FALTA DE LEGITIMACION EN PASIVA EN ACCION POPULAR - Procedencia en relación con el Departamento y la Empresa de Servicios Públicos en liquidación / EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS EN LIQUIDACION - Su competencia se restringe a la expedición de los actos, celebración de contratos y acciones que conduzcan a la liquidación / REDES DE TELEFONIA - No le compete ni al Departamento ni a una empresa en liquidación

 

El recurrente solicita revocar el numeral primero de la sentencia apelada en cuanto declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Departamento de Caquetá y TELECOM S.A. E.S.P. -en liquidación, por considerarlos responsables de la presunta vulneración a los derechos colectivos. Para resolver, la Ley 142 de 1994, establece lo siguiente: ART. 7º. COMPETENCIA DE LOS DEPARTAMENTOS PARA LA PRESTACION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. (…).ART. 74. FUNCIONES ESPECIALES DE LAS COMISIONES DE REGULACION. (…). Hizo bien el Tribunal en negar las pretensiones de la demanda en relación con el Departamento del Caquetá, porque sus atribuciones legales, no se encaminan a la reparación de la infraestructura del servicio público de telefonía ni a su extensión a los sectores rurales, que constituyen el objeto de las demandas aquí instauradas. Ahora bien, tampoco le asiste razón al apelante cuando solicita se vincule a TELECOM S.A. E.S.P.- en liquidación, porque su competencia se restringe a la expedición de los actos, celebración de contratos y demás acciones que conduzcan a la liquidación de la entidad, de donde no es responsable de reparar las redes del servicio controvertido. Así lo dispone el artículo 3º del Decreto 1615 de 2003 (12 de junio) que es del siguiente tenor: “ART. 3.- PROHIBICION PARA INICIAR NUEVAS ACTIVIDADES. La Empresa Nacional de Telecomunicaciones -Telecom en liquidación no podrá iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto social y conservará su capacidad jurídica únicamente para expedir los actos, celebrar los contratos y adelantar las acciones necesarias para su liquidación”. En casos análogos, la Sala ha considerado que la infraestructura para la prestación de los servicios de telecomunicaciones está a cargo de Colombia Telecomunicaciones S.A E.S.P. por virtud del artículo 4º del Decreto 1616 de 2003.

 

REDES LOCALES DE TELEFONIA - Obligación de E.S.P. de efectuar el mantenimiento y reparación

 

Ahora bien, conviene resaltar las disposiciones que en el ordenamiento jurídico colombiano, obligan a los operadores a reparar la infraestructura para el acceso a los servicios públicos domiciliarios: La Ley 142 de 1994, en lo pertinente dispone: “ART. 14. DEFINICIONES. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: (…) 14.17. RED LOCAL. (…). ART. 28. REDES (…). “Las empresas tienen la obligación de efectuar el mantenimiento y reparación de las redes locales, cuyos costos serán a cargo de ellas. (…)”. Por su parte, el anexo 3 de la Resolución 575 de 2002 (diciembre 9) dispone que hace parte del contrato de condiciones uniformes, la cláusula que obliga al operador del servicio de TPBC local, local extendida, de larga distancia y móvil rural, a “efectuar el mantenimiento y reparación de las redes que integran la red y los equipos de su propiedad”. De lo anterior, se concluye que a Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. cuyo objeto social principal es “la organización, operación, prestación y explotación de las actividades y servicios de telecomunicaciones, tales como telefonía pública básica conmutada local, local extendida y de larga distancia nacional e internacional” compete reparar la infraestructura que asegure la prestación de servicios a su cargo.

 

TELEFONIA BASICA CONMUTADA - Restitución del servicio interrumpido con atentado terrorista / COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P. - Gestión anteriores a la demanda para restablecer los servicios de telecomunicaciones: invulneración de derechos colectivos

 

De las pruebas reseñadas se concluye que contra lo afirmado por los actores, la voladura de la estación del cerro “Las Margaritas” no ocasionó traumatismos en la telefonía de tráfico local, pero sí en la comunicación la local extendida de larga distancia nacional e internacional y móvil rural en los diferentes municipios del Departamento. Se evidencia que TELECOM S.A. E.S.P., cuyos contratos para la prestación de servicios a los usuarios fueron sustituidos en Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., ejecutó el proyecto de construcción y puesta en funcionamiento de una torre repetidora en el “Cerro Sonora” que permitió restituir la telefonía local extendida y de larga distancia, interrumpida con ocasión del atentado terrorista de 23 de febrero de 2002. Se concluye así que cesaron los hechos objeto de acción popular porque en Albania y Belén de los Andaquíes se reparó el servicio el 19 de diciembre de 2003 y en San José del Fragua, el 28 de febrero de 2004. Respecto de los demás municipios del Departamento consta que se inició el proceso de restablecimiento a partir del 11 de diciembre de 2003. Así, para la Sala es claro que la demandada no incurrió en omisión ya que antes de instaurarse la demanda, venía adelantando los estudios de factibilidad y de formulación de proyectos, así como las gestiones presupuestales para llevar a cabo el proceso de contratación requerido para la ejecución de la obra tendiente a restablecer los servicios de telecomunicaciones en el Departamento del Caquetá y asegurar su eficiente y oportuna prestación. Las pruebas son coincidentes en señalar que existieron graves dificultades de orden público y que circunstancias como la transición administrativa de TELECOM S.A. E.S.P. a Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., ordenada mediante Decreto 1616 de 12 de junio de 2003, impidieron que los contratos se ejecutaran dentro de su respectivo cronograma. La Sala reitera que la urgencia con que se requieren obras en las zonas afectadas por el conflicto armado, no puede en modo alguno desconocer que para que éstas puedan adelantarse es imperativo que las autoridades cumplan con los requisitos de formulación de proyectos y con los contractuales y presupuestales, previstos en la ley. De otra parte, no es atendible la pretensión encaminada a que se expanda la telefonía rural con cargo a los recursos del programa “Obras por la Paz” del Plan Colombia, tanto más, como en el caso presente, está demostrado que a través del programa COMPARTEL se han implementado acciones progresivas para asegurar el acceso a ésta a los diferentes municipios del Departamento.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON

 

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil ocho (2008)

 

Radicación número: 18001-23-31-000-2003-00117-01(AP-00284-01)

 

Actor: HECTOR OROZCO OROZCO Y OTRO

 

Demandado: COLOMBIA TELECON S.A. ESP, DEPARTAMENTO DEL CAQUETA.

