues en ese caso se tendrá como auténtico.

 

De otro lado, resulta importante anotar que aquellos documentos que no se encuentren firmados ni hayan sido manuscritos por la parte a quien se oponen, sólo tendrán valor probatorio en tanto fueren aceptados expresamente por ella o por sus causahabientes, de conformidad con los dictados del artículo 269 del C.de P.C.[20]; adicionalmente, el artículo 252 del mismo estatuto prescribe que se presume auténtico un documento en tanto exista certeza respecto de la persona que lo ha elaborado, lo ha manuscrito o lo ha firmado[21].

 

Previo a examinar de fondo el recurso de apelación propuesto, se requiere examinar cada una de las pruebas aportadas al proceso de la referencia, a efectos de establecer su autenticidad y, por ende, realizar el respectivo juicio de legalidad; de esta forma se relacionan a continuación los documentos aportados y su respectiva calificación probatoria:

 

5.1. Originales y copias auténticas.

 

Los siguientes documentos fueron aportados por la parte actora en original o en copia auténtica, razón por la cual serán valorados por la Sala:

 

5.1.1. Original de la Resolución 2255 de noviembre 22 de 1995, por medio de la cual se decidió lo siguiente (folios 2 al 4 del primer cuaderno):

 

“Hacer efectiva la póliza No. 63881 expedida el día 15 de agosto de 1995, por valor de VEINTICUATRO MILLONES TRESCIENTOS VEINTE MIL CINCUENTA Y OCHO PESOS ($24’320.058.oo), con el anexo de seguro de cumplimiento No. 40470 del día 23 de agosto de 1995, garantía de cumplimiento expedida por la Sociedad CARAS LINDAS ESTETICA Y BELLEZA PROFESIONAL LTDA. identificada con nit 890-927-116-4, a favor del Municipio de Medellín y cuyo objeto consistió en garantizar el pago del impuesto predial sobre el lote ubicado en la calle 33 No. 74B-106, matrícula 001-0113276, hasta por el valor adeudado más los intereses de mora causados a la fecha.”

 

De la parte considerativa se destaca:

 

“1. Que la Sociedad CARAS LINDAS ESTETICA Y BELLEZA PROFESIONAL LTDA., identificada con nit 890-927-116-4, constituyó a favor del Municipio de Medellín, la póliza única de seguro de cumplimiento No. 63881, expedida el día 15 de agosto de 1995 por la COMPAÑIA DE SEGUROS GENERALES AURORA S.A., por valor de VEINTICUATRO MILLONES TRESCIENTOS VEINTE MIL CINCUENTA Y OCHO PESOS ($ 24’320.058.oo), para garantizar el pago del impuesto predial sobre el lote ubicado en la calle 33 No. 74B-106, matrícula 001-0113276.

 

“2. Que el artículo 26 del acuerdo 44 de 1989, establece: “El Secretario de Hacienda Municipal previo concepto favorable de la Contraloría Municipal, autorizará la expedición de paz y salvos provisionales a los deudores morosos que garanticen el pago de los impuestos causados a su cargo”.

 

“3. Que el Acuerdo 48 de 1992, establece en el parágrafo del artículo 2º lo siguiente: ‘Para los fines previstos en el presente artículo serán aceptadas garantías reales, hipotecarias o prendarias, las cuales serán constituidas por intermedio de bancos, compañías de seguro y otras que a juicio de la administración, garanticen en forma segura y suficiente, el valor de los impuestos, intereses y sanciones debidos. En este último caso será necesario concepto previo y favorable del Concejo (sic) de Gobierno’.

 

“4. Que mediante Resolución SH18-079 del día 25 de agosto de 1995, emanada de la Secretaría de Hacienda Municipal, se autorizó a la División de Catastro Municipal la expedición del certificado de paz y salvo provisional por un valor de VEINTICUATRO MILLONES TRESCIENTOS VEINTE MIL CINCUENTA Y OCHO PESOS M.L. ($ 24’320.058.oo), por concepto de impuesto predial a la Sociedad CARAS LINDAS ESTETICA Y BELLEZA PROFESIONAL LTDA., en su carácter de propietaria del lote ubicado en la calle 33 74B-106, matrícula 001-0113276.

