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IMPUESTO AL CONSUMO - Se causa cuando el productor entrega el producto al distribuidor / IMPUESTO AL CONSUMO - Es propiedad de la nación cedido a los Departamentos y al Distrito Capital / SUJETOS PASIVOS DEL IMPUESTO AL CONSUMO - Productores, importadores y distribuidores / HECHO GENERADOR / TORNAGUÍAS - Certificado que autoriza entrada, salida y movilización de productos gravados con impuesto al consumo
El impuesto al consumo se causa en el momento en que se entrega el producto por el productor al distribuidor y, conforme con ello, se entiende entregado el producto para el consumo, independientemente del tiempo en que permanezca en poder del distribuidor. Desde el momento de la entrega por el productor, surge la obligación solidaria con el distribuidor de liquidar y satisfacer el impuesto, dentro de la quincena siguiente, a favor del ente territorial sujeto activo del tributo. Las anteriores deducciones surgen del contenido de los Capítulos VII, VIII, IX, X, XI de la ley 223 de 1995. La propiedad del Impuesto al consumo es de la Nación y su producto se encuentra cedido a los departamentos y al Distrito capital, en proporción al consumo de los productos en sus jurisdicciones. El Hecho Generador está constituido por el consumo en el territorio nacional, y el sujeto pasivo o responsables del Impuesto son los productores, importadores y, solidariamente con ellos, los distribuidores. Además, son responsables directos del impuesto los transportadores y los expendedores al detal, cuando no puedan justificar debidamente la procedencia de los productos que transportan o expenden. Para garantizar que el departamento sujeto activo del impuesto al consumo ha recibido el tributo antes de la movilización de la mercancía hacia otro departamento, resulta necesario ejercer un control de las mercancías, el que se logra mediante la expedición de las tornaguías, que son el certificado único nacional, expedido por las autoridades departamentales o del Distrito Capital, y que autoriza la entrada, salida y movilización, entre departamentos, de productos nacionales y extranjeros gravados con los impuestos al consumo o que sean objeto de monopolio rentístico de licores.
TORNAGUÍAS - Clases / TORNAGUÍA DE MOVILIZACIÓN - Concepto / TORNAGUIA DE REENVIO - Concepto / TORNAGUÍA DE TRANSITO – Concepto / SISTEMA UNICO DE CONTROL DE TRANSPORTE DE PRODUCTOS GRAVADOS CON EL IMPUESTO AL CONSUMO - Legalidad de su reglamentación
Se ha previsto en el Decreto 3071 la existencia varias clases de tornaguías: de Movilización, de Reenvío y de Tránsito. Según el artículo 8ª del Decreto en mención, la de Movilización autoriza el transporte entre entidades territoriales que son sujetos activos del impuesto al consumo, mientras que la de Reenvío es aquella mediante la cual se autoriza el transporte de mercancías gravadas con impuesto al consumo, o que sean objeto de monopolio rentístico de licores, cuando dichas mercancías hayan sido declaradas para consumo en la entidad territorial de origen ( artículo 8 Decreto 3071 de 1997). La de Tránsito autoriza el transporte de mercancías al interior de la misma entidad territorial, o de mercancías en tránsito hacia otro país, e igualmente amparan la movilización de mercancías gravadas con impuestos al consumo, entre aduanas o zonas francas. Con lo analizado no se encuentra de qué manera el artículo 8° del Decreto 3071 de 1997 impide la libre iniciativa de empresa protegida por la Constitución Política; de otra parte, como bien lo afirman la parte demandada y el Ministerio Público, no se puede predicar exceso en la facultad reglamentaria de la ley 223 de 1995, pues tal ley le entregó al Gobierno Nacional la facultad de reglamentar el Sistema Único de control de transporte de productos entre entidades territoriales, y eso es lo que aparece regulado en el Decreto 3071.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera ponente: OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO.
Santa Fe DE Bogotá, junio ventidós (22) del año dos mil.