 

 

Referencia: ACCION POPULAR

 

 

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por el apoderado del ciudadano Héctor Orozco Orozco contra la providencia del 27 de julio de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Caquetá, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

 

I.-  ANTECEDENTES

 

Expediente 2003-0117-01

El 19 de mayo de 2003, el ciudadano Diego María López Acevedo instauró demanda en ejercicio de la acción popular, contra la Empresa Colombiana de Telecomunicaciones –TELECOM S.A. E.S.P.[1], en defensa del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.

Expediente 2003-0284-01

El 20 de octubre de 2003, el ciudadano Héctor Orozco Orozco promovió mediante apoderado, demanda en ejercicio de la acción popular, contra el Ministerio de Comunicaciones, Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. y el Departamento de Caquetá para reclamar protección al mismo derecho colectivo invocado en el proceso 2003-0117-01.

A- HECHOS

Expediente 2003-0117-01

Como sustento fáctico de la acción se exponen, en síntesis, los siguientes hechos:

Manifestó que los municipios de Albania, San José del Fragua y Belén de los Andaquíes tienen suspendido el servicio de telefonía local, local extendida y de larga distancia nacional e internacional desde el 23 de febrero de 2002 como consecuencia del derribamiento de la torre de comunicaciones del cerro “Las Margaritas” por un grupo armado al margen de la ley.

Adujo que pese a la falla en la prestación del servicio, TELECOM S.A. E.S.P. omitió adelantar las gestiones necesarias para su restablecimiento y persistió durante varios meses en su facturación y cobro a los usuarios.

Expediente 2003-00284-01

El actor sustentó la demanda en los siguientes hechos^[2]:

Expuso que hace más de un año, los municipios y corregimientos de Caquetá carecen de telefonía pública básica conmutada (TPBC) local extendida y de larga distancia nacional e internacional, sin que las autoridades demandadas hayan adoptado las medidas tendientes a restituirles el servicio.

Sostuvo que es obligación del Estado con cargo a recursos propios o del Fondo de Inversiones para la Paz del Plan Colombia, priorizar obras para superar los hechos causantes de violación a los derechos colectivos.

Afirmó que el Departamento ha recibido del Gobierno Nacional un tratamiento desigual en el proceso para la extensión de las redes de telefonía rural comunitaria.

B- PRETENSIONES

Expediente 2003-00117-01

Que se ordene a TELECOM S.A. E.S.P. restablecer inmediatamente el servicio de telefonía a los municipios de Albania, San José del Fragua y Belén de los Andaquíes y pagar a los usuarios los perjuicios derivados de la falla en su prestación.

Que se le reconozca el incentivo económico de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

 

Expediente 2003-00284-01

Que se ordene al Ministerio de Comunicaciones, Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. y al Departamento de Caquetá que a más tardar en un año, repongan el servicio de telefonía a todos los municipios, corregimientos e inspecciones de policía de Caquetá.

 

Que se fije a su favor, el incentivo contemplado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

 

C- DEFENSA

Expediente 2003-0117-01

La Empresa Colombiana de Telecomunicaciones TELECOM S.A. E.S.P. –Regional Caquetá por conducto de apoderada propuso la excepción de “fuerza mayor” sustentada en que el acto terrorista de 23 de febrero de 2002 que ocasionó la interrupción de la telefonía de larga distancia nacional e internacional en todos los municipios de Caquetá, es un hecho imprevisto e irresistible que lo exonera de responsabilidad.

 

Afirmó que la Empresa restableció gradualmente la prestación del servicio en Florencia, San Vicente del Caguán, Doncella, Puerto Rico, Paujil y La Montañita que representan el 90% de los usuarios del Departamento.

 

Indicó que respecto de los demás municipios no incurrió en omisión, porque para la fecha de la contestación –12 de junio de 2003 estaba ejecutando los contratos para la construcción e instalación de una torre repetidora en “Cerro Sonora”.

 

Aseveró que factores como la obligatoria importación de equipos, obtención de autorizaciones para su instalación, apropiación de recursos presupuestales y dificultades de orden público, explican que haya transcurrido más de un año sin que haya sido posible restablecer el servicio echado de menos por el actor.

 

Alegó que los equipos de la estación “Las Margaritas” sufrieron pérdida total y se estaba adelantando el proceso de indemnización ante la aseguradora pertinente.

 

Señaló que la pretensión de restituir el servicio “inmediatamente” no es atendible porque los contratos se sujetan a estrictos plazos y cronogramas de ejecución que no puede desconocer.

 

Concluyó que no le compete resarcir los perjuicios solicitados en la demanda, porque no es responsable de los hechos en que se sustenta y como ha sido diligente en atender la problemática denunciada no está obligado a pagar el incentivo contemplado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

 

La Empresa Colombiana de Telecomunicaciones TELECOM S.A. E.S.P- En liquidación a través de apoderada, expuso las siguientes razones de defensa:

 

Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva aduciendo que según los artículos 3º y 6º del Decreto 1615 de 2003 solo tiene competencia para “adelantar las acciones tendientes a la liquidación” de TELECOM S.A. E.S.P., cuyos contratos para la prestación de servicios, fueron subrogados a COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P.