 

“5. Que la Sociedad CARAS LINDAS ESTETICA Y BELLEZA PROFESIONAL LTDA., adeuda al Municipio de Medellín, por concepto de impuesto predial hasta el 14 de noviembre de 1995, la suma de VEINTICUATRO MILLONES TRESCIENTOS VEINTE MIL CINCUENTA Y OCHO PESOS M.L. ($24.320.058.oo), y hasta la fecha el tomador de la póliza no se ha presentado a cubrir el valor de la obligación asegurada.

 

“Que este tipo de garantías se constituyen para asegurar el cumplimiento de obligaciones pactadas.”

 

5.1.2. Copia auténtica expedida por la Superintendencia Bancaria, en enero 30 de 1996, de una certificación en la cual consta que la Compañía de Seguros Generales Aurora S.A., es una persona vigilada por la Superintendencia Bancaria, así como la representación legal y el objeto social de la misma sociedad (folios 8 y 181 del primer cuaderno).

 

5.1.3. Copia auténtica del Acuerdo número 028 de 1992, emanado del Concejo Municipal de Medellín, referente a la regulación del paz y salvo por concepto del impuesto predial (folio 173 del primer cuaderno).

 

5.1.4. Copia auténtica del Acuerdo Municipal número 44 de 1989, expedido por el Concejo Municipal de Medellín, por medio del cual se dictan disposiciones sobre catastro e impuesto predial (folios 173A a 173D del primer cuaderno).

 

5.2. Copias simples.

 

Al proceso se allegaron varios documentos en copia simple y, de conformidad con lo anteriormente mencionado, carecen de valor probatorio; algunos de estos documentos se allegaron por parte de la apoderada de la parte demandante -como anexos del escrito de demanda-^[22], algunos más se arrimaron al proceso por parte de la entidad pública demandada -en respuesta a la solicitud del Tribunal Administrativo a quo- y aunque provienen de otras entidades o personas carecen del respectivo sello de autenticidad^[23] y, otros documentos se allegaron al proceso por el apoderado de la entidad pública demandada, como anexos del escrito de contestación de la demanda^[24].

 

5.3. Copias que provienen de la misma entidad que las aportó.

 

Se relacionan a continuación los documentos aportados al proceso por la entidad pública demandada –por solicitud del Tribunal Administrativo a quo-, los cuales se allegaron en copias que corresponden a documentos producidos por la misma entidad, razón por la cual se reputan como auténticos y tienen pleno valor probatorio:

 

5.3.1. Factura expedida por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín, en la cual se liquida el impuesto predial y complementarios de un lote que se encuentra ubicado en la calle 33 número 74B-12 de la ciudad de Medellín, por valor de $24’320.058.oo (folio 137 del primer cuaderno).

 

5.3.2. Resolución 2255 de 1995, por medio de la cual la entidad pública demandada declaró el siniestro de incumplimiento del pago del impuesto predial correspondiente al lote en cuestión (folio 140 al 142 del primer cuaderno).

 

5.3.3. Documento que contiene el edicto de notificación del contenido de la Resolución 2255 de noviembre 22 de 1995 -a los representantes legales de la Compañía de Seguros Generales Aurora S.A. y de la sociedad Caras Lindas Estética y Belleza Profesional Ltda.-, el cual se fijó el día 3 de enero y se desfijó el 19 de enero de 1996 (folio 144 del primer cuaderno).

 

5.3.4. Acta de notificación fechada el 29 de diciembre de 1995, en la cual consta que Olga Marina Arango Ríos, identificada con la cédula de ciudadanía número 43’493.497, se notificó del contenido de la Resolución número 2255 del 22 de noviembre de 1995, en nombre de la Compañía de Seguros Generales Aurora S.A. (folio 145 del primer cuaderno).

 

5.3.5. Resolución número 116 de 1996, por medio de la cual se dio respuesta a la solicitud de revocatoria directa de la Resolución 2255 de 1995, confirmándola en su totalidad, para lo cual se consideró que: i) No resultaba menester que en el texto del contrato se mencionara la obligación de efectuar el pago del impuesto predial, por cuanto se trataba de una obligación legal; ii) La decisión tomada se encontraba respaldada en la garantía de cumplimiento y en su anexo modificatorio y, por esta razón, no había lugar a alegar falsa motivación; iii) La liquidación del impuesto, así como la respectiva póliza de seguro, cubría la totalidad del monto adeudado por el inmueble en cuestión y no sólo por los 47.26 metros vendidos al Municipio; iv) El objeto de la póliza de seguro era el de garantizar el pago del impuesto predial y no el cumplimiento de la totalidad de las obligaciones surgidas del contrato 053 de 1995 y, por ello,no se presentaba el alegado vicio de nulidad absoluta de este contrato y del contrato de seguro; v) No se configuraban las causales de revocatoria directa del acto previstas en el artículo 69 del C.C.A. (folios 158 a 164 del primer cuaderno).