Radicación número: 5546
Actor: FRANCISCO JAVIER LLANO RODRÍGUEZ Y OTRO
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Procede la Sala a proferir sentencia de única instancia, dentro de la actuación iniciada por demanda presentada por Francisco Javier Llano Rodríguez y Amparo Elisa Preciado Hoyos.
I.ANTECEDENTES.
- Los actores, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.
Los ciudadanos Francisco Javier Llano Rodríguez y Amparo Elisa Preciado Hoyos, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicitaron la nulidad parcial del artículo 8ª del Decreto 3071 de diciembre 23 de 1997 "Por medio del cual se reglamenta el Sistema Único Nacional de control de transporte de productos gravados con impuestos al consumo y se dictan otras disposiciones", expedido por el Presidente de la República con la firma del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
- Hechos:
1ª. El Gobierno Nacional, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 219 de la ley 223 de 1995, y en ejercicio de la potestad reglamentaria, expidió el Decreto 3071 de 1997, que fue promulgado en el Diario Oficial 43205.
2ª. El artículo 26 del mencionado Decreto determina que la vigencia del mismo es a partir de su publicación.
3ª. A la fecha de introducción de la demanda el Decreto se encuentra expedido, promulgado y vigente.
- Normas violadas y concepto de la violación.
Se citaron como normas violadas: los artículos 84, 189, numeral 11, y 233 de la Constitución Política; los artículos 215, parágrafo 1, y 219 de la ley 223 de 1995.
Como concepto de su violación se suministró el siguiente:
La función de reglamentación de la ley surge de la necesidad de regular los pormenores, tratar de precaver los casos particulares y desentrañar el sentido implícito de las normas reglamentadas, todo ello con el objeto de facilitar la comprensión de la norma superior, por lo que no puede modificar ni adicionar la ley.
Cuando el Decreto demandado establece las especies de tornaguías para el control del transporte de productos gravados con impuestos de consumo, y señala en el artículo 8ª que las tornaguías de movilización son aquellas a través de las cuales se autoriza el transporte entre entidades territoriales y que " deben estar destinadas para consumo de la respectiva entidad territorial", está recortando la norma legal que pretende reglamentar, excediendo la facultad reglamentaria.
Esta condición es grave y limitante para los productos nacionales ya que, mientras no se den los hechos causales del impuesto, existe plena libertad para movilizar sus inventarios dentro del país, obviamente, bajo el amparo de la respectiva tornaguía, con muy distintos fines y no sólo con el de que los productos sean consumidos dentro de determinado departamento.
Los productos pueden tener otros destinos, porque, en principio, aunque todo productor fabrica para vender, ello no significa que todo movimiento de mercancía hacia un determinado departamento implique que allí se vaya a comercializar, pues puede hacerse por razones de almacenamiento, por la necesidad de trasladar inventarios, por destrucción o averías de las bodegas en las cuales se encontraban almacenados, por motivos de seguridad, por motivos de recuperación de mercancías hurtadas, etc.
Cuando se exige que los productos deben estar destinados para el consumo en la respectiva entidad territorial, se está exigiendo una condición que no trae la ley que reglamenta y, por ello, es claro que hay un exceso en la facultad reglamentaria, pues la ley 223 de 1995, con relación a las tornaguías establece " El transportador está obligado a demostrar la procedencia de los productos. Con este fin, deberá portar la respectiva tornaguía, o el documento que haga sus veces, y exhibirla a las autoridades competentes cuando le sea requerida". (parágrafo del artículo 215)
En cuanto a la violación de los artículos 84 y 333 de la Constitución Política, afirma que cuando el inciso primero del artículo 8ª del Decreto 3071 de 1997 establece que: "Los productos deben estar destinados para el consumo de la respectiva entidad territorial", hace que sea prácticamente imposible la movilización de inventarios entre departamentos por parte de los productores. Con ello se restringe la libertad de que gozan los productores y su libre iniciativa, violándose el artículo 333 de la Constitución Política, que busca garantizar todas las etapas de la actividad económica empresarial.
Además, con tal disposición se viola el artículo 84 de la Constitución Política, pues es claro que mediante el Decreto demandado se están estableciendo requisitos adicionales, no contenidos en la ley que reglamenta.
