17001-33-31-003-2009-01457-01(AP) Sección 3 2010 [Consejo de Estado]

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION TERCERA

 

Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ

 

Bogotá, D.C., seis (6) de diciembre de dos mil diez (2010)

 

Radicación número: 17001-33-31-003-2009-01457-01(AP)

 

Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA

 

Demandado: MUNICIPIO DE MARMATO

 

 

Referencia: REVISION EVENTUAL - ACCION POPULAR

 

 

 

Decide la Sala la procedencia del mecanismo de revisión eventual de la sentencia proferida el 2 de septiembre de 2010 por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se desató el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada por el Juzgado Tercero Administrativo de Manizales, de fecha 13 de julio de 2010.

 

1. A N T E C E D E N T E S :

 

1. La demanda.

 

El 24 de agosto de 2009, el señor Javier Elías Arias Idárraga instauró demanda en ejercicio de la acción popular contra el Municipio de Marmato, Caldas, con el fin que se protegieran los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público, al goce de un ambiente sano y del espacio público los cuales se habrían vulnerado por el demandado como consecuencia de la supuesta omisión en la cual habría incurrido al no adoptar los Planes de Movilidad dentro del respectivo Plan de Ordenamiento Territorial, tal como le exige la Ley 1083 de 2006.

 

2.- Surtido el trámite de primera instancia, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Manizales, profirió sentencia el día 13 de julio de 2010, mediante la cual, denegó las pretensiones de la demanda.

 

3.- Mediante escrito presentado el 21 de julio de 2010, la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior providencia, para lo cual expuso que debía darse aplicación al principio iura novit curia, al artículo 83 de la Constitución Política y al artículo 357 del C. de P. C., con el fin de que se pudieran adecuar sus pretensiones a los supuestos de hecho contenidos en la demanda.

 

4.- Surtido el trámite de segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Caldas confirmó la sentencia proferida por el Juzgado a quo.

 

Para el Tribunal la obligación de los municipios consistente en adoptar un Plan de Movilidad en los términos de la Ley 1083 de 2006, sólo resulta exigible respecto de los Municipios en los cuales, a su vez, exista la obligación de implementar un Plan de Ordenamiento Territorial, situación que según lo dispuesto en la Ley 388 de 1997 le corresponde a los municipios y distritos con población superior a los 100.000 habitantes y, dado que el Municipio demandado sólo contaba con cerca de 9.000 habitantes, no estaba en la obligación entonces de implementar un Plan de Movilidad.

 

5.- El 13 de septiembre de 2010, la parte demandante solicitó al Tribunal el envío del expediente al Consejo de Estado con el fin de que sometiera a una eventual revisión la sentencia de segunda instancia.

 

Manifestó que en la sentencia de segunda instancia se habría desconocido el principio de la primacía del derecho sustancial sobre el procesal, en la medida en que si bien en la demanda se había advertido acerca del incumplimiento del Municipio demandado de adoptar un Plan de Movilidad de conformidad con lo previsto en la Ley 1083 de 2006 –lo cual fue denegado por los jueces de primera y segunda instancia, según los cuales en virtud de lo dispuesto en la Ley 1083 la implementación de un Plan de Movilidad sólo resultaba exigible para los municipios que estuvieren en la obligación, a su vez, de adoptar un Plan de Ordenamiento Territorial, hipótesis dentro de las cuales no se encontraba el Municipio de Marmato- lo cierto era que independientemente de los postulados de la Ley 1083, todos los municipios están en la obligación de adoptar un Plan de Movilidad, sea dentro del marco de un Plan de Ordenamiento Territorial, un Plan Básico Territorial o un Esquema Territorial, por tanto el Tribunal de segunda instancia, en aplicación del artículo 5° de la Ley 472 de 1998 y del principio del iura novit curia, debió analizar si independientemente de los postulados de la Ley 1083, existía o no la obligación por parte del Municipio de demandado de adoptar un Plan de Movilidad.

 

1. C O N S I D E R A C I O N E S :

Teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009[1], así como el pronunciamiento que sobre el contenido y alcance de esta norma fue emitido por la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante providencia del 14 de julio de 2009[2] y lo dispuesto en al Acuerdo No. 0117 del 12 de octubre de 2010[3], procede la Sala a resolver la solicitud de revisión eventual de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Caldas el 2 de septiembre de 2009, presentada por la parte demandante.

 

Así pues, constituyen presupuestos para la procedencia de la revisión eventual de providencias judiciales, los siguientes:

 

1. i) Que la providencia objeto de la solicitud hubiere sido proferida en un proceso iniciado en ejercicio de la acción popular o de grupo.

 

1. ii) Que la Jurisdicción llamada a conocer de tales acciones sea la Contencioso

 

iii) De conformidad con el Acuerdo No. 117 del 12 de octubre de 2010, de la solicitud de selección para su eventual revisión de providencias definitivas proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, conocerán todas las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación.

 

1. iv) La solicitud debe ser formulada a petición de parte o del Ministerio Público, dentro de los 8 días siguientes a la notificación de la providencia correspondiente.