 

5.3.6. Acta de notificación de la Resolución número 116 de 1995, a la apoderada de la sociedad demandante, la cual se surtió el día 6 de febrero de 1996 (folio 165 del primer cuaderno).

 

5.3.7. Original de un oficio remitido por el Municipio de Medellín –División de Catastro Municipal- al Tribunal Administrativo a quo, en el cual certifica que (folio 168 del primer cuaderno):

 

“En atención al exhorto de la referencia, le informo que la sociedad CARAS LINDAS ESTETICA Y BELLEZA PROFESIONAL LTDA., adeudaba al cuarto trimestre de 1.995 por concepto de impuesto predial correspondiente a una faja de terreno con un área de 47.26 mts2 con matrícula inmobiliaria No. 673920 que se desprendió del inmueble de mayor extensión con matrícula 113276, la suma de $ 45.846.

 

“La información se da al cuarto trimestre de 1.995, porque de conformidad con el Artículo 18 del Acuerdo 44 de 1.989, el pago del impuesto predial se hará por trimestres anticipados.”

 

5.4. Documentos cuyo autor se desconoce.

 

El supuesto contrato 053 de 1995 se aportó por parte de la actora en una copia de copia sin firma alguna, así pues, además de que carece de valor probatorio por cuanto equivale a una copia simple, se trata de un documento que carece de firmas.

 

Por su parte, la entidad pública demandada aportó un documento en copia simple titulado “Contrato de compraventa No. 053 de julio de 1995, celebrado entre el Municipio de Medellín y Caras Lindas Estética y Belleza Profesional Ltda.”, por medio del cual supuestamente se habría celebrado un contrato de compraventa sobre una faja de terreno con un área de 47.26 M2, por un valor de $ 15’595.800.oo; este documento sólo contiene en copia una supuesta firma del Alcalde de Medellín (folios 114 a 116 del primer cuaderno); así pues, aunque en principio podría pensarse que se trata de un documento auténtico por cuanto proviene de la entidad pública, no puede ser apreciado como tal, toda vez que no contiene la firma del supuesto vendedor.

 

5.5. Dictamen pericial.

 

Las siguientes son las principales conclusiones consignadas en el dictamen pericial rendido por los peritos Jorge Cusse Arana y Tulio Jorge Vélez Agudelo, designados por el Tribunal Administrativo a quo, con el propósito de que determinaran el monto de los perjuicios que se habrían ocasionado por parte del Municipio de Medellín a la sociedad demandante, con ocasión de la expedición de la Resolución número 2255 de noviembre 22 de 1995: i) la garantía se expidió en debida forma, toda vez que la normas colombianas permiten efectuar modificaciones a las pólizas de seguros de cumplimiento; ii) el objeto de la garantía constituía el pago del impuesto predial del lote de terreno prometido en venta; iii) el asegurador demandante no sufrió perjuicio alguno, en tanto de una parte se encontraba autorizado para ejercer la actividad aseguradora y, de la otra, “se ciñó en la emisión de la póliza citada a las condiciones técnico-jurídicas que rigen las garantías de cumplimiento” (folios 87 a 109 del primer cuaderno).

 

Observa la Sala que los peritos en su dictamen llegaron a algunas conclusiones en materia jurídica, lo cual se encuentra reservado al Juez.

 

6. El asunto sometido a examen.

 

Efectuado el examen del acervo probatorio susceptible de valoración y después de examinar los diversos aspectos del litigio en estudio, la Sala precisa que la acción incoada por el demandante es la contractual, toda vez que la celebración y ejecución del alegado contrato que se habría distinguido con el número 053 de 1995, constituye el fundamento o causa de las pretensiones de la demanda.

 

Como es bien sabido, el ejercicio de la acción contractual exige como presupuesto indispensable la existencia de un contrato cuya acreditación, como resulta apenas natural, debe realizarse de manera regular y oportuna dentro del proceso, con la excepción que cabe predicar respecto de los eventos en los cuales se discuta o se pretenda la declaratoria de la existencia misma del vínculo contractual.