 

Señaló que el atentado de 23 de febrero de 2002 no ocasionó suspensiones en la telefonía local y que la facturación se restringió sólo a los usuarios que mantuvieron el servicio activo.

Puso de presente que a la fecha de la contestación (14 de mayo de 2004) había sido restablecida la telefonía de larga distancia nacional e internacional en Las Montañitas, Belén de los Andaquíes y Albania, encontrándose pendiente, las reparaciones para los municipios de Milán y San José del Fragua.

 

Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. mediante apoderado, indicó que por virtud del artículo 14 del Decreto 1616 de 2003, asumió desde agosto del 2003 la prestación de los servicios a cargo de TELECOM S.A. E.S.P.

 

Sostuvo que el hecho causante de la presunta vulneración a los derechos colectivos es atribuible a un tercero y que la presencia de grupos armados al margen de la ley en el Departamento, retardó la ejecución de obras para el restablecimiento de la telefonía de larga distancia nacional e internacional.

Propuso las excepciones, cuya denominación y sustentación es como se sigue:

 

“Imposibilidad de ordenar obras por esta vía judicial” como quiera que con anterioridad a la fecha de interposición de la demanda, TELECOM S.A. E.S.P. adoptó las acciones necesarias para restablecer la prestación del servicio.

Así mismo, porque al juez no le es dable ordenar la ejecución de obras que demanden una considerable inversión de recursos y desatiendan las prioridades presupuestales de la entidad.

 

“Inexistencia de la obligación para dar soluciones al sector rural y urbano deprimido” y “responsabilidad de terceros” fundamentada en que no obstante compete al Gobierno Nacional a través de Fondo de Comunicaciones, proveer soluciones en materia de telefonía social y rural, Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. realizó las inversiones necesarias para restituir el servicio de larga distancia en las cabeceras municipales controvertidas.

 

“Inexistencia de pruebas en relación con la vulneración de los derechos colectivos” toda vez que el actor incumplió la carga probatoria que el artículo 30 de la Ley 472 de 1998 le impone: “Improcedencia de la reparación, bien sea individual o colectiva” puesto que la acción popular no es el medio procesal para obtener el resarcimiento de perjuicios, efecto para el cual, se instituyeron las acciones de grupo.

 

“Eximente de responsabilidad por la prestación del servicio de telecomunicaciones en forma restringida” ya que aún después del atentado terrorista del 23 de febrero de 2002, Colombia Telecomunicaciones garantizó la prestación del servicio de telefonía local.

 

Cosa distinta es que debido a fallas técnicas y a la falta de seguridad pública, agravada por la presencia de grupos armados al margen de la ley, sólo pudiera restituir el tráfico de larga distancia nacional e internacional a Belén de Andaquíes, Albania y La Montañita a partir del 19 de diciembre de 2003 y a San José del Fragua, desde febrero del año 2004.

 

“Caducidad de la acción popular” ya que no subsisten los hechos que dieron lugar a la instauración de la demanda.

 

“No reconocimiento del incentivo económico” porque el ejercicio de la presente acción, no fue determinante para que Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. adoptara las medidas tendientes al restablecimiento del servicio.

Expediente 2003-00284-01

El Ministerio de Comunicaciones contestó la demanda por intermedio de apoderado, en cuyo criterio el actor procedió temerariamente dado que omitió de conformidad con los artículos 18, literal e) de la Ley 472 de 1998 y 177 del Código de Procedimiento Civil, allegar las pruebas de su aserto.

 

Indicó que conforme al artículo 3º del Decreto 1620 de 2003, TELECOM S.A. E.S.P.–en liquidación es una entidad vinculada al Ministerio de Comunicaciones, que por virtud de los artículos 68 y 85 de la Ley 489 de 1998 goza de autonomía administrativa y financiera por ende, obligada a subsanar las falencias en el acceso a la telefonía.

 

Aseveró que no existe el trato desigual en la extensión de redes para las de telefonía rural, ya que el Departamento de Caquetá cuenta con 92 puntos de atención COMPARTEL y se tiene planeado expandir la cobertura en 82 localidades durante el año 2004.

 

Precisó que el Fondo de Comunicaciones –Unidad Administrativa Especial con personería jurídica adscrita al Ministerio de Comunicaciones, no es operador de TPBC de larga distancia, distinto es que le competa apoyar el desarrollo de la infraestructura para la prestación del servicio, en aras de hacer efectivo el derecho de acceso universal a las telecomunicaciones.

 

Expuso que el programa COMPARTEL se ciñe a los cronogramas de planeación y ejecución cuya modificación no compete ordenar al juez mediante acción constitucional.

 

Al contestar la demanda del expediente No 2003-0117 con ocasión de la acumulación al proceso 2003-0284, expuso idénticos planteamientos y adicionó que TELECAQUETÁ– en liquidación, propietaria de la infraestructura telefónica del Departamento, es una empresa con personería jurídica y autonomía administrativa sometida a vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y no del Ministerio de Comunicaciones.

 

El Departamento de Caquetá contestó a través de apoderado, quien propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva porque conforme al artículo 1º del Decreto 2539 de 1999 compete a las entidades del Sector Administrativo de las Comunicaciones, en cabeza del Ministerio del mismo ramo, asegurar el acceso a los servicios materia de demanda.  Para ello, cuentan con los recursos del programa COMPARTEL cuyo objetivo es expandir la cobertura a zonas urbanas y rurales de bajos ingresos en el país.

 

Propuso la excepción que denominó “no violación de los derechos o intereses colectivos” argumentando que mal podría condenarse al Departamento a restablecer el servicio de telefonía cuando TELECOM S.A. E.S.P., ALCATEL[3] y TELECAQUETÁ[4] son responsables de reparar la infraestructura para garantizar el acceso en los municipios que tengan a su cargo.

