CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejero ponente: RAFAEL ENRIQUE OSTAU DE LAFONT PIANETA

 

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil cuatro (2004)

 

Radicación número: 66001-23-31-000-2003-00217-01(AP)

 

Actor: CARLOS HERNAN OCAMPO ORTIZ

 

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VIAS

 

 

Referencia: Acción Popular

 
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 23 de enero del año en curso, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que accedió a las pretensiones de la demanda ordenando desmontar un valla por vulnerar el derecho colectivo al goce de un ambiente sano.

 

I.- LA DEMANDA

 

El ciudadano Carlos Hernán Ocampo Ortiz, incoó acción popular ante el Tribunal Administrativo de Risaralda contra el Instituto Nacional de Vías INVIAS para que se protejan el derecho e interés colectivo al goce de un ambiente sano.

 

1. Pretensiones

 

1.1. Que ordene a la entidad demandada hacer cesar la vulneración al derecho colectivo mediante el desmonte de dos vallas ubicadas en el municipio de Pereira.

 

1.2. Condenar a la demandada al pago del incentivo y de las costas del proceso.

 

2. Los hechos

 

En la vía que de Pereira conduce a Cartago, corregimiento de Puerto Caldas, al lado izquierdo de la calzada, se encuentran ubicadas dos vallas de propiedad del Instituto Nacional de Vías, a saber:

 

1. Primera Valla: dice “REGIONAL RISARALDA Bienvenido. Estas son las vías que pertenecen a esta regional” y se encuentra ubicada a 5.1 metros del borde de la calzada.
2. Segunda Valla: dice “Programa manos a la obra, la gran vía para generar empleo y bienestar- mantenimiento de la carretera cartago-cerritos-la virginia-cauya. Cambio para construir la paz”, se encuentra ubicado a 4.3 metros del borde de la calzada y además está en mal estado.

 

Ninguna de ellas posee un mensaje alusivo a la construcción de cultura ciudadana, no incluyen el número de Resolución que autoriza su colocación, no se encuentran registradas ante la División Operativa de Control Físico de la Secretaria de Gobierno de Pereira, son un factor de contaminación y por ende vulneran el derecho colectivo al goce de u ambiente sano.

 

Así mismo, violan las disposiciones establecidas en los artículos 2, 4 y 11 de la Ley 140 de 1994 y los artículos 1, 8, 9 y 19 del Acuerdo 17 de marzo del 2002 proferido por el Concejo Municipal de Pereira.

 

II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

 

La apoderada del INSTITUTO NACIONAL DE VIAS – INVIAS manifestó que el instituto instaló la primera valla citada en la que se esboza un mapa geográfico contentivo de las vías.

 

En cuanto a la segunda valla, indica que la misma fue instalada por la sociedad VALORES Y CONTRATOS S.A.- VALORCON S.A. en virtud del contrato núm. 623 del 22 de octubre del 2002, celebrado entre esta y el INVIAS y que dentro de las obligaciones contractuales (cláusula quinta), el contratista se obligó a instalar a su costa las correspondientes vallas informativas sobre la obra e inversión que adelantaba de acuerdo con las especificaciones señaladas en la Resolución núm. 2633 del 14 de noviembre de 1999, proferida por el Ministerio de Transporte, en la que se determina la cantidad y forma como se deben diseñar las vallas; razón por la cual solicitó el llamamiento en garantía de la citada sociedad.

 

El caso en cuestión no se enmarca dentro del campo de la aplicabilidad de la Ley 472 de 1998, como factor de contaminación del ambiente sano, pues no atenta ni vulnera el derecho del particular ni de la colectividad, toda vez que en el lugar en que las vallas se encuentran ubicadas no se amenaza el medio ambiente sino que por el contrario se está cumpliendo el derecho que ostenta la comunidad de estar informada e ilustrada sobre la función que cumplen las entidades del Estado, para el caso el INVIAS.