 

Ocurre que en el asunto que ha sido sometido a revisión de la Sala, los documentos allegados al plenario, correspondientes a los antecedentes y al propio contrato 053 de 1995, se encuentran aportados al expediente en copia simple, razón por la cual carecen de valor probatorio, según los dictados de las normas procesales que fueron analizadas y, por tanto, no pueden ser apreciados como si se tratase de los originales.

 

Y sucede entonces que la ausencia de prueba en relación con el contrato escrito resulta relevante para el caso que se estudia, dada la exigencia de esta formalidad como prueba de la existencia en todos los contratos celebrados por las entidades del Estado, regidos por el Estatuto de Contratación Estatal. Así debe entenderse el contenido de los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, Estatuto Contractual vigente para la fecha en la cual aparentemente habría sido suscrito el contrato No. 053 de 1995.

 

En el presente caso el actor, a quien correspondía la carga de demostrar la existencia del contrato principal y de sus antecedentes, no acreditó con documento idóneo tales hechos, omisión que imposibilita a la Sala determinar si en realidad las partes celebraron el mencionado contrato, así como las prestaciones convenidas y aquellas ejecutadas.

 

Ante la ausencia de prueba acerca de la existencia del contrato que debió servir de presupuesto, fuente y fundamento para el ejercicio de la correspondiente acción contractual, resulta jurídicamente imposible examinar si el Municipio de Medellín habría celebrado el contrato en cuestión; si además habría cumplido o incumplido con sus obligaciones contractuales; el término de caducidad de la respectiva acción contractual incoada ante el Tribunal a quo, cuya providencia fue recurrida ante esta instancia, o la procedencia, o no, de revocar el acto administrativo por medio del cual se declaró el siniestro.

 

Ahora bien, como resulta imposible adelantar este tipo de análisis debido a la carencia de las pruebas referidas, la Sala modificará la sentencia impugnada, con fundamento en las razones expuestas y denegará las pretensiones de la demanda.

 

En cuanto a las costas del proceso, la Sala confirmará lo decidido por el Tribunal Administrativo a quo, de condenar al recurrente al pago de las mismas, toda vez que formuló las pretensiones de la demanda sin respaldo probatorio alguno, conducta con la cual atenta contra la eficiencia de la Administración de Justicia y el buen ejercicio de la profesión de la abogacía, puesto que implica un indebido ejercicio de los mecanismos procesales, lo cual debe ser reprochado por esta Jurisdicción.

 

Lo anterior por cuanto el artículo 171 del C.C.A., establece que, dependiendo de la conducta asumida por las partes en el proceso, se podrá condenar en costas al vencido en el mismo.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

 

F A L L A :

 

 

MODIFICAR la sentencia del 14 de octubre de 1999, dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia y en su lugar resuelve:

 

 

PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda.

 

SEGUNDO: CONFIRMAR la condena en costas.

 

 

En firme esta providencia DEVUELVASE el expediente al Tribunal de origen.

 

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

 

 

 

 

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

 

 

 

 

 

RUTH STELLA CORREA PALACIO

Presidenta

Con aclaración de voto

 

 

 

 

ENRIQUE GIL BOTERO                               MAURICIO FAJARDO GOMEZ

 

 

 

MIRYAM GUERRERO DE ESCOBAR

 

 

 

ACLARACION DE VOTO DE LA DOCTORA RUTH STELLA CORREA PALACIO

 

CONTRATO ESTATAL - Es sólo aquel regido por el estatuto de contratación de la administración pública

 