 

Por virtud de la acumulación, se pronunció en iguales términos sobre la demanda correspondiente al proceso No 2003-0117[5].

 

Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. por conducto de apoderado reiteró los argumentos y excepciones denominadas “imposibilidad de ordenar obras por esta vía judicial”, “inexistencia de la obligación para dar soluciones al sector rural y urbano deprimido”, “responsabilidad de terceros”, “inexistencia de pruebas en relación con la vulneración de los derechos colectivos” y “eximente de responsabilidad para la prestación del servicio de telecomunicaciones” propuestas en el expediente No 2003-0117-01.

 

En cuanto a la “inexistencia de la obligación para dar soluciones al sector rural y urbano deprimido” añadió que los Decretos 1642 y 2654 de 1994, 899 de 1999 y la Resolución 575 de 2002, determinan que los programas de telefonía social son ejecutables a través del Fondo de Comunicaciones, circunstancia que exonera a Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. de responsabilidad en la presunta desigualdad durante la expansión de las redes de telefonía rural.

 

Indicó que así lo ratifica el Plan Nacional de Telecomunicaciones 1997-2007 en cuanto establece que la empresa tiene “inminente competencia en el servicio de larga distancia”.

II- FALLO IMPUGNADO

El Tribunal declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por TELECOM S.A. E.S.P– en liquidación y el Departamento del Caquetá. Consideró que las demás excepciones, debían confrontarse con las pruebas como quiera que controvierten el fondo del proceso.

 

Observó que TELECOM S.A. E.S.P. no incurrió en omisión puesto que adoptó las medidas técnicas y administrativas necesarias para restablecer la telefonía de larga distancia nacional e internacional a los municipios de Caquetá, interrumpido a causa del atentado terrorista de 23 de febrero de 2002.

 

Distinto es que por circunstancias exógenas, como la subrogación de funciones en Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. y la delicada situación de orden público que atravesaba el Departamento para la época de los hechos, no pudiese reparar la infraestructura inmediatamente.

 

Agregó que el Ministerio de Comunicaciones, a través del programa COMPARTEL ha asegurado la extensión de la telefonía social a los municipios y áreas rurales del Departamento.

 

Concluyó que al tenor de los artículos 2º y 3º de la Ley 472 de 1998, mediante acción popular no es atendible la pretensión de resarcir perjuicios, efecto para el cual, el legislador instituyó las acciones de grupo.

III- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN

El apoderado del ciudadano Héctor Orozco Orozco solicita que se declare no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por el Departamento de Caquetá y TELECOM S.A. E.S.P. –en liquidación porque son responsables de la vulneración a los derechos colectivos.

 

Insiste en que las pruebas allegadas evidencian el riesgo que para la comunidad representa la falta de acceso a la TPBC y la manera en que las autoridades demandadas, han postergado la realización de obras que restablezcan su prestación a todos los municipios del Departamento.

 

Agrega que por ser prioritarios, los proyectos requeridos deben ejecutarse con cargo a los recursos del programa “Obras para la Paz” del Plan Colombia, sin someterse a trámites administrativos y presupuestales dispendiosos.

IV- CONSIDERACIONES DE LA SALA

La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas. Dicha acción busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico de forma rápida y sencilla para la protección de sus derechos.

 

En el presente caso, los actores aseveran que para la fecha de interposición de la acción popular (19 de mayo y 20 de octubre de 2003) las autoridades demandadas habían omitido restituir el servicio de TPBC a los municipios de Caquetá, interrumpido por el atentado de 23 de febrero de 2002 contra la torre de repetición del cerro “Las Margaritas”.

 

Dentro del expediente 2003-00284, el actor sostiene que el Departamento ha recibido trato desigual en la expansión de redes telefónicas a los sectores rurales y que la delicada situación de orden público, exige la ejecución prioritaria de proyectos con cargo a los recursos del programa “Obras para la Paz” del Plan Colombia, sin someterse a rigorismos administrativos.

 

Por su parte, Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. reitera que con anterioridad a la instauración de la demanda, TELECOM S.A. E.S.P. había adelantado las medidas técnicas y presupuestales para restituir la telefonía local extendida y de larga distancia nacional e internacional, por lo cual no incurrió en omisión.

 

El Ministerio de Comunicaciones afirma que a través del programa COMPARTEL ha expandido la cobertura de la telefonía rural comunitaria a sectores deprimidos del Departamento, lo que desvirtúa el presunto tratamiento desigual alegado por el actor.

 

La Sala procederá entonces a verificar si las autoridades demandadas son responsables, por acción u omisión, de la presunta vulneración de los derechos colectivos que se invocan.

 

a.- Análisis previo

 

1. El recurrente solicita revocar el numeral primero de la sentencia apelada en cuanto declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Departamento de Caquetá y TELECOM S.A. E.S.P. –en liquidación, por considerarlos responsables de la presunta vulneración a los derechos colectivos.

Para resolver, la Ley 142 de 1994 “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones” establece lo siguiente:

ARTÍCULO 7º. COMPETENCIA DE LOS DEPARTAMENTOS PARA LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. Son de competencia de los departamentos en relación con los servicios públicos, las siguientes funciones de apoyo y coordinación, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan las asambleas:

 

7.1. Asegurar que se presten en su territorio las actividades de transmisión de energía eléctrica, por parte de empresas oficiales, mixtas o privadas.

 

7.2. Apoyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas de servicios públicos que operen en el Departamento o a los municipios que hayan asumido la prestación directa, así como a las empresas organizadas con participación de la Nación o de los Departamentos para desarrollar las funciones de su competencia en materia de servicios públicos.

 

7.3. Organizar sistemas de coordinación de las entidades prestadoras de servicios públicos y promover, cuando razones técnicas y económicas lo aconsejen la organización de asociaciones de municipios para la prestación de servicios públicos, o la celebración de convenios interadministrativos para el mismo efecto.