Con respecto a la infracción de la ley 223 de 1995, en los apartes antes enunciados, se dice que el Gobierno, con la expedición de la norma demanda, perdió de vista que el fin de la tornaguía no es otro que establecer un control entre entidades territoriales de los productos sujetos al impuesto de consumo, buscando con ello establecer con facilidad qué departamento, y en poder de quién se encuentran los productos, cantidades, valores, etc., constituyendo un instrumento de control con el objeto de demostrar la procedencia de los productos cuando los mismos son movilizados entre entidades territoriales que son sujeto activo de dicho impuesto. Pretender darle un mayor alcance, es exceder la voluntad del legislador, creando obstáculos a las actividades lícitas, que en nuestro país compiten en forma tan desventajosa contra los productos de origen ilegal.
El Gobierno debió prever en el Decreto demandado todos los casos particulares que bajo la ley 223 de 1995 pueden presentarse en relación con el transporte de los mismos, teniendo en cuenta que no sólo se movilizan con el objeto de causar en determinado departamento el impuesto, sino que, constantemente, se presentan otros eventos para la movilización.
No puede perderse de vista que la facultad conferida por la ley al Gobierno Nacional es la de "Reglamentar la adopción del Sistema Único Nacional de control de transporte de productos generadores de impuesto al consumo", y no facultarlo para establecer el control de transporte de productos que ya "han generado el impuesto al consumo", por lo que debió tomar en cuenta que existe la necesidad de transportar, tanto unos como otros, y para ambos casos debió reglamentar la tornaguía.
- La defensa.
La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de apoderada, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones de la misma, con los siguientes argumentos:
1ª. El Ejecutivo se limitó a desarrollar el mandato contenido en el artículo 197 de la ley 223 de 1995, que se repite en el artículo 219, cuyo texto es del siguiente tenor:
ARTÍCULO 197: "SISTEMA UNICO NACIONAL DE CONTROL DE TRANSPORTE. El Gobierno Nacional reglamentará la adopción de un Sistema Único Nacional para el control del transporte de productos generadores del impuesto al consumo regulado en este capítulo"
La facultad dada al Gobierno Nacional fue muy amplia, y no sólo para reglamentar o regular el control del origen de los productos, por lo que no se está recortando la norma legal que reglamenta; la limitante a la facultad de reglamentación estaba dada únicamente por la especificación de los productos sobre los cuales podía aplicar dicho Sistema y por la finalidad perseguida con la adopción del mismo, para constituirse en un instrumento eficaz de fiscalización para el control a la elusión y a la evasión del impuesto, preservando los derechos de cada entidad territorial a percibir los impuestos correspondientes a los productos que se consuman en su jurisdicción y permitiendo establecer con qué finalidad se transportan los productos desde una entidad territorial a otra.
Mediante el acto acusado no se reglamentó el impuesto al consumo; tampoco el artículo 215 de la ley 223 de 1995, sino que se dió desarrollo a los artículos transcritos, con fines de mejorar la administración y control del impuesto por parte de los titulares del mismo.
El artículo 215 de la ley 223 de 1995 establece:
"OBLIGACIONES DE LOS RESPONSABLES O SUJETOS PASIVOS.
..........
PARÁGRAFO PRIMERO: El transportador está obligado a demostrar la procedencia de los productos. Con este fin deberá portar la respectiva tornaguía, o el documento que haga sus veces, y exhibirla a las autoridades competentes cuando le sea requerida."
A su vez, los artículos 187 y 208, ibidem, prevén:
"SUJETOS PASIVOS. Son sujetos pasivos o responsables del impuesto, los productores, los importadores y, solidariamente con ellos, los distribuidores. Además son responsables directos los transportadores y expendedores al detal, cuando no puedan justificar debidamente la procedencia de los productos que transportan o expenden".
Estas disposiciones tienen como finalidad determinar obligaciones y responsabilidades a los transportadores, en relación con los impuestos al consumo, sin que tales previsiones sean contrarias o excluyentes de las clasificaciones y características de las tornaguías previstas en el Decreto 3071 de 1997.