La Sala señaló que esta Corporación era la competente para conocer del recurso de apelación, en virtud del artículo 75 de la Ley 80 de 1993 conforme al cual esta jurisdicción es la competente para conocer de la controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales, dado que el Departamento de Casanare es una entidad estatal, además indicó que “la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la naturaleza del contrato no depende de su régimen jurídico, puesto que según las normas legales vigentes, por cuya virtud se acogió un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, hay lugar a concluir que deben considerarse contratos estatales aquellos que celebren las entidades que participan de esa misma naturaleza”. Se fundamento en la sentencia de 20 de agosto de 1998, Expediente No. 14.202, en la que se dijo: “De este modo, son contratos estatales todos los contratos que celebren las entidades públicas del Estado, ya sea que se regulen por el Estatuto General de la Contratación Administrativa o que estén sujetos a regímenes especiales”. La definición de contrato estatal está dada por el mismo Estatuto de Contratación de la Administración Pública, como todo acto jurídico generador de obligaciones que se celebre por una de las entidades a que se refiere ese estatuto, definición que permite concluir, contrario sensu, que los actos jurídicos generadores de obligaciones celebrados por otras entidades estatales, diferentes a aquellas a que se refiere el estatuto en el artículo 2º, no están comprendidos dentro de su ámbito de regulación y mal puede aplicárseles alguna de sus normas, comenzando por la definición de contrato estatal allí contenida. Es decir, en los términos establecidos por el legislador, contrato estatal es sólo aquel regido por el estatuto de contratación de la administración pública, contenido en la ley 80 de 1.993, esto es, aquellos negocios jurídicos que en los términos de los artículos 32 y 2 ibídem, son celebrados de una parte, por una entidad de aquellas a que se refiere el estatuto, y no están comprendidas allí, aquellas que en virtud de norma con fuerza de ley han sido expresamente excluidas de su aplicación. Ello por cuanto la definición de contrato estatal se estructura sobre la noción de que el negocio jurídico sea celebrado por una entidad de aquellas a que se refiere el estatuto de contratación de la administración pública, y no sobre la premisa de que sea celebrado por cualquier entidad estatal, es decir que las entidades estatales que no están cobijadas por ese estatuto no celebran contratos estatales. En este sentido, el contrato fuente de esta demanda no es estatal, porque no fue celebrado por una de las entidades a que se refiere el estatuto de contratación estatal.

 

JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA - Competencia / JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA - Controversias que se originen en la actividad de las entidades públicas

 

No obstante, en el caso que se define respaldo la decisión, porque estimo, igualmente, que la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer de este asunto, en consideración a que la aplicación de la ley 1107 de 2006, permite concluir que a partir de su vigencia será competencia de esta jurisdicción, el conocimiento de las controversias y litigios que se originen en la actividad de las entidades públicas, con independencia del régimen de derecho que las cobije con la única condición, en materia contractual, de que la contratante sea una entidad pública, naturaleza de la que goza el municipio de Medellín. Así las cosas, la razón por la cual esta jurisdicción es hoy competente para decidir este asunto, no es porque verse sobre un contrato estatal, sino en virtud de que una de las partes del contrato es una entidad pública, situación que desde cuando cobró vigencia la Ley 446 de 1998 en sus artículos 132-5 134 B – 5, conforme a lo dispuesto en la Ley 954 de 2005, radicó en esta jurisdicción la competencia para conocer de estos asuntos. La aplicación inmediata de esta norma de carácter procesal, aun a los procesos en curso, permite entender sin mayor dificultad, la competencia de esta jurisdicción para la decisión de este asunto, pero se insiste, en virtud de la disposición de carácter procesal y no por la naturaleza del contrato.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMIISTRATIVO

 

SECCION TERCERA

 

Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ

 

Bogotá D. C., veintiocho (28) de abril de dos mil diez (2010)

 

Radicación número: 05001-23-31-000-1996-00376-01(18168)

 

Actor: SOCIEDAD COMPAÑIA DE SEGUROS GENERALES AURORA S.A.

 

Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLIN

 

 

Aunque comparto la decisión que se adopta en la Sentencia de 28 de abril de 2010, en cuanto confirmó la sentencia apelada proferida el 14 de octubre de 1999 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, me permito aclarar voto en relación con algunas de las consideraciones expresadas en la parte motiva del fallo, porque entiendo que contrato estatal es sólo aquel regido por el estatuto de contratación de la administración pública, contenido en la ley 80 de 1.993, y no todo contrato celebrado por una entidad estatal con independencia del régimen de derecho al que está sometido, como lo sostiene la sentencia.

 

1. La Sala señaló que esta Corporación era la competente para conocer del recurso de apelación, en virtud del artículo 75 de la Ley 80 de 1993 conforme al cual esta jurisdicción es la competente para conocer de la controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales, dado que el Departamento de Casanare es una entidad estatal, además indicó que “la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la naturaleza del contrato no depende de su régimen jurídico, puesto que según las normas legales vigentes, por cuya virtud se acogió un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, hay lugar a concluir que deben considerarse contratos estatales aquellos que celebren las entidades que participan de esa misma naturaleza”. Se fundamento en la sentencia de 20 de agosto de 1998, Expediente No. 14.202, en la que se dijo: “De este modo, son contratos estatales todos los contratos que celebren las entidades públicas del Estado, ya sea que se regulen por el Estatuto General de la Contratación Administrativa o que estén sujetos a regímenes especiales”.