 

7.4. Las demás que les asigne la ley.

 

(…) ARTÍCULO 74. FUNCIONES ESPECIALES DE LAS COMISIONES DE REGULACIÓN. Con sujeción a lo dispuesto en esta ley y las demás disposiciones que la complementen, serán además, funciones y facultades especiales de cada una de las comisiones de regulación las siguientes:

 

74.3. De la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones: (...)

 

1. e) Definir, de acuerdo con el tráfico cursado, el factor de las tarifas de servicios de telefonía básica de larga distancia nacional e internacional, actualmente vigentes, que no corresponde al valor de la prestación del servicio. Parte del producto de ese factor, en los recaudos que se hagan, se asignará en el Presupuesto Nacional, previo concepto del Consejo Nacional de Política Económica y Social, para el "Fondo de Comunicaciones del Ministerio", que tendrá a su cargo hacer inversión por medio del fomento de programas de telefonía social, dirigidos a las zonas rurales y urbanas caracterizadas por la existencia de usuarios con altos índices de necesidades básicas insatisfechas (…).

(negrillas y subrayas fuera del texto original)

 

Hizo bien el Tribunal en negar las pretensiones de la demanda en relación con el Departamento del Caquetá, porque sus atribuciones legales, no se encaminan a la reparación de la infraestructura del servicio público de telefonía ni a su extensión a los sectores rurales, que constituyen el objeto de las demandas aquí instauradas.

 

Ahora bien, tampoco le asiste razón al apelante cuando solicita se vincule a TELECOM S.A. E.S.P.–en liquidación porque su competencia se restringe a la expedición de los actos, celebración de contratos y demás acciones que conduzcan a la liquidación de la entidad, de donde no es responsable de reparar las redes del servicio controvertido.  Así lo dispone el artículo 3º del Decreto 1615 de 2003 (12 de junio)[6] que es del siguiente tenor:

“ARTÍCULO 3.- PROHIBICIÓN PARA INICIAR NUEVAS ACTIVIDADES. La Empresa Nacional de Telecomunicaciones -Telecom en liquidación no podrá iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto social y conservará su capacidad jurídica únicamente para expedir los actos, celebrar los contratos y adelantar las acciones necesarias para su liquidación”.

 

En casos análogos, la Sala ha considerado que la infraestructura para la prestación de los servicios de telecomunicaciones está a cargo de Colombia Telecomunicaciones S.A E.S.P. por virtud del artículo 4º del Decreto 1616 de 2003[7].

 

2. Ahora bien, conviene resaltar las disposiciones que en el ordenamiento jurídico colombiano, obligan a los operadores a reparar la infraestructura para el acceso a los servicios públicos domiciliarios:

 

La Ley 142 de 1994, en lo pertinente dispone:

 

“ARTÍCULO 14. DEFINICIONES. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

 

(…) 14.17. RED LOCAL. Es el conjunto de redes o tuberías que conforman el sistema de suministro del servicio público a una comunidad en el cual se derivan las acometidas de los inmuebles. La construcción de estas redes se regirá por el Decreto 951 de 1989, siempre y cuando éste no contradiga lo definido en esta ley.

 

(…) ARTÍCULO 28. REDES. Todas las empresas tienen el derecho a construir, operar y modificar sus redes e instalaciones para prestar los servicios públicos, para lo cual cumplirán con los mismos requisitos, y ejercerán las mismas facultades que las leyes y demás normas pertinentes establecen para las entidades oficiales que han estado encargadas de la prestación de los mismos servicios, y las particulares previstas en esta ley.

 

Las empresas tienen la obligación de efectuar el mantenimiento y reparación de las redes locales, cuyos costos serán a cargo de ellas. (…)”

 

 

Por su parte, el anexo 3 de la Resolución 575 de 2002 (diciembre 9)[8] dispone que hace parte del contrato de condiciones uniformes, la cláusula que obliga al operador del servicio de TPBC local, local extendida, de larga distancia y móvil rural, a “efectuar el mantenimiento y reparación de las redes que integran la red y los equipos de su propiedad”.

 

De lo anterior, se concluye que a Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. cuyo objeto social principal es “la organización, operación, prestación y explotación de las actividades y servicios de telecomunicaciones, tales como telefonía pública básica conmutada local, local extendida y de larga distancia nacional e internacional”[9] compete reparar la infraestructura que asegure la prestación de servicios a su cargo.

 

b.- Lo que está probado.

 

En el presente asunto se encuentra probado lo siguiente:

A folios 27 y 28 del cuaderno No.1, obra el oficio 180011205-0404 de 4 de junio de 2002, en el que TELECOM S.A. E.S.P.–Regional Caquetá, solicitó al Ejército Nacional autorización para instalar equipos en “Cerro Sonoro”, cuyo proceso licitatorio de compra había superado la fase de elaboración de términos de referencia.

A folio 29 ídem, obra el oficio 4783 de 18 de junio de 2002, en que el Comandante la Décimo Segunda Brigada de Florencia concedió el mencionado permiso.

A folio 30 ídem, obra el oficio de 9 de julio de 2002, donde el Gerente Regional solicitó al Presidente de TELECOM S.A. E.S.P. que interviniese ante el Gobierno Nacional en la apropiación de los recursos para la licitación de compra e instalación de equipos, para afrontar la carencia del servicio telefónico en Caquetá.

A folios 365 a 370 del cuaderno No. 2, obran los oficios 1279 y 1281 a 1285 de 17 de julio de 2002 mediante los cuales, el Vicepresidente Técnico Operativo de Telecom S.A. E.S.P. invitó a cotizar en el proceso para la selección del contratista.

