CE-SEC1-EXP2000-N5528 Sección 1 2000 [Consejo de Estado]

LICENCIAS DE CONSTRUCCIÓN - Reconocimiento de construcciones sin licencia previa / RECONOCIMIENTO DE CONSTRUCCIONES SIN LICENCIA - Potestad reglamentaria del Gobierno Nacional / ARTICULOS 30 A 34 DEL DECRETO 1052/ 98 - Legalidad

 

Del texto de los preceptos que integran el  capítulo XI de la ley 388 de 1997 y, particularmente, del artículo 104, se infiere que por voluntad del legislador sí puede haber reconocimiento de obras que se construyeron sin licencia. En efecto, conforme al parágrafo 1º. del citado artículo es posible que con posterioridad a la construcción sin licencia se pueda solicitar ésta, obviamente, sin perjuicio de la sanción de multa, suspensión o sellamiento de la obra.   Concluye pues la Sala que el Gobierno no excedió los límites de la potestad reglamentaria  sino que, por el contrario, dio cabal cumplimiento al objetivo de ésta, cual es hacer expedita la ley que reglamenta. Y, tiene sentido lógico que se hubiera condicionado el reconocimiento de las construcciones a las efectuadas con anterioridad al 9 de agosto de 1996, pues, de acuerdo con lo expresado en la contestación de la demanda, a partir de esta fecha entró a regir la Ley 308 de 5 de agosto de 1996, que tipificó como conducta delictiva la del urbanizador ilegal, de tal manera que después de esta fecha las construcciones sin licencia tienen implicaciones penales, por lo cual no resulta viable su reconocimiento.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejero ponente:  GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

 

Santa Fe de Bogotá, D.C., veinticinco  (25) de febrero      del dos mil (2000).

 

Radicación número: 5528

 

Actor: JOSE CIPRIANO LEON CASTAÑEDA

 

Referencia: ACCION DE NULIDAD

 

 

 

 

El ciudadano  JOSE CIPRIANO LEON CASTAÑEDA, obrando en su propio nombre, y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los artículos 30 a 34 del Decreto núm. 1052 de 10 de junio de 1.998 "por el cual se reglamentan las disposiciones referentes a licencias de construcción y urbanismo, al ejercicio de la curaduría urbana, y las sanciones urbanísticas " expedido por el Gobierno Nacional.

 

I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO

 

En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación (folios 23 a 26 cuaderno núm. 1).

 

1º: Que las disposiciones acusadas, al permitir el reconocimiento de licencias de construcción para obras finalizadas antes del 9 de agosto  de 1.996, violan  el artículo 99 de la Ley 388 1.997, que prevé que para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación o demolición se requiere licencia expedida por la autoridad competente; es decir, que dicha licencia es para las obras que  van a realizarse hacia el futuro y no para las que se construyeron y no la obtuvieron.

 

2º: Que las normas cuya nulidad se solicita, transgreden, igualmente, el artículo 101 de la ley 388 de 1.997, que faculta únicamente al Gobierno Nacional para reglamentar los trámites que deben realizarse ante las curadurías urbanas; lo referente a la remuneración, atendiendo la cuantía y naturaleza de las obras; las actuaciones que sea necesario expedir; y que establece las funciones del curador urbano, dentro de las cuales, precisamente, no está la de expedir licencias de reconocimiento de construcciones realizadas antes de 1.996, dado que dicha función sólo puede ser desempeñada cuando el peticionario esté interesado en adelantar proyectos de urbanización o edificación, es decir, siempre hacia el futuro; luego las normas acusadas, concluye el actor, infringen por extralimitación de funciones el precitado artículo 101.

 

3º: Que de la definición de licencia contenida en el artículo 1º del Decreto 1052 de 1.998, así como de los términos para imponer sanciones, se deduce que las licencias de obra son para el futuro y no pueden ser retroactivas, toda vez que estaría de por medio no sólo la prescripción de tres años para imponerlas, a la que se refiere el artículo 38 del C.C.A, sino, también, la de un año, contenida en el artículo 9o de la Ley 2a de 1.984.

 

II-. TRAMITE DE LA ACCION

 

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

 

II.1-. CONTESTACION DE LA DEMANDA

 

II.1.1-. La Nación, Ministerio de Desarrollo Económico, por conducto de apoderado contestó la demanda, y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, en esencia, que al haber sido tipificada como delito la conducta del urbanizador ilegal a través de la Ley 308 de 5 de agosto de 1.996, lo que hizo el Gobierno en ejercicio de la potestad reglamentaria, mediante los artículos 30 a 34 del Decreto 1052 de 1.998, acusados, fue establecer un mecanismo para reconocer y legalizar aquellas construcciones realizadas antes del 9 de agosto de 1.996.