 

2. La definición de contrato estatal está dada por el mismo Estatuto de Contratación de la Administración Pública, como todo acto jurídico generador de obligaciones que se celebre por una de las entidades a que se refiere ese estatuto[25], definición que permite concluir, contrario sensu, que los actos jurídicos generadores de obligaciones celebrados por otras entidades estatales, diferentes a aquellas a que se refiere el estatuto en el artículo 2º, no están comprendidos dentro de su ámbito de regulación y mal puede aplicárseles alguna de sus normas, comenzando por la definición de contrato estatal allí contenida.

 

Es decir, en los términos establecidos por el legislador, contrato estatal es sólo aquel regido por el estatuto de contratación de la administración pública, contenido en la ley 80 de 1.993, esto es, aquellos negocios jurídicos que en los términos de los artículos 32 y 2 ibídem, son celebrados de una parte, por una entidad de aquellas a que se refiere el estatuto, y no están comprendidas allí, aquellas que en virtud de norma con fuerza de ley han sido expresamente excluidas de su aplicación.

 

Ello por cuanto la definición de contrato estatal se estructura sobre la noción de que el negocio jurídico sea celebrado por una entidad de aquellas a que se refiere el estatuto de contratación de la administración pública, y no sobre la premisa de que sea celebrado por cualquier entidad estatal, es decir que las entidades estatales que no están cobijadas por ese estatuto no celebran contratos estatales.

 

En este sentido, el contrato fuente de esta demanda no es estatal, por que no fue celebrado por una de las entidades a que se refiere el estatuto de contratación estatal.

 

3. No obstante, en el caso que se define respaldo la decisión, porque estimo, igualmente, que la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer de este asunto, en consideración a que la aplicación de la ley 1107 de 2006, permite concluir que a partir de su vigencia será competencia de esta jurisdicción, el conocimiento de las controversias y litigios que se originen en la actividad de las entidades públicas, con independencia del régimen de derecho que las cobije con la única condición, en materia contractual, de que la contratante sea una entidad pública, naturaleza de la que goza el municipio de Medellín.

 

Así las cosas, la razón por la cual esta jurisdicción es hoy competente para decidir este asunto, no es porque verse sobre un contrato estatal, sino en virtud de que una de las partes del contrato es una entidad pública, situación que desde cuando cobró vigencia la Ley 446 de 1998 en sus artículos 132-5 134 B – 5, conforme a lo dispuesto en la Ley 954 de 2005, radicó en esta jurisdicción la competencia para conocer de estos asuntos.

 

La aplicación inmediata de esta norma de carácter procesal, aun a los procesos en curso, permite entender sin mayor dificultad, la competencia de esta jurisdicción para la decisión de este asunto, pero se insiste, en virtud de la disposición de carácter procesal y no por la naturaleza del contrato

 

En este sentido dejo presentada mi aclaración de voto.

 

 

 

RUTH STELLA CORREA PALACIO

 

[1] Suma que para la fecha de presentación de la demanda, esto es el 14 de marzo de 1996, resulta superior a la entonces legalmente exigida para tramitar el proceso en dos instancias: $13’460.000 (Decreto 597 de 1988).

 

 

[2] Artículo 75, Ley 80 de 1993. “Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa.”

 

^[3] CONSEJO DE ESTADO. Sala Contencioso Administrativa. Auto de 20 de agosto de 1998. Exp. 14.202. C. P. Juan de Dios Montes Hernández. Esta posición ha sido expuesta en otros fallos, entre los cuales se encuentra la sentencia de 20 de abril de 2005, Exp: 14519; Auto de 7 de octubre de 2004. Exp. 2675.

 

 

^[4] Según este artículo, son contratos estatales aquellos celebrados por las entidades descritas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, el cual dispone:

“Para los solos efectos de esta ley:

“1o. Se denominan entidades estatales:

“a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.

“b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos.”

[5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de enero 30 de 2008, Radicado 32867.

[6] La jurisprudencia de la Sala ha determinado que la legitimación en la causa como presupuesto de la acción “(…) es la identidad del demandante con la persona a quien la ley le otorga la vocación jurídica para reclamar la titularidad de un derecho y por pasiva la identidad del demandado, con aquel a quien se le puede exigir la obligación correlativa que se deriva del primero (…)” Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias: sentencias del 8 de agosto de 1988; Exp. No. 5154; sentencia de 13 de febrero de 1996, Exp. 11213; sentencia de 12 de diciembre de 2001, Exp. 20456.