A folio 386 ídem, obra el oficio 180200-2301 de 30 de octubre de 2002, donde consta que a la fecha se encontraba en construcción la torre de repetición de “Cerro Sonora” que de acuerdo al cronograma de ejecución, entraría en operación en diciembre del mismo año.

En el anexo No.2 del expediente obra el oficio No 021210-0875 de 5 de mayo de 2005, mediante el cual el Gerente Regional Sur de Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. expresó, lo cual se transcribe de la claridad:

“(…) El 23 de febrero de 2002 los grupos armados al margen de la ley atacaron y destruyeron totalmente las instalaciones de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones , hoy en liquidación, denominada Estación repetidora cerro Margaritas junto con todas sus instalaciones, equipos y torres, trayendo como consecuencia inmediata (…) que el Departamento quedara totalmente incomunicado en materia de telefonía pública básica conmutada de larga distancia nacional e internacional (TBPCLDN-TPBCLDI) desde y hacia esa región; así como de las comunicaciones intra-departamentales, es decir de la telefonía pública básica conmutada de local extendida (TPBCLE) y por último de la telefonía móvil rural (TMR) de 20 localidades rurales del departamento.

 

(…) Inicialmente TELECOM hoy en liquidación, concentró sus esfuerzos técnico en recuperar los servicios de las dos poblaciones que aportan el 80% del total de los usuarios del Caquetá, como son las localidades de Florencia y San Vicente del Caguán, logrando la recuperación telefónica en el mes de marzo de 2002 (…).

(…) Al final para ir determinando la topología de la red de transmisión para el Departamento se construyó el enlace que actualmente se encuentra en operación entre Telecom (Florencia) –base militar Larandia– Cerro Gabinete, obteniéndose por consiguiente una solución definitiva y con capacidad suficiente de comunicación entre Florencia con el resto del país.

Para las otras localidades del Departamento, incluyéndose por su puesto Belén de los Andaquíes, Albania y San José del Fragua TELECOM se vio en la necesidad de replantear la topología de la red de telecomunicaciones en razón del altísimo riesgo que la estación cerro Margaritas ocasionaba ante su impedimento de su entrada en funcionamiento en ese momento, generando la búsqueda de otras opciones como fue Cerro Sonora donde se adelantaron estudios de ingeniería para redefinir la red de comunicaciones, estudios que tomaron cerca de dos meses debido a las condiciones adversas climatológicas y de orden público de la zona.

 

Es importante mencionar que en el primer viaje de la comisión de técnicos no se pudo visitar cerro denominado Sonora por problemas de orden público, por cuanto se encontraba restringida la movilización (…) debido a los operativos militares a raíz de la finalización de la zona de distensión, agravado en ese entonces por el secuestro de la Senadora Ingrid Betancur, así como las condiciones de tiempo desfavorables –temporada de lluvia– que mantenían obstruido el paso hacia este cerro alternativo.

 

En el segundo viaje que realizó la comisión de técnicos a manera de reconocimiento preliminar a Cerro Sonora, el desplazamiento se dificultó debido a múltiples derrumbes en la carretera de acceso por el fuerte invierno. Finalmente la comisión subió a pie al cerro pero la nubosidad no permitió comprobar la viabilidad de línea de vista desde este cerro a todas las localidades previstas. Se realizó entonces una visita técnica al Cerro San Lorenzo y a Paujil. Se comprobó que no había línea de vista entre San Lorenzo y Larandia y por este motivo no se podía inmediatamente recuperar las comunicaciones del oriente del Departamento como se esperaba. Se concluyó entonces que la única forma de comunicar esta importante zona del Departamento era a través de Cerro Sonora, con un enlace entre C. San Lorenzo – Paujil – C. Sonora – C. Gabinete. Basado en el informe de esta comisión se emprendieron los trámites respectivos de permiso al ejército para la instalación de equipos en Larandia y Cerro Sonora, en donde de nuevo se acudió a los trámites dispendiosos que se generan por razones de seguridad nacional para tener acceso a esa base militar, que influyó al final en el restablecimiento de las telecomunicaciones para ese Departamento (…)

 

Otro de los factores que incluyó para la demora del restablecimiento del servicio de telecomunicaciones además del orden público, fue la época de lluvia y sus malas condiciones atmosféricas en cerro Sonora, por cuanto demoró la realización de un estudio detallado de línea de visita y mediciones de propagación entre Cerro Sonora con las siguientes localidades: Montañita, Morelia, Belén de los Andaquíes, Albania, Versalles, Curillo, Solita, situación que también motivó a realizar una visita a Yurayaco y Fraguita para la implementación de una estación satelital (…).

 

En la vía entre Yurayaco y San José de Fragua la guerrilla retuvo a tres (3) funcionarios que estaban desarrollando el trabajo antes mencionado durante unas horas , terminando en cuestiones de seguridad de vida en forma satisfactoria para nuestro personal por cuanto fueron liberados, pero no así para los intereses de la Empresa toda vez que el grupo guerrillero retuvo el vehículo de propiedad de TELECOM (…)

 

A pesar de estos contratiempos (…) se continuaron los trabajos en la medida de la permisibilidad lógica (…) desplazando personal técnico a ese cerro y a las otras localidades de interés, incluyendo por su puesto la labor para los municipios de Belén de los Andaquíes, Albania y San José del Fragua, comprobándose línea de vista con las localidades de Albania, Morelia, Montañita y Belén de los Andaquíes.  El grupo que visitaba a la localidad de Curillo, tuvo que suspender el viaje por fuertes enfrentamientos entre paramilitares y guerrilla en la zona, que tenían cerrada la vía. Por el mismo problema tampoco fue posible visitar al municipio de Solita.