 

1. v) La providencia cuya revisión se pretende debe ser de aquellas que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso.

 

1. vi) Que la providencia hubiere sido dictada por un Tribunal Administrativo.

 

vii) Que la providencia contenga temas que reúnan los siguientes requisitos:

 

• Cumplan con el propósito de unificar jurisprudencia.
• Tengan una trascendencia e incidencia directa e inmediata en la decisión respectiva.

 

viii) Que la petición de revisión eventual sea sustentada por el interesado.

 

La Sala Plena de esta Corporación, en el auto aludido –se reitera– se pronunció acerca del sentido y el alcance del mecanismo de revisión eventual, dejando claro, para el efecto, que dicho mecanismo no supone un nuevo recurso y que la finalidad del mismo reside únicamente en la unificación de jurisprudencia, por lo cual resulta improcedente presentar la solicitud de revisión con el propósito de ejercer un control de legalidad sobre los fallos correspondientes.

 

En efecto, la petición de revisión eventual no comporta la posibilidad de controvertir o manifestar las razones de inconformidad respecto de la providencia objeto de la solicitud, en la medida en que dicho mecanismo no supone el trámite de una tercera instancia, en la cual se pueda reabrir el debate probatorio puesto que el mismo ha debido surtirse en las dos instancias que precedieron. De manera que la revisión eventual de modo alguno puede servir como excusa para replantear los temas ya litigados y decididos en el proceso respectivo, puesto que su fin no puede ser diferente a la unificación de la jurisprudencia en la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

 

En cuanto a la imposibilidad de utilizar el mecanismo aludido para ejercer un control de legalidad del fallo correspondiente, la Sala Plena puntualizó:

 

“Lo anterior en cuanto que la finalidad de la revisión es la unificación de jurisprudencia –tal como se verá más adelante– lo cual comporta la labor de armonización y de unificación, precisamente, de los diferentes pronunciamientos expuestos por los distintos operadores judiciales; además, el mecanismo de revisión no tiene como propósito ejercer un control de legalidad sobre los fallos correspondientes[4], de tal manera que la configuración de un yerro o irregularidad en el trámite del proceso respectivo o incluso en la misma providencia no será suficiente para que opere como fundamento de la solicitud de revisión.”[5]

 

En consecuencia, el mecanismo previsto en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, tiene la finalidad única y exclusiva de unificar la jurisprudencia, la cual consiste principalmente en lo siguiente, de conformidad con lo expuesto por la Sala Plena:

 

“a).- Ejercer como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo supone que el Consejo de Estado es la Corporación que, en este campo de la Rama Jurisdiccional, tiene la vocación constitucional de unificar la jurisprudencia nacional en la materia; es el órgano constitucionalmente responsable de garantizar que tanto los Jueces y Tribunales que integran la Jurisdicción Contencioso Administrativa, como los órganos y entidades que ejercen funciones administrativas, al igual que los usuarios de dicha Jurisdicción, cuenten con una jurisprudencia uniforme ¾que no inmutable¾ y constante, respetuosa de los principios de igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima, buena fe y publicidad de la actividad judicial, que sirva de manera efectiva y eficaz tanto como fuente auxiliar de la Administración de Justicia, cuanto como parámetro de actuación de una actividad administrativa que encuentre en los pronunciamientos judiciales, a la vez que límites no rebasables al momento de adoptar decisiones, también criterios orientadores del sentido en el cual las mismas pueden ¾y/o deben¾ producirse para resultar conformes con el ordenamiento jurídico.

 

La función que al Consejo de Estado le concierne desplegar en condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo constituye, por tanto, un mecanismo de control en contra de la arbitrariedad de la Administración Pública, pero también ¾y no menos importante¾ en contra de la arbitrariedad judicial.

 

b).- Además, la función de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo asignada por la Carta Política al Consejo de Estado lo constituye en Tribunal de cierre en dicho ámbito de la Jurisdicción, con lo cual los argumentos en los cuales se sustentan sus pronunciamientos están llamados a ser, por voluntad explícita del propio Constituyente, aquellos que orienten, de manera última y definitiva ¾al no existir instancia superior alguna constitucionalmente habilitada para el efecto¾, la actividad de impartir justicia encomendada a todos los jueces y tribunales que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”[6]

 

Así las cosas, el mecanismo de revisión, más que un control de legalidad respecto del fallo respectivo, lo cual resulta improcedente, propugna por la garantía de una jurisprudencia armónica y unificada que garantice y respete los principios de igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima, buena fe y publicidad de la actividad judicial.

