DIRECCION DE TRANSITO DE BUCARAMANGA - Aplicación de un acto administrativo de delegación que no existe / TRANSPORTE COLECTIVO MUNICIPAL - Incompetencia por inexistencia de delegación de funciones / DELEGACION DE FUNCIONES - Inexistencia sobre transporte colectivo municipal / TRANSPORTE PUBLICO COLECTIVO MUNICIPAL

 

No se trata en el asunto sub judice de la aplicación indebida del Estatuto  Nacional del Transporte Terrestre Automotor, como sucedió en aquella oportunidad, pues la resolución acusada invoca el Decreto Núm. 1787 de 1990, que es el Estatuto Nacional de Transporte Público Colectivo Municipal de Pasajeros y Mixto, pero sí se trata de la aplicación de un acto administrativo de delegación que no existe.   Este vicio de los actos acusados, en cuanto aplicaron indebidamente una delegación de funciones prevista para el ejercicio de competencias distintas de las que se ejercieron en el asunto sub examine, es suficiente para confirmar la sentencia recurrida, pues ello se tradujo en un vicio de incompetencia que se sanciona con la declaratoria de nulidad del acto.  El vicio de incompetencia se ha estructurado en la sentencia sobre la aplicación errada del Decreto 013 de 1988, que por versar sobre materia distinta, no puede servir de fundamento a los actos acusados.

NOTA DE RELATORIA:  Se cita sentencia del 2 de diciembre de 1999, Exp. 5494, M.P. doctor Manuel S. Urueta A.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

 

Santa Fe de Bogotá, D. C., diecisiete (17) de marzo del dos mil (2000)

 

Radicación número: 5650

 

Actor: UNIÓN SANTANDEREANA DE TRANSPORTES  URBANOS S.A. - UNITRANSA

 

Demandado: DIRECTOR DE TRANSITO DE BUCARAMANGA

 

Referencia: APELACION SENTENCIA

 

 

 

 

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 15 de enero de 1999, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander accedió a decretar la nulidad de los actos acusados y denegó las demás pretensiones de la demanda.

 

 

I.- ANTECEDENTES

 

1. 1. La demanda

La sociedad UNION SANTANDEREANA DE TRANSPORTES URBANOS S. A. - UNITRANSA, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y mediante el trámite del proceso ordinario, solicitó que se accediera a las siguientes

 

1. 1. 1. Pretensiones

 

- Que se declare la nulidad de la Resolución Núm. 063 de 25 de enero de 1996, del Director de Tránsito de Bucaramanga, mediante la cual se impuso una multa a la sociedad actora;

 

- Que se declare la nulidad de la Resolución Núm. 388 de abril 29 de 1996, del Director de Tránsito de Bucaramanga, mediante la cual se rechazan los recursos de reposición y apelación interpuestos por la empresa sancionada;

 

- Que se declare la nulidad de la Resolución Núm. 1174 de septiembre 23 de 1996, del Director de Tránsito de Bucaramanga, mediante la cual aclara la Resolución Núm. 063 de 25 de enero de 1996, en el sentido de que no proceden los recursos de apelación y de queja;

 

- Que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada el cumplimiento del debido proceso y el respeto del derecho de defensa en la actuación administrativa, así como que se le ordene el archivo del proceso que por jurisdicción coactiva adelanta contra la actora.

 

 

1. 1. 2. Hechos u omisiones

 

Los hechos que fundamentan las anteriores pretensiones, según el relato de la demanda, pueden resumirse así:

 

El día 17 de julio de 1995, mediante el Memorando Núm.  ST - 0310-95, el señor JAIME OSMA, alférez número 107 y adscrito a la Dirección de Tránsito de Bucaramanga, informa que hizo un seguimiento de frecuencia a la ruta número 17 (Pan de Azúcar - Estadio - San Miguel), servida por UNITRANSA S. A., relacionando en el mismo la placa de unos automotores, el número interno y la hora de salida, lo cual, sirvió de base al Memorando ST - M - 415, de 23 de agosto de 1995, en donde se afirma que se pudo comprobar que la mencionada ruta efectúa únicamente 17 despachos de 47 que tiene autorizados en ese intervalo, lo cual corresponde a un abandono del servicio de un 63.8%, no cumpliendo así con las frecuencias de despacho autorizadas en el Decreto Núm. 0039 de 28 de agosto de 1992.