 

3. Solución definitiva para el restablecimiento del servicio de telecomunicaciones del departamento de Caquetá

 

Una vez terminada toda la gestión del área técnica y de ingeniería (…) se acordó iniciar la construcción y puesta en funcionamiento de la estación repetidora Cerro Sonora,y para el efecto esta solución se dividió en varios proyectos así:

 

1. Compra radio SDH Sonora – Gabinete.
2. Compra radios PDH Sonora – Paujil, Sonora – Montañita, Sonora – Morelia, Sonora – Curilllo, Sonora – Albania, Sonora – Belén de Andaquíes.
3. Compra equipos de energía: Banco de baterías, rectificadores, acometida eléctrica, tablero de distribución y sistema de tierra para estaciones Cerro Sonora y Larandia.
4. Montaje de torres, construcción casetas y adecuación obras civiles estaciones Cerro Sonora y Larandia.

 

4. Presupuesto de la solución para el restablecimiento del servicio de telecomunicaciones

 

Determinado las labores a desarrollar para lo deseado se inicia otra etapa consistente en determinar el costo de esta solución, arrojando lo siguiente:

 

PROYECTO	PRESUPUESTO
Compra Radio SDH Sonora Gabinete	$628.236.000
Compra radios PDH Sonora APujil, Sonora Montañita, Sonora Morelia, Sonora Curillo, Sonora Albania, Sonora Belén de los Andaquíes	$842.509.000
Compra equipos de energía para estaciones Cerro Sonora y Larandia	$70.000.000
Obra civil Sonora	$40.000.000
Exteriores Sonora	$10.000.000
Torre Larandia	$65.000.000
Obra civil Larandia	$40.000.000
Exteriores Larandia	$10.000.000
Acometida exterior Larandia	$5.000.000
TOTAL	$1.710.745.000

 

5. Gestiones relevantes para restablecer el servicio de telecomunicaciones para el departamento de Caquetá y en especial para los municipios de Belén de los Andaquíes, San José del Fragua y Albania.

 

Conociéndose el presupuesto de las obras para restablecer el servicio de telecomunicaciones, era necesario iniciar el proceso de contratación para esta solución, lo cual llevaba a adelantar las siguientes gestiones que también tomaron su tiempo de realización

 

1. Solicitud de disponibilidades presupuestales
2. Elaboración de las solicitudes de cotización
3. Invitaciones a cotizar
4. Recepción y evaluación de ofertas
5. Adjudicación del el (o los) contratos.
6. Elaboración y suscripción del (o los) contratos.

 

Iniciando el proceso de contratación, más concretamente con las invitaciones a cotizar la compra de los equipos (…) se recibió un comunicacdo del Ministerio de Comunicaciones, donde por la campaña electoral se ordena suspender todo el proceso de contratación.  (…) Frente a esta circunstancia le correspondió a esa Empresa entrar a justificar ante el Ministerio la urgencia de continuar con este proceso, obteniéndose el visto bueno (…) lográndose que las invitaciones a cotizar salieran el 11 de junio del 2002, pero desafortunadamente este proceso se declaró desierto (…)

 

El segundo proceso de contratación también contó con otro retraso debido a que el 27 de junio de 2002 el Consejo de Ministros congeló el presupuesto para inversión el cual se liberó nuevamente el 15 de julio de 2002.  A su turno los oferentes presentaron ofertas el 31 de julio de 2002.  El estudio, selección y adjudicación se realizó dentro de los términos establecidos por dicho proceso, adjudicándose en su oportunidad, señalándose que el plazo de entrega de los equipos era de ciento cinco (105) días, por lo tanto se contó con ellos hacia finales del año 2002, para iniciar las labores de instalación y puesta en funcionamiento.

 

(…) Para el mes de agosto de 2002, (…) se logró cristalizar una alternativa provisional para dar servicio a las localidades de Doncella, Puerto Rico, Paujil y Cartagena del Chairá mediante la utilización de equipos de respuesto (…) lográndose para el 26 de agosto /02 que se restableciera el servicio a estas localidades de manera provisional.

 

Asimismo y con un gran esfuerzo se logró instalar un servicio de larga distancia público en las localidades de Curillo y Belén de los Andaquíes  a través de los puntos de servicio de cabinas llamadas (SAI’s)

 

Ya para el año 2003, y una vez se habían adquirido los equipos de comunicaciones (…) como la construcción de la torres sólo se pudo terminar a mediados de febrero del año 2003, el inicio de las obras complementarias como construcción de casetas fundamentales para la instalación de los equipos sólo se pudo realizar en el mes de marzo del año 2003, por lo que el cronograma de ejecución del proyecto se vio atrasado.

 

Una vez se superaron esos obstáculos (…) ocurrido que hacia mediados de junio de 2003 el Gobierno Nacional dispuso la supresión y liquidación de TELECOM, trayendo consigo que todo ese proceso de restablecimiento se truncara o se suspendiera (…)

 

Esta situación impidió que Colombia Telecomunicaciones pudiera asumir la ejecución de los contratos afectos a la prestación del servicio dentro de los cuales estaban los que venían en curso para la recuperación del servicio en las localidades afectadas por actos terroristas (…) por lo que en el mes de noviembre del año 2003 se pudo reiniciar el proceso de instalación de los equipos de radio adquiridos.

 

Este proceso de instalación puesta a punto y con las pruebas técnicas finales de estos equipos se logró culminar en ese mes de noviembre de 2003, lográndose a partir del 11 de diciembre del año 2002 que se empezara a restablecer el servicio en las localidades que se beneficiaban con el proyecto mencionado a todo lo largo de este escrito. 