El Decreto demandado mantiene como documento de control las tornaguías, las cuales, independientemente de su clasificación, movilización, reenvío o tránsito, deben indicar el origen de los productos, tal como se establece en el artículo 6ª, y la posibilidad de su clasificación se deriva del mismo artículo 215 cuando establece que deberá portarse la respectiva tornaguía.
No es cierto que las regulaciones concernientes a los impuestos de consumo, ( artículos 185 a 225) permitan la libre movilización de los productos gravados con impuestos al consumo. Por el contrario, el parágrafo 1ª del artículo 215 estipula la obligación para los transportadores de exhibir la tornaguía ( permiso o autorización) correspondiente, documento que expide la autoridad, lo que constituye una limitante a la movilización de dichos productos. Fue, entonces, la ley la que estableció la exigencia de la tornaguía para el transporte de los productos gravados con los impuestos al consumo; la previsión de que los productos estén destinados al consumo en la respectiva entidad territorial, cuando se trata de tornaguía de reenvío, no implica violación de las normas constitucionales citadas, ni exigencia de requisitos adicionales.
En efecto, la tornaguía de movilización tiene como condicionante que los productos estén destinados al consumo en la entidad territorial de origen; ello, por cuanto se requiere que el impuesto de los productos que se han cancelado puedan ser transferidos a la entidad territorial de destino por el Fondo - Cuenta pueda pagar a la entidad territorial de origen, se transfiera a la de destino final en donde se consumen.
En relación con la tornaguía de Tránsito, se establecen varias condiciones alternas:
a). que los productos se movilicen dentro de la entidad territorial ( entre bodegas del productor o importador, con fines de consumo)
b). que las mercancías que se transportan no estén destinadas a la venta o distribución en el lugar de destino ( cuando se transita entre departamentos).
c). que corresponda a mercancías que van en tránsito a otro país.
La diferenciación entre las clases de tornaguías tiene su justificación en las normas que regulan los impuestos al consumo, especialmente los artículos 187, 202, 204, 207 y 209 de la ley 223 de 1995, que indican que la causación del impuesto al consumo de productos nacionales se produce en el momento de entrega en fábrica o almacenamiento en sitios diferentes a la fábrica.
No obstante, para que el impuesto se entienda causado, la entrega de los productos debe tener como finalidad algunos de los supuestos previstos en la norma, situaciones que, en últimas, implican o presuponen la realización del hecho generador, es decir, el consumo.
La tornaguía de Movilización presupone, como requisito para su expedición, que los productos estén destinados al consumo en la respectiva entidad territorial, ya que en estas condiciones los productos deben estar declarados y pagados a la entidad territorial de destino, en procura de cumplir el sentido finalístico de la ley.
- Actuación procesal
De conformidad con las normas previstas en el C.C.A., a la demanda se le dió el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
- Mediante auto de junio 11 de 1999, fue admitida la demanda y se ordeno dar tramite de rigor
- Por auto de 10 de noviembre de 1999 se abre a pruebas el proceso de acuerdo a lo establecido en el artículo 209 del C.C.A.
3.- Según lo previsto en el artículo 210 del C.C.A., por auto de 6 de diciembre de 1999 se corrió traslado común a las partes y al Agente del Ministerio Público para que formulen sus alegatos del conclusión.
- Alegaciones de las partes
La parte actora presentó sus alegaciones de fondo mediante memorial visible a folios 91 a 94. Los argumentos expuestos son, en síntesis, los siguientes:
El objetivo de la acción planteada no es otro que la eliminación de la norma demandada, a fin de que se posibilite el traslado entre departamentos de mercancías que no tienen como fin inmediato el consumo en la entidad territorial a la cual van dirigidas.