 

[7] La norma, en la parte pertinente prescribe: “ARTICULO 87. DE LAS CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. (Subrogado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998. El nuevo texto es el siguiente): Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas.

(…)

 

[8] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de julio de 1997, Exp. 9286, M.P. Carlos Betancur Jaramillo.

 

[9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,Sección Tercera, Auto de 18 de julio de 2007, Exp. 33476, C.P. Enrique Gil Botero.

 

[10] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de abril 22 de 2009, Exp.14.667, M.P. Myriam Guerrero de Escobar.

 

[11] Sección Tercera, Sentencia de 29 de noviembre de 2006, Exp. 16855, M.P. Fredy Ibarra Martínez.

[12] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Expediente 11895, actor: Eulises Barón, C. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

 

[13] Sentencia del 29 de enero de 1998, expediente 11.099, actor: Sociedad OTI de Colombia Ltda. Sobre el mismo tema, sentencias del 4 de marzo de 1991, expediente 5825, actora: Sociedad Alberto Corredor y Cia. Ltda.; 10 de marzo de 1997, expediente 10.038, actor Oscar Gómez España.

 

[14] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Expediente 12775, actor: Jaime D. Bateman Duran, C. P. Ricardo Hoyos Duque.

 

 

[15] Artículo 168, C.C.A.: “PRUEBAS ADMISIBLES. En los procesos ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo se aplicarán en cuanto resulten compatibles con las normas de este Código, las del Procedimiento Civil en lo relacionado con la admisibilidad de los medios de prueba, forma de practicarlas y criterios de valoración.”

 

[16] Sobre la filosofía que inspiró la redacción del artículo 177 del C de P. C, ver: PARRA QUIJANO, Jairo. Manual de derecho probatorio. Bogotá: Librería Ediciones del Profesional. 2007., pág. 245.

 

[17] Artículo 253, C. de P. C.: “Los documentos se aportarán al proceso originales o en copia. Esta podrá consistir en transcripción o reproducción mecánica del documento.”

[18] Al respecto, el artículo 83 de la Constitución Política prescribe: “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.”

[19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de agosto 29 de 2007. Exp. 15469.

[20] Dispone el Artículo 269 C. de P.C. “Instrumentos sin firma. Los instrumentos no firmados ni manuscritos por la parte a quien se oponen, sólo tendrán valor si fueren aceptados expresamente por ella o sus causahabientes.”

[21] El artículo 252 del C. de P.C. prescribe lo siguiente: “Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito o firmado. El documento público se presume auténtico, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad….”

 

[22] Los siguientes documentos fueron aportados en copia simple por la apoderada de la parte demandante:

 

• Copia tomada de una copia de otro documento que dice o pretendía ser un “Contrato de compraventa No. 053 de julio de 1995, celebrado entre el Municipio de Medellín y Caras Lindas Estética y Belleza Profesional Ltda.”, por medio del cual supuestamente se habría celebrado un contrato de compraventa sobre una faja de terreno con un área de 26 M2, por un valor de $ 15’595.800.oo; este documento no contiene firma alguna (folios 5 al 7 del primer cuaderno).

 

• Copia al carbón de la “Póliza de Seguro de Cumplimiento a favor de entidades estatales No. 63881”, cuyo objeto habría sido “Garantizar el cumplimiento del contrato de compraventa No. 053 sobre una faja de terreno con un área de 47.26 mts. cuadrados”, con una vigencia desde agosto 16 de 1995 hasta noviembre 16 del mismo año; este documento en apariencia se encuentra firmado al carbón por la Compañía de Seguros Generales Aurora S.A., más no se encuentra firmado por el tomador (folio 9 del primer cuaderno).

 

• Copia al carbón de un supuesto anexo de seguro de cumplimiento número 40470, el cual habría sido suscrito el 26 de agosto de 1995 y cuyo contenido habría sido el siguiente: “Por medio del presente anexo se deja constancia que el objeto correcto de la póliza es el siguiente:“Objeto: Garantizar el pago de impuesto predial sobre el lote ubicado en un área de 26 M2”; en este documento aparece una firma ilegible al carbón (folio 10 del primer cuaderno).

 

[23] Los siguientes documentos fueron aportados por la entidad pública demandada y a pesar de provenir de otras personas o entidades carecen del respectivo sello de autenticidad:

 

• Supuesta escritura pública de compraventa de una franja de terreno de 26 M2, que habría sido otorgada por la sociedad Caras Lindas, Estética y Belleza Profesional Ltda., al Municipio de Medellín, el 5 de septiembre de 1995, en la Notaría 23 de Medellín (folios 117 a 131 del primer cuaderno).