 

El día 15 de agosto de 1995, mediante la Resolución Núm. 867 de 1995, la entidad demandada abrió investigación y corrió traslado de cargos, cuyo texto se ordenó notificar por edicto, por cuanto el representante legal de la hoy actora no concurrió a notificarse personalmente.

 

Mediante la Resolución Núm. 0063 de 23 de enero de 1996, se sancionó a la actora con una multa de 55 salarios mínimos más el 25% en estampillas de previsión social municipal, la cual fue recurrida en reposición y en subsidio en apelación, recursos que fueron rechazados por medio de la Resolución Núm. 388 de 29 de abril de 1996, con el argumento de que “… para que se le dé trámite al recurso se requiere que obre dentro del investigativo constancia de que ha cesado el hecho constitutivo de la infracción dentro del término para imponerlo…”, según lo dispuesto por el artículo 118 del Decreto 1787 de 1990.

 

Contra esta última resolución se interpuso el recurso de queja ante el Alcalde Municipal de Bucaramanga, quien consideró que no era procedente, pero la Dirección de Tránsito de Bucaramanga, mediante la Resolución Núm. 1174 de 23 de septiembre de 1996, aclaró y definió el mecanismo legal para dejar sin efecto los errores cometidos en los actos acusados, la cual fue notificada a UNITRANSA S. A. el día 31 de octubre de 1996.

 

Con fundamento en los actos acusados, la demandada, mediante providencia de 5 de noviembre de 1996, dictó mandamiento ejecutivo de pago por jurisdicción coactiva contra la actora, con el fin de obtener el pago de la multa impuesta, proceso que se encuentra en trámite.

1. 1. 3. Normas violadas y concepto de la violación

Artículos 29 y 211 de la Constitución Política; 52, 62, 63, 85, 132, 135, 136, 137 y 138 del Código Contencioso Administrativo;  13, literal f), 32, 46, 98, 99, 102, 103, 105, 106 literal d), 113, 114, 118, 121 y 122 del Decreto 1787 de 1990; 16 del Decreto 2150 de 1995; 289 de la Ley 100 de 1993; Decreto 80 de 1987 y Ley 4 de 1966.

 

El primer cargo se hace radicar en la expedición del acto acusado por funcionario u organismo incompetente, por cuanto la facultad de sancionar a los infractores del Estatuto Nacional de Transporte Automotor, según el artículo 1º del Decreto 080 de 1987, corresponde a los municipios. Y, de acuerdo con el artículo 98 del Decreto 1787 de 1990, el Alcalde Metropolitano o la autoridad en quien se delegue, únicamente si la asamblea departamental le ha asignado la función, será el encargado del manejo, organización, control y vigilancia de la actividad transportadora municipal. Mediante el Decreto Núm. 013 de 1988, el Alcalde asignó a la Dirección de Tránsito de Bucaramanga, artículo 2º, la función de sancionar a quienes infrinjan el Estatuto Nacional de Transporte Terrestre Automotor. De su parte, mediante el Decreto 080, el Presidente delegó la función específica a los Alcaldes Municipales de sancionar a los infractores del Estatuto de Transporte Urbano, sin que hubiera sido delegada dicha facultad. En consecuencia, el Director de Tránsito no poseía ni posee facultad para imponer sanciones, pues no existe prueba de que el funcionario competente le haya delegado esta función.

 

El segundo cargo se refiere a la falsa motivación de los actos acusados, ya que la conducta endilgada a la actora no constituye violación al artículo 114 del Decreto 1787 de 1990, pues esta norma se refiere a la suspensión total o parcial en la prestación del servicio público colectivo, en tanto que ante la eventual violación del “plan de rodamiento” autorizado, la norma aplicable era el artículo 106 del mismo decreto. Así mismo, la sanción imponible, conforme al artículo 46 ibídem, cuando el abandono de rutas se traduce en disminución injustificada del servicio, es la revocación del permiso y su concesión a otra empresa. La actuación adelantada revela que fue una disminución en el servicio lo que realizó la actora al no cumplir el plan de rodamiento. Además, la prueba que se invoca como fundamento para la apertura de la investigación carece de fundamento técnico, pues no se dice el sitio en donde se efectuó el control y éste fue hecho en un sólo día, en el cual se presentaron circunstancias especiales que no pudieron ser explicadas porque se impidió irregularmente a la actora el aporte de pruebas.