 

En cuanto a la necesidad de incluir en las vallas el número de resolución que autoriza su publicación explica que las vallas en discusión no son publicitarias con fines lucrativos o con el fin de conseguir cualquier otro beneficio a favor del propietario de la misma pues se trata de vallas de carácter meramente educativo cuyo único fin es el de publicar e informar a la comunidad a fin de lograr transparencias en las obras y en las funciones que cumple el Estado.

 

No es cierto que sean un factor de contaminación visual y del medio ambiente por cuanto se trata de vallas temporales con fines muy específicos que no se encuentran incertos dentro del campo de aplicación de la Ley 140 de 1994, lo que hace que la acción sea improcedente pues, como ya se dijo, las vallas que se discuten contienen información educativa e inclusive ilustrativa con mensaje didáctico por lo que de acuerdo con el artículo 1°,  se encuentran excluidas del campo de aplicación de la referida ley y por ende del Acuerdo Municipal 17 del 2000.

 

La firma VALORES Y CONTRATOS S.A. como sociedad llamada en garantía manifestó que no existe razón válida para que el INVIAS lo cite al proceso por lo que solicita que al proferirse sentencia definitiva se declare que no existe relación sustantiva entre la demandada y la sociedad, que la obligue a indemnizar.

 

El contrato que cita el INVIAS como fundamento de su defensa indica los parámetros que mediante Resolución 2633 de 1999 profirió el Ministerio de Transporte para fijar los textos y especificaciones de las vallas que debían instalar en desarrollo del contrato de mantenimiento de la carretera Cartago – Cerritos – La Virginia – Cauya.

 

Las vallas ordenadas por el contrato no son de propaganda para VALORCON S.A. sino de información de la obra ejecutada por INVIAS, tiene los logotipos del Ministerio de Transporte y del Instituto Nacional de Vias y su diseño aparece ordenado en la Resolución 2633 de 1999 de donde se infiere que la obligación de instalarla obedeció única y exclusivamente a una exigencia concreta de INVIAS y del Ministerio de Transporte incluida en el pliego de licitación del contrato en comento.

 

En orden a lo anterior, en la cláusula décima quinta del contrato se ordena que “las vallas de información que sean instaladas en cumplimiento a lo ordenado en esta cláusula, deberán permanecer en el sitio donde sean colocadas y por ningún motivo podrán ser retiradas ni modificado su contenido, salvo autorización expresa del subdirector de conservación del instituto”.

 

Afirma que su pretensión va encaminada al rechazo del llamamiento en garantía pero que en todo caso coadyuva lo manifestado por el demandado sobre el fondo del asunto, complementándolo en el sentido de indicar que la Ley 140 de 1994 que reglamenta la publicidad exterior visual en el territorio nacional, que tiene entre sus objetivos la descontaminación visual y del paisaje, la protección del espacio público, la integridad del medio ambiente y la seguridad vial, expresamente excluye la “señalización vial” y aquella información temporal de carácter educativo, cultural o deportivo que coloquen las autoridades públicas u otras personas por encargo de estas como objeto de control o sanción por contaminación visual.

 

III.- AUDIENCIA ESPECIAL DE PACTO DE CUMPLIMIENTO

 

Mediante auto de 23 de septiembre de 2003, el Tribunal convocó a las partes a la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la cual se celebró el 17 de octubre del mismo año, con asistencia de el demandante, la Directora Regional del INVIAS y su apoderado, el representante legal de la sociedad VALORCON S.A. y su apoderado, el personero del municipio de Pereira y el agente del Ministerio Público.

La audiencia se declaró fallida pues las partes no lograron llegar a un acuerdo sobre la responsabilidad de las autoridades y las posibles soluciones, sin embargo la sociedad VALORCON S.A. indicó que la valla que citó el INVIAS como de su propiedad, fue retirada puesto que esta estuvo allí solo por el término de ejecución del contrato.

Por lo anterior, el a quo continuó el trámite del proceso, decretó las pruebas solicitadas y corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión.