 

III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO

 

El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo se muestra partidario de que se denieguen las pretensiones de la demanda porque, a su juicio, los artículos 30 a 34 del Decreto 1052 de 1.998, acusados, no violan las disposiciones invocadas como infringidas en el libelo pues, de conformidad con la Ley 388 de 1.997 se requiere licencia de construcción en dos casos a saber: cuando la obra aún no haya adelantado; y cuando no se haya urbanizado o construido en terrenos aptos, pero sin la respectiva licencia; y que en este último evento, deberá solicitarse al funcionario competente en los términos señalados en dicha Ley, situación esta última  a la que el Gobierno denominó "reconocimiento de construcciones", en el capítulo II del Decreto parcialmente demandado, cuyo objeto es que el curador expida el acto reconociendo la construcción, que produce los mismos efectos legales de la licencia de construcción, una vez se haga la correspondiente verificación de la obra con la norma urbanística vigente en la época del reconocimiento.

 

Por último, agrega que tampoco se observa la transgresión del artículo 9o de la Ley 2a de 1.984, ya que éste se refiere al término de prescripción de las sanciones para las contravenciones distintas de las contempladas en las normas acusadas y, por lo tanto, no es aplicable en los términos que plantea el demandante, por ser la Ley 388 de 1.997 la que regula en su totalidad la materia relativa a las sanciones urbanísticas, para cuyos efectos  el Gobierno Nacional expidió aquéllas.

 

 

IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

Los artículos acusados son del siguiente tenor:

 

“Artículo 30. Condiciones para el reconocimiento. Sin perjuicio de las eventuales responsabilidades penales, civiles y administrativas, las construcciones desarrolladas y finalizadas antes del 9 de agosto de 1996, que en la época de su construcción hubieren requerido licencia o el instrumento que hiciera sus veces y no la hubieren obtenido, podrán ser reconocidos (sic) por los curadores urbanos del respectivo distrito o municipio, siempre y cuando dichas construcciones se sujeten a la norma urbanística vigente en la época del reconocimiento”.

 

“Artículo 31. Trámite y expensas para el reconocimiento de construcciones. El trámite y las expensas para el reconocimiento de las construcciones desarrolladas y finalizadas se sujetarán a las normas previstas para el caso de las licencias de construcción con las adiciones que aquí se establecen.

 

El curador ante quien se adelante el trámite deberá realizar una visita técnica ocular personal o a través de un delegado idóneo a la construcción objeto de la solicitud a fin de constatar la veracidad de la información suministrada y el cumplimiento de la norma urbanística.

 

En el evento que la construcción objeto del reconocimiento no se ajuste a la norma urbanística, el curador deberá solicitar al interesado la adecuación a dicha norma dentro de un plazo máximo de sesenta (60) días. Si transcurrido el término para la adecuación el curador constata por medio de otra visita técnica ocular que el interesado no ha ajustado las construcciones a la normatividad urbanística vigente el reconocimiento le será negado.

 

Cada inspección técnica ocular que realice el curador a las construcciones  objeto de reconocimiento, causará en favor de éste y a cargo del interesado una expensa especial equivalente a medio salario mínimo legal mensual vigente.

 

Parágrafo. Los curadores urbanos deberán informar a las autoridades que ejerzan el control urbanístico de las solicitudes de reconocimiento de construcciones que le sean presentadas, a fin de que ellas adelanten los procedimientos e impongan las sanciones del caso. También deberán presentar las denuncias penales a que se refiere la Ley 308 de 1996 si a ello hubiere lugar”.

 

“Artículo 32. Solicitud del reconocimiento de construcciones. El interesado en adelantar el trámite de reconocimiento de construcciones al momento de la solicitud, deberá acompañar los mismos documentos a que hacen referencia los numerales 1 a 7 del artículo 10 del presente decreto y adicionalmente los siguientes:

 

1. Copia de un peritaje que sirva para determinar la estabilidad de la construcción debidamente firmado o rotulado con un sello seco por un ingeniero civil matriculado y facultado para ese fin, quien se hará responsable legalmente de los diseños y de la información contenidos en ellos. El peritaje deberá dictarse siguiendo los lineamientos establecidos en las normas sismorresistentes.