 

• Documento que dice contener la “Póliza de Seguro de Cumplimiento a favor de entidades estatales No. 63881”, cuyo objeto habría sido “Garantizar el cumplimiento del contrato de compraventa No. 053 sobre una faja de terreno con un área de 47.26 mts. cuadrados”, con una vigencia desde agosto 16 de 1995 hasta noviembre 16 del mismo año; este documento en apariencia se encuentra firmado por la Compañía de Seguros Generales Aurora S.A., más no se encuentra firmado por el tomador (folios 134 y 135 del primer cuaderno).

 

• Aparente anexo de seguro de cumplimiento número 40470, el cual habría sido suscrito el 26 de agosto de 1995 y cuyo contenido habría sido el siguiente: “Por medio del presente anexo se deja constancia que el objeto correcto de la póliza es el siguiente: “Objeto: Garantizar el pago de impuesto predial sobre el lote ubicado en un área de 26 M2” (folios 132 y 133 del primer cuaderno).

 

• Documento mediante el cual la Compañía Seguros Generales Aurora S.A., habría otorgado poder a la señora Olga Marina Arango Ríos, para que se notificara de la Resolución número 2255 de 1995 y para que, además, interpusiera los recursos a que hubiese lugar (folio 146 del primer cuaderno).

 

• Documento que dice contener una solicitud de revocatoria directa de lo decidido en la Resolución 2255 de 1995; la solicitud habría sido formulada por la Compañía de Seguros Generales Aurora S.A., el día 18 de enero de 1996 (folios 149 a 157 del primer cuaderno).

 

[24]A continuación se relacionan los documentos allegados en copia simple por el apoderado de la entidad pública demandada:

 

• Documento que en apariencia contiene un avalúo administrativo efectuado por la oficina de catastro del Municipio de Medellín sobre la franja de terreno de 26 metros (folios 44 a 47 del primer cuaderno).

 

• Oficio aparentemente fechado el 22 de mayo de 1995, en el cual supuestamente se solicitaba al Registrador de Instrumentos Públicos Zona Sur -de la ciudad de Medellín- inscribir en el folio de matrícula inmobiliaria la oferta realizada a la señora María Rosa Berrío sobre parte de un inmueble ubicado en el Municipio de Medellín, en la calle 33 número 74B-106, con un área antejardín de 26 metros (folio 48 del primer cuaderno).

 

• Documento que en apariencia contiene la aceptación que la sociedad propietaria del inmueble habría hecho de la oferta de compra de un lote ubicado en la calle 33 No. 74B-106 de la ciudad de Medellín, la cual habría sido formulada por el Alcalde de Medellín; este oficio aparentemente se habría firmado por la apoderada de la propietaria del inmueble (folio 49 al 51 del primer cuaderno).

 

• Folio de matrícula inmobiliaria del lote ubicado en la calle 33 número 74B-106 de la ciudad de Medellín (folio 52 del primer cuaderno).

 

• Supuesta escritura pública de compraventa de una franja de terreno de 26 M2, que habría sido otorgada por la sociedad Caras Lindas, Estética y Belleza Profesional Ltda., al Municipio de Medellín, el día 5 de septiembre de 1995, en la Notaría 23 de Medellín (folios 54 al 61 del primer cuaderno).

 

• Documento que en apariencia contiene un acta de recibo de un lote de terreno que habría sido vendido por la sociedad Caras Lindas, Estética y Belleza Profesional Ltda., al Municipio de Medellín (folio 62 del primer cuaderno).

 

• Documento que aparenta contener la Resolución número 116 de 1996, por medio de la cual se habría resuelto negativamente la solicitud de revocatoria directa que habría sido presentada por la parte demandada en contra de la Resolución 2255 de noviembre de 1995 (folio 71 a 77 del primer cuaderno).

 

 

 

[25] Cabe insistir en el argumento de que cuando el artículo 32 de la ley 80 de 1993 define el contrato estatal, no lo hace involucrando en esa definición a todas las entidades estatales, sino solo a aquellas a que se refiere ese estatuto, y cuando hace las definiciones entre las cuales está la de entidad estatal, enfatiza en el hecho de que la definición es para los solos efectos de ese estatuto (artículo 2 ley 80 de 1993).