 

IV.- LA PROVIDENCIA APELADA

 

Surtido el trámite de rigor, se profirió la sentencia apelada, mediante la cual, previo estudio de las pruebas aportadas al proceso y de las normas aplicables al caso, el Tribunal concluye que el INVIAS incumplió el procedimiento establecido tanto en la Ley 140 de 1994 como en el Acuerdo municipal 017 del 2002, pues desde el punto de vista de la ley, las vallas del INVIAS son un medio de publicidad exterior visual que están destinadas a informar al público a través de los elementos visuales y no encajan dentro de los tipos de publicidad exterior visual que se encuentran excluidas de la aplicación de esta norma y, desde el punto de vista del acuerdo municipal, observa que por tratarse de una valla institucional omitió el cumplimiento de los requisitos mínimos establecidos en el artículo 11, por lo que le ordenó hacer cesar la vulneración desmontando la valla que contiene el mensaje “Regional Risaralda – Bienvenido - Estas son las vías que pertenecen a esta Regional - Modernizamos la Red vial - Instituto Nacional de Vías” y fijó un incentivo a favor del actor por valor de diez salarios mínimos.

 

En cuanto a la segunda valla afirma que aunque la sociedad VALORES Y CONTRATOS S.A. desconoció el Acuerdo 17 de 2002 que hace referencia al reglamento sobre publicidad exterior visual dentro del territorio de competencia del municipio de Pereira y que debía ser obedecido por la sociedad, independientemente de la autorización que mediante Resolución núm. 2633 de 1999 le impartió el Ministerio de Transporte, la valla ya fue retirada por lo que tanto la pretensión frente a su retiro como la acción en su contra desaparecen por carencia de objeto.

 

IV-. EL RECURSO

 

La apoderada del Instituto Nacional de Vías - INVIAS apeló en tiempo la decisión anterior solicitando que fuera revocada, con fundamento en los mismos argumentos esgrimidos en la contestación a la demanda y en que el actor está confundiendo las instancias competentes para conocer de la vulneración de las normas y disposiciones legales, por cuanto una cosa es que se esté infringiendo una ley y otra muy distinta es que se pretenda proteger los derechos colectivos consagrados en los artículos 2° y 4° de la Ley 472 de 1998, además porque las disposiciones que cita el actor como violadas son de competencia exclusiva de la Administración municipal y sólo ella podría imponer una sanción si a ello hubiere lugar.

 

Igualmente, indica que contra lo afirmado por el Tribunal a quo la valla en discusión contiene información educativa dirigida a los usuarios de las vías, además de que informa sobre las actividades de la administración pública y sobre los servicios que ella presta, por lo que se enmarca dentro de las excepciones que señala la Ley 140 de 1994 como publicidad exterior visual.

 

V-. CONSIDERACIONES

 

1. Según el artículo 3º de la Ley 472 de 1998, inciso segundo, las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y el artículo 9º ibídem, dispone que tales acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos colectivos.

 

2. Al efecto, se ha de considerar que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses.

 

3. El accionante reclama la protección del interés colectivo al goce de un ambiente sano, que de conformidad con el artículo 4° de la Ley 472 de 1998 es un derecho colectivo y por ende susceptible de protección a través de la acción popular.

 

4. La demanda está dirigida contra el Instituto Nacional de Vías como responsable de la instalación de dos vallas en la vía que de Pereira conduce a Cartago, en el corregimiento de Puerto Caldas, aproximadamente 200 metros antes del puente que limita los dos municipios, no obstante estar prohibidas por la Ley 140 de 1994 y por el Acuerdo Municipal 017 de 2000.

 

5. En efecto, en cuanto a la valla que dice “Programa Manos a la Obra” se tiene que fue retirada antes de la audiencia del pacto de cumplimiento, de allí que la acción quedó sin objeto frente a la misma, tal como acertadamente lo afirmó el Tribunal a quo.
6. En cuanto a la valla que dice “REGIONAL RISARALDA Bienvenido. Estas son las vías que pertenecen a esta regional”, la Sala procederá a analizar las normas aplicables al caso a fin de determinar si su instalación está violando o no las normas citadas por el actor.