 

El tercer cargo tiene que ver con la presunta violación del debido proceso, ya que como consecuencia de la equivocada aplicación del artículo 114 del Decreto 1787 de 1990 se surtió un trámite diferente al que legalmente correspondía, pues se utilizó el procedimiento previsto en el Capítulo 6º del Título IX, debiendo seguirse el previsto en el Capítulo 7º del mismo título, diferenciados en el sentido de que en un caso bastaba con garantizar el pago de la multa para el trámite de los recursos, mientras que en el otro debía aportarse certificación sobre la cesación del hecho constitutivo de la infracción. En este caso, el Decreto 2150 de 1995, artículo 16, obliga a la demandada a verificar la existencia de la normalidad en la prestación del servicio para dar trámite a los recursos y no como sucede en el sub judice, en donde se le exige a la demandante la presentación de dicho documento. Por esa razón, la negativa de dar trámite a los recursos constituye violación del debido proceso.

 

En el mismo orden de ideas, se viola además el artículo 211 constitucional porque el Alcalde negó el recurso de queja debiendo tramitarlo oportunamente, pues si bien es cierto que el Director de Tránsito ejerce una función delegada por el Alcalde,  también lo es que éste puede en cualquier momento asumir o retomar dichas funciones, además de guardar o conservar la facultad de control sobre los actos expedidos por el delegado. En consecuencia, el Director ha debido conceder el recurso de apelación y el Alcalde tramitar el recurso de queja. Al no realizar ninguna de las dos actuaciones, se violó el debido proceso.

 

También viola el debido proceso, por no aplicación del artículo 105 del Decreto 1787 de 1990, al no haber graduado la sanción de acuerdo con las circunstancias que rodearon la infracción, los antecedentes de la empresa y su incidencia en la prestación del servicio, pues se trata de una sola ruta de las veintiocho (28) que tiene autorizadas la empresa y de las cerca de cien (100) que operan en el área de Bucaramanga.

 

 

2. 2. La sentencia recurrida

 

Para acceder a decretar la nulidad de los actos acusados y denegar las demás pretensiones de la demanda, el tribunal a quo razonó así:

 

En relación con la censura por falta de competencia del Director de Tránsito para la expedición de las resoluciones impugnadas, le asiste razón a la actora en la medida de que se dejaron de aplicar las disposiciones vigentes que regían la materia para la fecha de los actos acusados. En efecto, se trata de una sanción impuesta a la sociedad actora, cuyo objeto social consiste, entre otros, “en la organización y explotación del transporte terrestre automotor en todos los radios de acción, modalidades, formas de despacho, formas en que se presta, continuidad de servicio…”. En esas condiciones le son aplicables las disposiciones contenidas en el Decreto Número 1787 de agosto 3 de 1990, “por el cual se dicta el Estatuto Nacional de Transporte Público Colectivo Municipal de Pasajeros y Mixto”; de conformidad con ese Decreto se adopta dicho estatuto “para el ejercicio de las funciones asignadas al Distrito Especial de Bogotá y a los municipios a través del Decreto 80 de 1987…”, de acuerdo con el artículo 1º, dentro de las cuales se encuentra la imposición de sanciones.

 

De la lectura de los actos impugnados se observa que la sanción impuesta a la sociedad actora deriva de una infracción al Estatuto Nacional de Transporte Público Colectivo Municipal contenido en el Decreto 1787 de 1990 -normatividad de carácter especial-, y no, al Estatuto Nacional de Transporte Terrestre Automotor, contenido en los Decretos 080 de 1987; 013 de 27 de enero de 1988; 1344 de 1970; 1809 de 1990; 1951 de 1990 y 259 de 1990, entre otros.

 

Bajo las anteriores consideraciones corresponde -en principio- al Alcalde el ejercicio de las funciones asignadas al municipio a través del Decreto 080 de 1987, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 1787 de 1990. La delegación de dichas funciones, esto es, la transferencia “en forma específica y temporal a uno de sus subalternos”, procede sólo en la medida de que el funcionario u organismo competente -en el caso concreto el Alcalde Municipal- se encuentre legalmente facultado.  Y, de aceptarse, en gracia de discusión, que los alcaldes de los municipios se hallan facultados para delegar las funciones asignadas mediante el Decreto 080 de 1987, a excepción de lo relacionado con las “rutas y horarios o frecuencias de despachos, áreas de operación y tarifas cuando éstas cubran dos o más municipios dentro de dicha área …”, al tenor de lo previsto en el artículo 99 del Decreto 1787 de 1990, no existe en el sublite acto administrativo que contenga expresamente las funciones que se delegan para imponer las sanciones estatuidas en el Decreto 1787 de 1990, regulador del transporte público colectivo municipal.