 

En síntesis, para la selección, o no, de una providencia definitiva para su revisión eventual, se requiere del estudio de los siguientes aspectos:

 

“Por consiguiente, a) las particularidades de cada asunto; b) el cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de revisión; c) la configuración de uno o varios de los eventos que determinen la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado y d) la importancia y trascendencia de lo temas que se debatan en la providencia objeto de la solicitud correspondiente, serán los parámetros que esta Corporación tendrá en cuenta para efectos de definir la selección, o no, de la providencia respectiva, lo cual, por su puesto, deberá estar contenido en la motivación a que haya lugar.”[7]

 

En el presente caso, se encuentra que se trata de una acción popular iniciada con ocasión de una omisión en la cual, al parecer, habría incurrido la entidad pública demandada, razón por la cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la encargada de conocer del asunto. De igual forma, esta Sección es competente, en los términos del Acuerdo 117 de 2010. Se trata de una solicitud de parte, presentada de manera oportuna y sustentada, la cual versa sobre una providencia que puso fin al proceso, toda vez que se refiere a la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas a través de la cual se resolvió el recurso de apelación presentado contra la sentencia de primera instancia.

 

En cuanto al propósito de unificación de jurisprudencia en el citado auto del 14 de julio de 2009, la Sala Plena, a título enunciativo, identificó algunos eventos generales en los cuales está llamada a operar la tarea unificadora de jurisprudencia, entre los cuales se encuentran:

 

• Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora;

 

• Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación;

 

• Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación.

 

• Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado.

 

El accionante solicitó que se seleccionara para su revisión la sentencia del 2 de septiembre de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.

 

Al respecto se destaca que el actor se limitó a esgrimir las razones de inconformidad para con el fallo de segunda instancia, lo cual resulta improcedente en relación con la finalidad del mecanismo de revisión eventual al tratar de confundirlo con una tercera instancia. Si bien lo anterior resulta suficiente para denegar la solicitud en examen, agrega la Sala, que al analizar los fundamentos tanto del recurso de apelación, lo expuesto en la sentencia de segunda instancia, como aquello manifestado en el escrito mediante el cual se solicitó la revisión eventual, advierte con facilidad que todos giran en torno a la posibilidad de que juez, en ejercicio de las facultades oficiosas que le otorga la Ley 472 de 1998 pueda pronunciarse acerca de cuestiones no incluidas dentro de las pretensiones de la demanda o sobre hechos no indicados de manera exclusiva en el libelo, lo cual ha sido denominado por la jurisprudencia como la aplicación flexible del principio de congruencia tratándose del trámite y decisión de las acciones populares.

 

Respecto del desarrollo del tema en cuestión efectuado por el Tribunal Administrativo de Caldas frente a estas materias, encuentra la Sala que en líneas generales se acompasa con las posiciones que en relación con estos aspectos maneja en la actualidad el Consejo de Estado, razón por la cual se denegará la solicitud de revisión eventual propuesta por la parte demandante, al no presentarse tema alguno que amerite seleccionarse con el fin de unificar la jurisprudencia de esta Corporación.

 

 

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

 

 

R E S U E L V E :

 

 

Primero. NO SELECCIONAR para revisión la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, el 2 de septiembre de 2009.

 

 

Segundo. NOTIFICAR la presente providencia, por estado, a las partes y al Ministerio Público.

 

 

Tercero. Ejecutoriada esta providencia, DEVUELVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.

 

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

 

 

 

RUTH STELLA CORREA PALACIO

Presidenta

 

 

 

 

 

 

GLADYS AGUDELO ORDOÑEZ                             HERNÁN ANDRADE RINCÓN

 

 

 

 

 

 

 

STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO                 MAURICIO FAJARDO GOMEZ

 

 

 

 

 

ENRIQUE GIL BOTERO                                   DANILO ROJAS BETANCOURTH

 

 

 

 

 

 

JAIME O. SANTOFIMIO GAMBOA              OLGA MÉLIDA VALLE DE LA HOZ 

 

 

[1] “ARTÍCULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto:

 

“Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios.

 

<Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia.

 

<Inciso 2o. del Proyecto de Ley, INEXEQUIBLE>

 

La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella.

 

PARÁGRAFO 1o. <Parágrafo CONDICIONALMENTE exequible> La ley podrá disponer que la revisión eventual a que se refiere el presente artículo también se aplique en relación con procesos originados en el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esos casos la ley regulará todos los aspectos relacionados con la procedencia y trámite de la revisión eventual, tales como la determinación de los plazos dentro de los cuales las partes o el Ministerio Público podrán elevar sus respectivas solicitudes; la insistencia que pueda presentarse respecto de la negativa de la selección; los efectos que ha de generar la selección; la posibilidad de que la revisión eventual pueda concurrir con otros recursos ordinarios o extraordinarios.

 

PARÁGRAFO 2o. La ley regulará todos los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso se adopten en los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”

 

[2] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto del 14 de julio de 2009. Expediente: (AG) 200012331000200700244 01.

 

[3] Publicado en el Diario Oficial No. 47.862 del 14 de octubre de 2010.

[4] Aún cuando el proyecto inicial aprobado por el Congreso de la República sí contemplaba dicha posibilidad, la Corte Constitucionalidad lo declaró inexequible mediante sentencia C – 713 de 2008. MP: Clara Inés Vargas Hernández.

[5] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto del 14 de julio de 2009. Expediente: (AG) 200012331000200700244 01

[6] Ibidem.

[7] Ibidem.