 

2. Tres (3) copias del levantamiento arquitectónico de la construcción, debidamente firmadas por un arquitecto quien se hará responsable legalmente de la veracidad de la información contenida en ellos.

 

3. La declaración de la antigüedad de la construcción. Esta declaración se hará bajo la gravedad del juramento que se entenderá prestada por la presentación de la solicitud”.

 

“Artículo 33. Resolución del reconocimiento de construcciones. El acto por el cual se hace el reconocimiento de la construcción deberá ser motivado, causará los mismos gravámenes existentes para la licencia de construcción y tendrá los mismos efectos legales de una licencia de construcción”.

 

“Artículo 34. Reconocimiento de construcciones de vivienda de interés social que no exceden el rango de los noventa (90) salarios mínimos. El reconocimiento de construcciones de viviendas de interés social que no excedan el rango de los noventa (90) salarios mínimos, se regirá en todos sus aspectos por el procedimiento establecido en el artículo 66 del presente decreto”.

 

 

El punto central de la controversia gira en torno de establecer si el Gobierno Nacional estaba o no facultado para regular lo concerniente al reconocimiento de construcciones realizadas sin licencia, ya que en la demanda el actor parte del supuesto de que la función de los curadores, asignada en la Ley 388 de 1997, es sólo frente a las obras que van a realizarse, es decir, hacia el futuro, y no para las que se construyeron sin obtenerla previamente.

 

En orden a dilucidar lo anterior, es preciso tener en cuenta lo siguiente:

 

Para la expedición del Decreto contentivo de las disposiciones acusadas, el Gobierno invocó como fundamento, entre otras normas, el capítulo XI de la Ley 388 de 1997,  denominado “Licencias y sanciones Urbanísticas”.

 

Del texto de los preceptos que integran dicho capítulo y, particularmente, del artículo 104, se infiere que por voluntad del legislador sí puede haber reconocimiento de obras que se construyeron sin licencia.

 

En efecto, conforme al parágrafo 1º. del citado artículo es posible que con posterioridad a la construcción sin licencia se pueda solicitar ésta, obviamente, sin perjuicio de la sanción de multa, suspensión o sellamiento de la obra.

 

Prevé la citada disposición:

 

“Si dentro de los plazos señalados al efecto los infractores no se adecuan a las normas, ya sea demoliendo las obras realizadas ….., solicitando la licencia correspondiente cuando a ello hubiere  lugar o ajustando las obras  a la licencia…”

 

Ahora, el artículo 105 ibídem, titulado “Adecuación a las normas”, establece:

 

“En los casos previstos en el numeral 2 del artículo precedente, (se refiere la norma a los eventos en los cuales se ha parcelado, urbanizado o construido en terrenos aptos, pero sin licencia) en el mismo acto que impone la sanción se ordenará la medida policiva de suspensión y el sellamiento de las obras. El infractor dispondrá de sesenta (60) días para adecuarse a las normas tramitando la licencia correspondiente. Si vencido este plazo no se hubiere tramitado la licencia, se procederá a ordenar la demolición….”

 

 

Concluye pues la Sala que el Gobierno no excedió los límites de la potestad reglamentaria  sino que, por el contrario, dio cabal cumplimiento al objetivo de ésta, cual es hacer expedita la ley que reglamenta.

 

Y, tiene sentido lógico que se hubiera condicionado el reconocimiento de las construcciones a las efectuadas con anterioridad al 9 de agosto de 1996, pues, de acuerdo con lo expresado en la contestación de la demanda, a partir de esta fecha entró a regir la Ley 308 de 5 de agosto de 1996, que tipificó como conducta delictiva la del urbanizador ilegal, de tal manera que después de esta fecha las construcciones sin licencia tienen implicaciones penales, por lo cual no resulta viable su reconocimiento (folio 56).

 

Finalmente, para la Sala tampoco se vislumbra la violación de los artículos 38 del C.C.A. ni 9º de la Ley 2ª de 1984, pues, como lo hace notar el Agente del Ministerio Público, la Ley 388 de 1997 reguló la materia relativa a sanciones urbanísticas y, en consecuencia, lo concerniente a la prescripción de las mismas se gobierna por las disposiciones especiales de dicha ley.

 

Fluye de lo anterior que deben denegarse las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

 

 

F A L L A :

 

DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.

 

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

 

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 25 de febrero del 2000.

 

 

 

 

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA    GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

 

OLGA INES NAVARRETE BARRERO      MANUEL S. URUETA AYOLA