 

Por esta razón es que el servicio de telecomunicaciones de local extendida y larga distancia nacional e internacional en el municipio de Belén de los Andaquíes y Albania se restablecieron el 19 de diciembre de 2003, y en lo que respecta con el municipio de San José de la Fragua se restableció el 28 de febrero de 2004, a través de un punto de servicio de cabidas de llamadas (SAI) y de una línea para la Alcaldía y el hospital de esa localidad (…)

(negrillas y subrayas fuera del texto original)

 

A folios 271 a 292 del cuaderno No.2 obra el informe de cobertura y estado del programa COMPARTEL en el departamento de Caquetá, con corte a febrero de 2005, donde se observa:

 

“1. PROGRAMA COMPARTEL TELEFONÍA RURAL COMUNITARIA

• Se han beneficiado 16 municipios del Departamento (100% del total)
• Se han instalado 99 puntos COMPARTEL equivalentes a 157 líneas telefónicas
• Adicionalmente, se expandirá la cobertura del servicio telefónico en 82 nuevas localidades que no contaban con este servicio. De estos nuevos puntos se han completado las instalaciones en las 82 nuevas localidades.
• Las inversiones en telefonía rural comunitaria ascienden a $1,915 millones, de los cuales $953 millones corresponden a las inversiones en nuevos puntos COMPARTEL para incrementar la cobertura del servicio en las 82 nuevas localidades”.

 

c.- Caso concreto.

 

De las pruebas reseñadas se concluye que contra lo afirmado por los actores, la voladura de la estación del cerro “Las Margaritas” no ocasionó traumatismos en la telefonía de tráfico local, pero sí en la comunicación la local extendida de larga distancia nacional e internacional y móvil rural en los diferentes municipios del Departamento.

 

Se evidencia que TELECOM S.A. E.S.P., cuyos contratos para la prestación de servicios a los usuarios fueron sustituidos en Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., ejecutó el proyecto de construcción y puesta en funcionamiento de una torre repetidora en el “Cerro Sonora” que permitió restituir la telefonía local extendida y de larga distancia, interrumpida con ocasión del atentado terrorista de 23 de febrero de 2002.

Se concluye así que cesaron los hechos objeto de acción popular porque en Albania y Belén de los Andaquíes se reparó el servicio el 19 de diciembre de 2003 y en San José del Fragua, el 28 de febrero de 2004.  Respecto de los demás municipios del Departamento consta que se inició el proceso de restablecimiento a partir del 11 de diciembre de 2003.

Las afirmaciones contenidas en el oficio No 021210-0875 del 5 de mayo de 2005 en que se describen procesos administrativos y contractuales anteriores a las fechas de instauración de las demandas (19 de mayo y 20 de octubre de 2003) cuentan con suficiente respaldo probatorio.

Se constató que para el 4 de junio de 2002, TELECOM S.A. E.S.P. había adelantado los estudios topográficos para adecuar un punto de propagación de señal en “Cerro Sonora” como quiera que el predio donde se ubicaba la estación “Las Margaritas” sufrió daños irreparables.

Así mismo, se probó que a 17 de julio de 2002, la Empresa había preparado los términos de referencia y remitido las invitaciones a cotizar para la selección del contratista que adquiriese e instalase los equipos de la torre repetidora de “Cerro Sonora”, cuya construcción estaba en proceso hacia octubre de 2002 y culminó en febrero de 2003.

Las pruebas son coincidentes en señalar que existieron graves dificultades de orden público y que circunstancias como la transición administrativa de TELECOM S.A. E.S.P. a Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., ordenada mediante Decreto 1616 de 12 de junio de 2003, impidieron que los contratos se ejecutaran dentro de su respectivo cronograma.

Así, para la Sala es claro que la demandada no incurrió en omisión ya que antes de instaurarse la demanda, venía adelantando los estudios de factibilidad y de formulación de proyectos, así como las gestiones presupuestales para llevar a cabo el proceso de contratación requerido para la ejecución de la obra tendiente a restablecer los servicios de telecomunicaciones en el Departamento del Caquetá y asegurar su eficiente y oportuna prestación.

La Sala reitera que la urgencia con que se requieren obras en las zonas afectadas por el conflicto armado, no puede en modo alguno desconocer que para que éstas puedan adelantarse es imperativo que las autoridades cumplan con los requisitos de formulación de proyectos y con los contractuales y presupuestales, previstos en la ley.

 

De otra parte, no es atendible la pretensión encaminada a que se expanda la telefonía rural con cargo a los recursos del programa “Obras por la Paz” del Plan Colombia, tanto más, como en el caso presente, está demostrado que a través del programa COMPARTEL se han implementado acciones progresivas para asegurar el acceso a ésta a los diferentes municipios del Departamento.

 

Por lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

 

FALLA

 

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de 27 de junio de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta.

 

SEGUNDO: COMUNÍQUESE esta decisión a las partes y envíese el expediente al Tribunal de origen.

 

 

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

 

 

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de la fecha.

 

 

 

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO          MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

                            Presidente           

 

 

RAFAEL E. OSTAU  DE  LAFONT PIANETA      MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN

 

 

 

[1] Mediante providencias de 24 de octubre de 2003 y 29 de julio de 2004, el a quo dispuso notificar el auto admisorio de la demanda a TELECOM S.A. E.S.P. – En liquidación y a COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P., respectivamente.

[2] Mediante auto de 29 de marzo de 2004 (fl. 108) el a quo admitió la reforma a la demanda presentada en memorial de 26 de  enero de 2004 (fl. 105).

[3] Para San Vicente del Caguán.

[4] Para Florencia.

[5] Memorial visible de folios 198 a 203.

[6] «Por el cual se suprime la Empresa Nacional de Telecomunicaciones –Telecom y se ordena su liquidación».

[7] Expediente AP 2004-0786-01.  Actor: Hermann Gustavo Garrido Parra. Sentencia de 9 de agosto de 2007. C.P. Dr. Camilo Arciniegas Andrade.

[8] “Por la cual se modifica la numeración de la Resolución CRT 087 de 1997 y se actualizan sus modificaciones en un solo cuerpo resolutivo”.

[9] Certificado de existencia y representación legal visible de folios 134 a 158, cuaderno No 1.