Aunque los productores tienen como finalidad última la venta de sus mercancías, en ocasiones es necesario hacer movimientos de las mismas, como sucede con el almacenamiento, traslado de inventarios, etc.; el Gobierno Nacional pretende ligar el hecho de que se expida la tornaguía con la circunstancia de que se cause el impuesto, sin tomar en cuenta que la guía o tornaguía es el mecanismo de control de que disponen los departamentos para el control de inventarios de las mercancías que generan el impuesto, lo que implica que la expedición de tal documento implica que el departamento que la expida se descargue del inventario de dichos productos en esa entidad territorial y que, a su vez, el departamento al que van dirigidos, los adicione en sus inventarios.
Es erróneo vincular la expedición de la tornaguía con la causación del impuesto de consumo, por cuanto la ley no estableció este mecanismo y, menos aún, lo autorizó. Para el control de causación del impuesto de consumo y la fiscalización del mismo, existen una serie de procedimientos y facultades establecidos en el Estatuto Tributario.
Cuando se establece en el Decreto demandado que la mercancía deba estar destinada para consumo en la respectiva entidad territorial, establece una condición que habrá que cumplirse: entregar la mercancía para consumo, y entonces surge la pregunta de qué sucede si la mercancía no tiene como objetivo inmediato ser consumida en esa entidad territorial sino que finalmente se consumirá en otro departamento; de manera que mediante las regulaciones demandadas se pretende que la tornaguía produzca un efecto jurídico mayor al que le corresponde.
La finalidad de tal requisito es lograr establecer en un momento determinado y con certeza el lugar de donde provienen y en donde se encuentran los productos, pero no puede pensarse que por el hecho de solicitarse la expedición de la tornaguía con destino a una entidad territorial determinada, será en ese departamento necesariamente en donde se cause el impuesto, donde finalmente ocurrirá el hecho generador del mismo.
La representante de la Nación –Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó alegato de conclusión, cuyas argumentaciones, en síntesis, son las siguientes: ( folios 95 a 98)
El Gobierno Nacional expidió el Decreto demandado con base en los artículos 197 y 219 de la ley 223 de 1995 que lo facultaron para reglamentar la adopción de un Sistema Único Nacional para el control del transporte de productos generadores de los impuestos al consumo.
No se configura violación a la Constitución Política ni a la ley, porque los artículos 215 a 219 de la ley 223 de 1995 no autorizan ni prohiben nada, ya que la primera establece una obligación para los transportadores de cigarrillos y licores, y la segunda impone al Gobierno la obligación de desarrollar el Sistema Único de control.
La finalidad de la tornaguía es demostrar la procedencia de los productos, la que no se pierde porque el Decreto demandado establezca tres clases, clasificación que obedece a la necesidad de control que se pretende con el Sistema; de manera que la finalidad de la tornaguía no consiste sólo en determinar el origen de los productos sino, además, dotar a las entidades territoriales, sujetos activos de los impuestos al consumo, de una herramienta efectiva de control para efectos de su fiscalización.
El impuesto al consumo se causa al momento en que el productor entrega sus productos, en fábrica o en planta, para su distribución, venta o permuta en el país, promoción, donación, comisión, o los destina al autoconsumo. Los responsables del impuesto deben presentar declaración quincenal a los despachos de entrega o retiro, es decir, todas las entregas que hace el productor, bien sea a terceros o a sus propios dependientes para los fines anotados, para lo cual se expide la tornaguía de Reenvío.
Como fue la voluntad del legislador que el impuesto al consumo se cause cuando el producto sale de la fábrica, o cuando ingresan al país, si son extranjeros, la norma demandada no está ampliando ni recortando la ley.
- Concepto del Ministerio Público
El señor Procurador Delegado Primero ante esta Corporación rindió concepto, argumentando lo siguiente: (folios 101 a 108)
El artículo 219 de la ley 223 de 1995 dispuso que el Gobierno Nacional debía reglamentar la adopción del Sistema Único Nacional para el control del transporte de productos generadores de los impuestos al consumo, y en desarrollo del mencionado artículo se expidió el Decreto 3071 de 1997, en donde define el Sistema Único como conjunto normativo que regula la movilización por el territorio nacional, de productos nacionales y extranjeros gravados con los impuestos al consumo, o que sean objeto del monopolio rentístico de licores.
Igualmente, establece que el productor, importador y/ o distribuidor o transportador sólo puede movilizar sus mercancías gravadas con el impuesto al consumo, cuando haya obtenido la expedición de una tornaguía por parte de la autoridad competente.
En el Decreto se clasifican las tornaguías en las siguientes categorías: Movilización, Reenvío y Tránsito, correspondiendo a la primera el transporte de mercancías gravadas con impuestos al consumo entre entidades territoriales, debiendo ser consumidas en la respectiva entidad destinataria.
Considera la parte actora que con la tornaguía de Movilización se impide a los transportadores movilizar sus mercancías en eventos diversos al del consumo, como sería el caso del almacenamiento en bodegas ubicadas fuera de la sede, estimando el Ministerio Público que esta es una situación que no afecta al transportador, cuya responsabilidad se limita al porte de la respectiva mercancía.
Por lo tanto, al establecerse en el Decreto demandado que los productos transportados con tornaguía de movilización deben estar destinados al consumo en la respectiva entidad territorial, se está asegurando la adopción del Sistema Único de control de mercancías que garantice la entrega de las mercancías en la respectiva entidad territorial, además de permitir la causación del impuesto que se genera en el momento en que el productor hace su entrega en fábrica o en planta para su distribución.
El artículo 220 del Decreto demandado señala la responsabilidad por cambio de destino, caso en el que el distribuidor debe informar por escrito al productor o importador.
No puede afirmarse que con la tornaguía de Movilización se ha creado un nuevo requisito no previsto en la ley, pues la movilización de dichos productos guarda estrecha relación con su destino que, en este caso, debe ser su consumo, contexto dentro del cual el Presidente de la República no excedió su potestad reglamentaria.
- CONSIDERACIONES DE LA SALA
En el presente caso se ha demandado parcialmente el artículo 8° del Decreto 3071 de 1997, reglamentario de la ley 223 de 1995. Dicho Decreto fue expedido conforme a las facultades del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, de los artículos 197,219,199 y 221 de la ley 223 de 1995, y del artículo 641 del Estatuto Tributario.
La parte demandada del artículo 8ª es la que aparece subrayada:
“CLASES DE TORNAGUÍAS. Las tornaguías pueden ser de Movilización, de Reenvío o de Tránsito.
Las tornaguías de Movilización son aquellas a través de las cuales se autoriza el transporte de mercancías gravadas con impuestos al consumo, o que sean objeto del monopolio rentístico de licores, entre entidades territoriales que son sujetos activos de dichos impuestos. Estos productos, deben estar destinados para consumo en la respectiva entidad.”
Para resolver el asunto planteado resulta necesario, a juicio de la Sala, analizar lo relativo al momento de causación del impuesto al consumo, pues no hay que olvidar que la disposición atacada tiene como finalidad asegurar el control del tránsito entre departamentos, de los productos gravados con dicho impuesto.
Para tal efecto, resulta menester precisar que el impuesto al consumo se causa en el momento en que se entrega el producto por el productor al distribuidor y, conforme con ello, se entiende entregado el producto para el consumo, independientemente del tiempo en que permanezca en poder del distribuidor.
Desde el momento de la entrega por el productor, surge la obligación solidaria con el distribuidor de liquidar y satisfacer el impuesto, dentro de la quincena siguiente, a favor del ente territorial sujeto activo del tributo.
Las anteriores deducciones surgen del contenido de los Capítulos VII, VIII, IX, X, XI de la ley 223 de 1995 que, en su orden, reglamentan el Impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos; Impuesto al consumo de licores, aperitivos y similares; impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado; disposiciones comunes al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares y al impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado; disposiciones comunes al impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos, al impuesto de consumo de licores, vinos aperitivos y similares, y el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado.
La propiedad del Impuesto al consumo es de la Nación y su producto se encuentra cedido a los departamentos y al Distrito capital, en proporción al consumo de los productos en sus jurisdicciones.