 

- La Ley 140 del 23 de junio de 1994 “Por la cual se reglamenta la Publicidad Exterior Visual en el territorio Nacional” en su artículo 1° consagra el campo de aplicación de la misma en los siguientes términos:

 

“Artículo 1°. Campo de Aplicación. La presente Ley establece las condiciones en que puede realizarse Publicidad Exterior Visual en el Territorio Nacional”.

 

“Se entiende por Publicidad Exterior Visual, el medio masivo de comunicación destinado a informar o llamar la atención del público a través de elementos visuales como leyendas, inscripciones, dibujos, fotografías, signos o similares, visibles desde las vías de uso o dominio público, bien sean peatonales o vehiculares, terrestres, fluviales, marítimas o aéreas”.

 

“No se considera publicidad exterior visual para efectos de la presente Ley, la señalización vial, la nomenclatura urbana o rural, la información sobre sitios históricos, turísticos y culturales, y aquella información temporal de carácter educativo, cultural o deportivo que coloquen las autoridades públicas u otras personas por encargo de estas, que podrá incluir mensajes comerciales o de otra naturaleza siempre y cuando éstos no ocupen más del 30% del tamaño del respectivo mensaje o aviso...”

 

 

Por su parte el Acuerdo 17 del 2002 proferido por el Consejo Municipal de Pereira, que reglamenta la Publicidad Exterior Visual Exterior para el municipio establece:

 

“ARTÍCULO 2°. Publicidad Exterior Visual. Para efectos del presente acuerdo entiéndase por publicidad exterior visual el medio masivo de comunicación permanente o temporal, fija o móvil, que se destine a llamar la atención al público a través de leyendas o elementos visuales en general, tales como dibujos, fotografías, letreros o cualquier otra forma de imagen que se haga visible desde las vías de uso público, bien sea peatonales, vehiculares, aéreas, terrestres, acuáticas y cuyo fin sea comercial, cívico, cultural, político, institucional o informativo”.

 

En orden a lo anterior, la Sala observa que la valla en cuestión se enmarca dentro de la definición establecida en el Código Nacional de Tránsito Terrestre sobre “Señales de Tránsito”, al efecto el artículo 112 establece:

 

“Artículo 112. Clasificación de las señales de tránsito. Las señales de tránsito se dividen en:

 

1. Señales de reglamentación o reglamentarias, que tienen por objeto indicar a los usuarios de la vía las limitaciones, prohibiciones o restricciones sobre su uso y cuya violación constituye falta.
2. Señales de prevención o preventivas, que tienen por objeto advertir al usuario de la vía la existencia de un peligro y la naturaleza de éste.
3. Señales de información o informativas, que tienen por objeto identificar las vías y guiar al usuario, proporcionándole la información que pueda necesitar y se dividen en:

a)Señales de localización, y

b)Señales de información general”.

Parágrafo – Las marcas sobre pavimento constituyen también señales de tránsito y sus indicaciones deberán seguirse.

 

 

En orden a lo anterior, observa la Sala que la valla en cuestión no está incumpliendo la reglamentación establecida en el Acuerdo Núm. 17, como quiera que contiene señalización vial y por ende se encuentra dentro de la clasificación de publicidad exterior visual exenta de la aplicación de la reglamentación de la Ley 140 de 1994, tal como adecuadamente lo afirmó la sociedad Valorcón S.A., entidad llamada en garantía en esta acción.

 

Así las cosas, la Sala no encuentra probados los supuestos que hagan meritoria la presente acción, de donde revocará la sentencia apelada.

 

 

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

 

F  A  L  L  A  :

 

REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, y en su lugar, NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

 

En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

 

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

 

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión celebrada el día 17 de septiembre del 2004.

 

 

 

 

 

 

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE       GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

               Presidente

 

 

 

 

 

OLGA INES NAVARRETE BARRERO  RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA