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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Santa Fe de Bogotá, D. C., cuatro (04) de mayo del dos mil (2000)
Radicación número: 5609
Actor: MI REPUESTO S. EN C
Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO - UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 4 de diciembre de 1998, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda.
I.- ANTECEDENTES
- 1. LA DEMANDA
La sociedad MI REPUESTO S. EN C. S., mediante apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante el trámite del proceso ordinario, demandó ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, con el objeto de que accediera a las siguientes
- 1. 1. Pretensiones
Que declare la nulidad de los siguientes actos administrativos:
- Auto Núm. 0477 de 2 de septiembre de 1994, del Jefe de la División de Fiscalización de la DIAN de Buenaventura, mediante el cual se profiere un Pliego de Cargos;
- Resolución Núm. 0956 de 15 de diciembre de 1994, del Jefe de la División de Fiscalización de la Administración de Impuestos y Aduana Especial de Buenaventura, mediante la cual se decomisó una mercancía de la sociedad actora;
- Resolución Núm. 0798 de 7 de noviembre de 1995, del Administrador de Impuestos y Aduana Especial de Buenaventura, mediante la cual no reconsideró la resolución recurrida y dijo que no procedía recurso alguno en vía gubernativa.
Como consecuencia de las declaraciones anteriores, pide que se revise si lo solicitado en los descargos y el recurso de reconsideración es viable, en el sentido de inaplicar la sanción y el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, y, a título de restablecimiento del derecho, que se deje sin efectos jurídicos las providencias que ordenaron el decomiso de la mercancía así como el pago del daño emergente y del lucro cesante.
- 1. 2. Hechos
Las anteriores pretensiones están fundamentadas en los siguientes hechos:
La actora es una empresa industrial con el objeto social de compra, venta e importación de repuestos y accesorios para motos y automotores, por lo cual solicitó al INCOMEX unos registros de importación y llegadas las mercancías al territorio nacional fueron debidamente declaradas, mediante las correspondientes declaraciones de importación y con la presentación de los documentos de ley, de acuerdo con el artículo 32 del Decreto Ley 1909 de 1992.
Dentro del procedimiento aduanero para el levante de la mercancía, por haberse omitido dentro de la descripción la marca y encontrarse números de referencia equivocados, la DIAN consideró no declarada la mercancía, lo cual motivó que se procediera a decomisar las partes y los repuestos para motocicletas, relacionados en el Acta de Aprehensión Núm. 0180 de julio 14 de 1994, dando así aplicación a los artículos 72 del Decreto 1909 de 1992 y 24 de la Resolución Núm. 371 de 1992.
Contestado el Pliego de Cargos se produjo la Resolución Núm. 0956 de diciembre 15 de 1994, mediante la cual se ordenó el decomiso de la mercancía, acto que fue recurrido y confirmado por la Resolución Núm. 0798 de noviembre 7 de 1995.
- 1. 3. Normas violadas y concepto de la violación.
Artículos 2, 4, 29, 58, 83, 90, 228 y 363 de la Constitución Política; 3, 5, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 y 27 del Código Contencioso Administrativo, y 31, 32 y 75, inciso 4, del Decreto 1909 de 1992.
La parte demandada consideró que la mercancía no estaba descrita por el hecho de no haber colocado la marca y anotado referencias equivocadas. Se tiene que la frase rectora, “… omitir descripción …”, que aparece en el artículo 72, es un tipo en blanco que tiene su soporte jurídico en el arancel de aduanas y es allí en donde se encuentran descritas las mercancías en el mundo arancelario y es donde se entra a establecer si está lesionado o no el interés del Estado con relación al gravamen arancelario o preferencial, que pueda conducir a la aplicación del precitado artículo 72, por cuanto se establece el DAÑO que está ocasionando a los intereses del Estado. Agrega que “La norma que se quiere tomar como soporte o complemento del tipo en blanco como es el artículo 24 de la resolución No. 371 de 1992, en nada está lesionado los intereses económicos del Estado y lo más grave la resolución es un instrumento sobre la forma como debe llenarse la declaración, más no una norma para sancionar como se observa desde el artículo 10, al artículo 49 de la citada resolución, que no habla de sanciones y mal podría hacerlo, en razón que la finalidad de la resolución no es sancionar sino instruir sobre los requisitos formales, mas no sobre requisitos sustanciales que es donde opera el artículo 72, cuando se ha establecido el daño, que se le ocasiona al Estado…”, según los términos del artículo 65 ibídem. En efecto, el Estado nunca se ha lesionado por la falta de colocación de la marca o error en las referencias, aspecto formal que es subsanable en cualquier tiempo antes de estar en firme la declaración, por lo que resulta viable la aplicación del artículo 27 del C. C. A.
La no colocación de la marca y la presentación de números de referencia equivocados en la declaración constituyen requisitos formales subsanables, conforme a los artículos 11, 12, 13, 14 y 15 del C. C. A., sin que pueda considerarse que ello implique cambio de género o de esencia de la mercancía, como lo manifiesta la entidad demandada.
De otra parte, la demandada partió de un supuesto de hecho falso, por cuanto en la declaración de importación se colocó la totalidad de la mercancía, descrita en sus características específicas, de acuerdo a su naturaleza y al arancel de aduanas, debidamente amparadas en los documentos que soportan la importación, por lo cual incurre en una interpretación errada en derecho al pretender aplicar por analogía una sanción administrativa. Agrega que en la sentencia de la Sección Primera de 26 de octubre de 1995, Ponente Dr. ARIZA, Expediente 3038, en relación con el concepto 0178 de septiembre 1º de 1993, en donde se planteaba el problema del error mecanográfico en relación con el número del motor de un vehículo, se reivindicó el principio de la buena fe y se dijo que “ … si existen vacíos para la solución de situaciones que obedezcan a errores involuntarios … la manera de llenarlos no es la de la aplicación analógica, pues sabido es que, en tratándose de sanciones, está proscrita la analogía, por ser ellas de consagración expresa, y, en consecuencia, de interpretación restrictiva”. En el sublite, por un error involuntario al transcribir las características de la mercancía, como fue no colocar las marcas y encontrarse algunas referencias equivocadas, se procedió a aplicar una sanción administrativa.
Los actos acusados violaron las normas constitucionales siguientes: artículo 2, ya que los funcionarios no cumplieron sus funciones de proteger los bienes del importador; 4, porque no primó la Constitución sino la interpretación de los funcionarios; 23, por no aplicar las normas del C.C.A., so pretexto de señalar la existencia de un régimen especial; 29, al desconocer la aplicación de los artículos 11, 12, 13, 14, 15 y 27 del C.C.A.; 83, porque se desconoció el principio de la buena fe; 90, en cuanto el tratamiento dado a la actora implica responsabilidad del Estado; 228, porque no se le dio prevalencia al derecho sustancial; y 363, pues se violó el principio de equidad, eficacia y proporcionalidad del sistema tributario al colocar a la actora en posición de igualdad con los contrabandistas.
Además, la actuación administrativa violó los siguientes artículos del Código Contencioso Administrativo: 3, porque no se aplicaron los principios orientadores de la actividad administrativa; 11, 12, 13, 14 y 15, porque no se aplicaron las normas del procedimiento administrativo; 27 ibídem, porque las autoridades aduaneras no colaboraron con el contribuyente en el cumplimiento de sus obligaciones.
Se violó, así mismo, el inciso 4 del artículo 75 del Decreto 1909 de 1992, que consagra la posibilidad de corrección de la declaración de importación.
También solicita la actora, con fundamento en el artículo 4 constitucional, la inaplicabilidad del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, por cuanto la interpretación que de él hace el funcionario va más allá del espíritu filosófico de la norma, lo cual lesiona sus intereses económicos. Dicha aplicación es procedente, según los términos de la sentencia T - 450 de 1994.
- 2. La sentencia recurrida
Para denegar las pretensiones de la demanda, el tribunal a quo razonó así:
La mercancía fue aprehendida por omisión de marcas y números de referencias equivocados. En efecto, dan cuenta los autos que con Documento de Transporte BKK 219186 de Kaohsiung M/N Thorkil Maersk, Referencia 414 del 11 de junio de 1994, ingresó al territorio nacional por el puerto de Buenaventura la mercancía en cuestión, la cual fue inspeccionada, detectándose que existía error en el diligenciamiento de la declaración en lo correspondiente a la descripción de la mercancía, por lo cual fue aprehendida, con fundamento en el artículo 24 de la Resolución Núm. 371 de 1992, pues ello genera una falta administrativa del régimen de aduanas prevista en el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992. A juicio del a quo, el hecho de que se haya omitido en la declaración de importación la marca de la mercancía y que se diera una referencia equivocada, significa que se ha omitido la descripción de la misma, lo que genera la aplicación del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, tal como lo dispusieron los actos acusados.
II.- EL RECURSO DE APELACION
Para solicitar la revocatoria del fallo recurrido, con fundamento en la sentencia de la Corte Constitucional C - 160 de abril 28 de 1998, el recurrente estima que cuando no existe daño no puede haber sanción para los errores en el suministro de la información tributaria a la Administración.
En el mismo sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado, cuando ha manifestado, en forma clara y dentro de los parámetros de igualdad ante la ley, que el hecho de carecer la mercancía de un elemento descriptivo no es causal para entrar a decomisar las mercancías de los importadores que han pagado la totalidad de sus derechos de importación y han obrado dentro de los principios de buena fe y en donde no se observa delito alguno de contrabando, de acuerdo con las sentencias de julio 4 de 1997, expediente número 4376, y de octubre 26 de 1995, expediente número 3098.
Los planteamientos del tribunal a quo no se ciñen a los parámetros del Consejo de Estado en materia de descripción de mercancía, ni de la Corte Constitucional, por cuanto se trata de sancionar la actuación del importador, dentro de un criterio de responsabilidad objetiva, por el hecho de no haber colocado en las declaraciones de importación las marcas y referencias de la mercancía, situación que, además, era subsanable en los términos del inciso 4 del artículo 75 del Decreto 1909 de 1992.
De otra parte, el hecho de no haber colocado las marcas y las referencias no constituye infracción a la legislación aduanera, pues la carencia de un elemento descriptivo no hace cambiar la naturaleza de la mercancía, ni tampoco el importador cometió actos dolosos en la presentación de las declaraciones de importación ante la autoridad aduanera y, más específicamente, cuando con base en los documentos de importación procedió al pago de los derechos de importación de la mercancía, la cual se encontraba bajo control aduanero.
Finalmente, anota el recurrente que la analogía se encuentra proscrita en materia de sanciones, por lo cual mal podría aplicarse una responsabilidad objetiva, cuando no existió daño para los intereses económicos del Estado.
III.- ACTUACION PROCESAL
Admitido el recurso por auto de 8 de julio de 1999 (v. folio 5, cuad. 2), se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión por auto de 13 de diciembre del mismo año, haciéndose presente solamente el representante judicial de la DIAN, quien alegó en los términos siguientes :
Consta en el proceso que la aprehensión y posterior decomiso de la mercancía sólo se hizo efectivo sobre una pequeña parte del total importado, de lo cual se infiere que la actuación no fue ligera o arbitraria y que, por el contrario, la diligencia fue el resultado de una minuciosa verificación que permitió distinguir elementos ajenos al esperado proceder del usuario por la Administración, entre la mercancía que se importaba en forma regular.
Está demostrado que no se trata en esta ocasión de una falla mecanográfica o de un simple error de transcripción, como lo pretende hacer ver el apoderado de la parte actora, pues lo que aquí está probado es la omisión en la descripción de una parte de la mercancía y tal circunstancia no admite por expresa disposición legal su corrección posterior por parte del usuario ni por liquidación oficial, según los términos del parágrafo del artículo 59 del Decreto 1909 de 1992.
En lo que concierne a la omisión de las marcas en la descripción de la mercancía, cuando ella es indispensable para la identificación de los bienes declarados, la DIAN ha observado a cabalidad el mandato legal y tal planteamiento permanece en el Acta del Comité de Dirección 001 de 1998 y en el Memorando 036 del mismo año, en donde en acatamiento a los pronunciamientos del Consejo de Estado, ha quedado claro que no es subsanable la omisión de datos como marcas, números, referencias y seriales, necesarios para la identificación plena de los bienes importados.
En tal sentido, es inaceptable el argumento con el que se pretende convalidar tal omisión, cuando se afirma que lo anotado en la casilla correspondiente de la declaración es suficiente para determinar las marcas indispensables omitidas, puesto que una cosa es la especificación de la marca en el documento y otra muy diferente es la indicación de que el citado repuesto sirve para diferentes marcas de vehículos.
Tampoco es aceptable la versión sobre la necesidad de probar el daño para imponer una sanción en materia administrativa porque la Corte no ha despojado al Gobierno de su facultad constitucional consagrada en el artículo 189, numeral 25, referente al control del régimen aduanero, con precisas atribuciones en las leyes marcos y su pertinente desarrollo normativo, donde se encuentran determinadas las causales y previsto el procedimiento a seguir por la Administración Aduanera.
IV.- DECISION
No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir, previas las siguientes
CONSIDERACIONES
IV.1. El caso
Se trata en el asunto sub examine del decomiso de una mercancía de propiedad de la actora, consistente en repuestos para motocicletas, así: 30 campanas traseras, 400 unidades de pedal para arranque, 1000 unidades de interruptores de 6 voltios y 2500 juegos de lámparas direccionales. En concepto de la DIAN, el importador incurrió en mal diligenciamiento de la declaración de importación al haber omitido las marcas y colocar números de referencia equivocados de la mercancía, según los términos del artículo 24 de la Resolución 371 de 1992, lo cual genera una falta administrativa al régimen de aduanas prevista en el artículo 72 del decreto 1909 de 1992.
El importador, agrega el acto acusado, elabora su declaración y autoliquida los tributos, para lo cual debe seguir unos procedimientos, cumpliendo con las normas establecidas por el Estado y asesorando éste al importador, de tal forma que le permita al usuario elaborar la declaración con la plena convicción de que no va a cometer errores, pues de lo contrario se impondrán las sanciones del caso.
De otra parte, no es posible recurrir al artículo 27 del Código Contencioso Administrativo, ya que en la práctica resulta inaplicable a la declaración de importación, por cuanto el funcionario de la División Operativa que recepciona la declaración, en el momento de radicarla, está imposibilitado para saber si la mercancía fue o no descrita en el documento, para de esta forma devolverla y requerir la corrección correspondiente, toda vez que tales situaciones se detectan mediante la inspección aduanera con examen físico de la mercancía.
La resolución que resuelve el recurso de reconsideración dice que la descripción de la mercancía debe indicar sus marcas, seriales y números que la identifiquen en forma clara y precisa, de manera que si se presentan errores en la descripción, o si la mercancía no es completamente descrita, ésta no quedará amparada por la Declaración de Importación, siendo, además, improcedente la Declaración de Corrección para subsanar la omisión, de acuerdo con el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, en concordancia con el artículo 24 de la Resolución Núm. 371 de 1992.
Agrega que no es válido afirmar que el sólo hecho de cancelar los tributos aduaneros y someterse a una inspección aduanera constituye cumplimiento de las exigencias legales, pues el proceso aduanero de importación se inicia desde la internación del medio de transporte en el territorio nacional con presentación de la documentación pertinente hasta el momento en que se otorga la autorización de levante de la mercancía.
IV.2. La descripción de la mercancía.
De acuerdo con el Acta de Aprehensión 180 de 14 de julio de 1994, “Hay aprehensión parcial de la mercancía contenida en el contenedor APMU - 2633726 x 20’ por omisión de marcas y números de referencia equivocados. En cuanto a cantidades se estableció de acuerdo a lista de empaque anexa, que existe conformidad con lo declarado”. No discute la parte actora que la mercancía decomisada carecía de marca o que los números de referencia eran equivocados. Esas carencias no permiten realmente identificar la mercancía.
La Sala considera, en primer término, que la legislación tributaria y la legislación aduanera obedecen a criterios y orientaciones diferentes, de manera que las sanciones previstas en el artículo 651 del Estatuto Tributario no son aplicables a las situaciones jurídicas nacidas en el campo de la legislación aduanera. En efecto, de acuerdo con el artículo 1º del Decreto Ley 1909 de 1992, en materia de importación, “Las disposiciones consagradas en este Título conforman el régimen bajo el cual se regula la importación de mercancías, entendiéndose por ésta la introducción de mercancía de procedencia extranjera al territorio nacional”, mientras que la legislación tributaria se encarga de regular las relaciones entre el Estado y los individuos en materia de tributos. La legislación aduanera tiene naturaleza especial, propia, relacionada con la introducción de mercancías al país, por lo que mal puede aplicarse a la solución de sus conflictos la legislación general en materia tributaria.
Uno de los motivos de inconformidad con la sentencia recurrida radica en la consideración de que la DIAN no sufrió perjuicio económico, pues el importador pagó la suma correspondiente al impuesto de aduanas. La Sala no comparte dicho criterio porque la infracción de la legislación aduanera tiene lugar independientemente del perjuicio que pueda sufrir la Administración, pues de ser cierta la tesis sostenida por el recurrente sobraría la regulación del procedimiento aduanero, siendo lo importante que el importador pagara el correspondiente impuesto. Y ello no es así, pues la forma de un control eficaz de parte de la DIAN se basa precisamente en la observancia del correspondiente procedimiento administrativo de parte del importador. No tiene razón, entonces, el recurrente cuando califica de simples formalidades el acatamiento de las normas en la materia.
De otra parte, considera el apelante que el hecho de no haber colocado la marca y las referencias no hace cambiar la naturaleza de la mercancía, lo cual es cierto y no se discute, pero el problema radica en que la carencia de esos elementos propios de la descripción no permite identificar la mercancía, la cual constituye la razón de ser de esa exigencia legal. En el mismo orden de ideas, la Sala estima que, si bien es cierto, como lo anota el recurrente, la falta de un elemento de la descripción no constituye falta de descripción, también lo es que en la medida de que si por carencia de algunos de dichos elementos la mercancía no puede ser identificada, habrá de concluirse que materialmente la descripción no existe. En el asunto sub examine, la mercancía decomisada carecía de marca y las referencias eran equivocadas, lo que condujo a la Administración a considerar que se había infringido la legislación aduanera en la materia. Tuvo razón la DIAN al proceder de esa manera, pues la falta de marcas y de referencias conduce a que la mercancía no pueda ser identificada.
Finalmente, la Sala considera que la ley prohibe la corrección en los casos de falta de descripción, no cuando la descripción es deficiente, a menos que esa deficiencia imposibilite la identificación de la mercancía. En el asunto sub examine, no existe en el expediente prueba de que la parte recurrente haya desplegado actividad alguna tendiente a corregir en oportunidad los defectos de que adolecía la declaración de importación, amén de que se trataba de una falencia que imposibilitaba la identificación de la mercancía.
Dadas las anteriores consideraciones, la Sala confirmará la sentencia recurrida, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de esta providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
Primero.- CONFIRMASE la sentencia recurrida.
Segundo.- Se reconoce al abogado Antonio Granados Cardona como apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en los términos y para los fines del poder conferido que obra a folio 10 de este cuaderno.
Tercero.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 4 de mayo del 2000.
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Presidente
Ausente con excusa
OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Publicado Por: julio 8, 2015