El Hecho Generador está constituido por el consumo en el territorio nacional, y el sujeto pasivo o responsables del Impuesto son los productores, importadores y, solidariamente con ellos, los distribuidores. Además, son responsables directos del impuesto los transportadores y los expendedores al detal, cuando no puedan justificar debidamente la procedencia de los productos que transportan o expenden.
Teniendo en cuenta, además, que la causación del impuesto al consumo, en el caso de los productos nacionales, se presenta en el momento en que el productor los entrega en fábrica o en planta, para garantizar que el departamento sujeto activo del impuesto al consumo ha recibido el tributo antes de la movilización de la mercancía hacia otro departamento, resulta necesario ejercer un control de las mercancías, el que se logra mediante la expedición de las tornaguías, que son el certificado único nacional, expedido por las autoridades departamentales o del Distrito Capital, y que autoriza la entrada, salida y movilización, entre departamentos, de productos nacionales y extranjeros gravados con los impuestos al consumo o que sean objeto de monopolio rentístico de licores.
Igualmente, resulta acorde con las prescripciones que rigen lo relativo al impuesto al consumo, hacer la exigencia de que ninguno de los productos a los que se ha hecho referencia puede ser retirado de fábrica o planta, del puerto, aeropuerto o de la Aduana Nacional mientras no cuente con la respectiva tornaguía, expedida por la autoridad competente.
Todo lo anterior implica que la regulación parcialmente demandada, se encuentra acorde con la temática analizada, pues al ordenar que los productos relacionados en la tornaguía de Movilización deben ser consumidos en el respectivo ente territorial de destino, encuentra justificación en la medida en que se ejerce un control de los mismos. La regla general es que las mercancías generadoras de impuesto al consumo se transporten entre departamentos precisamente para su consumo en la entidad territorial de destino; la excepción es que dicho transporte tenga otra razón, como las anotadas en la demanda consistentes en almacenamiento, es decir cuando el productor no ha hecho entrega al distribuidor, sino que simplemente transporta los productos a bodegas o instalaciones para almacenamiento ubicados en jurisdicción de otro departamento, debe obtener una tornaguía diferente a la de Movilización.
En efecto, se ha previsto en el Decreto 3071 la existencia varias clases de tornaguías: de Movilización, de Reenvío y de Tránsito.
Según el artículo 8ª del Decreto en mención, la de Movilización autoriza el transporte entre entidades territoriales que son sujetos activos del impuesto al consumo, mientras que la de Reenvío es aquella mediante la cual se autoriza el transporte de mercancías gravadas con impuesto al consumo, o que sean objeto de monopolio rentístico de licores, cuando dichas mercancías hayan sido declaradas para consumo en la entidad territorial de origen.(subraya la Sala).( artículo 8 Decreto 3071 de 1997).
La de Tránsito autoriza el transporte de mercancías al interior de la misma entidad territorial, o de mercancías en tránsito hacia otro país, e igualmente amparan la movilización de mercancías gravadas con impuestos al consumo, entre aduanas o zonas francas.
Como lo relativo al impuesto al consumo se encuentra consagrado en normas de carácter legal, no puede aducirse que el Decreto reglamentario parcialmente acusado se ocupó del tema; en sus regulaciones se encuentra la manera como las entidades territoriales pueden controlar el transporte de mercancías para evitar la evasión en el pago del impuesto al consumo de productos, el que, sea de paso precisar una vez más, se ha causado desde el momento en que el productor entrega el producto en fábrica o en planta.
Con lo analizado no se encuentra de qué manera el artículo 8° del Decreto 3071 de 1997 impide la libre iniciativa de empresa protegida por la Constitución Política; de otra parte, como bien lo afirman la parte demandada y el Ministerio Público, no se puede predicar exceso en la facultad reglamentaria de la ley 223 de 1995, pues tal ley le entregó al Gobierno Nacional la facultad de reglamentar el Sistema Único de control de transporte de productos entre entidades territoriales, y eso es lo que aparece regulado en el Decreto 3071.
Por lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de fecha veintidos de junio del año 2.000.
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Presidente
OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA
Ausente
Publicado Por: julio 8, 2015