 

Se declaró próspero, en consecuencia, el cargo de incompetencia, toda vez que la facultad sancionatoria de que tratan los artículos 113 y s. s. del Decreto Ley 1787 de 1990 radica en cabeza del Alcalde, sin que resulte acreditado dentro del proceso la delegación expresa en otro funcionario, según lo dispuesto en el artículo 98 del decreto en mención.

 

 

 

II.- EL RECURSO DE APELACION

 

En la providencia que decidió la solicitud de suspensión provisional se dijo que no aparecía claro si realmente existió aplicación indebida del artículo 114 del Decreto 1787 de 1990 e inaplicación del artículo 46 de la misma norma, por cuanto la asimilación que hace el actor en el sentido de que la “ ‘suspensión total o parcial del servicio’ se equipara a un ‘paro de transporte’ y la inferencia en el sentido de que la ‘disminución injustificada’ se subsume en la irregularidad cometida por la empresa al cumplir con los despachos autorizados, no tiene sustrato suficiente al no resultar tan evidente la diferenciación que hace el solicitante”.

 

Los apartes transcritos no tuvieron modificación en el plenario porque allí tan sólo se probó la existencia de un proceso policivo de sanción que tiene procedimiento especial, el cual fue agotado. Es conveniente indicar que “ ‘los actos jurisdiccionales de policía que se producen para decidir sobre responsabilidad contravencional en un juicio’ ” no tienen control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, hoy expuesto con claridad en el artículo 30 de la Ley 446 de 1998.

 

La función sancionatoria “no se profirió con incompetencia” porque para predicarla del Inspector de Policía que produjo el acto, se requiere, en primer término, declarar que el Decreto 080 de 1987 se profirió con algún vicio en su producción y que, por ende, la competencia estuvo mal delegada. Esa delegación en momento alguno fue conferida sin competencia porque el artículo 3º del Decreto 1344 de 1970, Código de Tránsito Terrestre, señala como autoridades de tránsito, sin necesidad de delegación, a los alcaldes municipales, las inspecciones de policía, los agentes de tránsito y demás organismos a que se refiere el numeral 3 del mismo artículo.

 

Cuando una norma es especial para el tránsito terrestre, como la que se comenta, no puede acudirse a otras normas para deducir la falta de competencia en quienes la han recibido por orden legal y menos cuando se trata de una multa que también está dentro de lo dispuesto por el artículo 227 del estatuto en referencia.

 

Lo anterior aunado a que no se demandó el acto que delegó la competencia, no tiene apoyo legal el tribunal a quo para pronunciarse más allá de lo pedido, como lo hizo, ni aun acudiendo al artículo 230 constitucional.

 

III.- ACTUACION PROCESAL

 

Admitido el recurso de apelación por haber sido sustentado en tiempo, mediante auto de 3 de septiembre de 1999 (v. folio 5, cuad. 2), se corrió traslado a las partes por auto de 13 de diciembre de 1999 (v. folio 8, cuad. 2), quienes no alegaron de conclusión, como tampoco el Agente del Ministerio Público emitió su concepto.

 

 

 

IV.- DECISION

 

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir, previas las siguientes

 

 

CONSIDERACIONES

 

1. 1. El caso

 

Mediante la Resolución Núm. 063 de 25 de enero de 1996, el Director de Tránsito de Bucaramanga impuso a la actora una sanción de multa por valor de $7’816.875.oo, equivalente a 55 salarios mínimos mensuales legales y vigentes, más el 25% en estampillas de Previsión Social Municipal sobre el valor total de la multa impuesta, por violación del artículo 114 del Decreto 1787 de 1990, al suspender en forma parcial la prestación del servicio público, abandonando las frecuencias de despacho. Se dijo, además, que contra ella procedían los recursos de reposición y de apelación.

 

Por medio de la Resolución Núm. 388 de 29 de abril de 1996, el Director de Tránsito rechazó el recurso de reposición y, por consiguiente, el de apelación, por no haber anexado la recurrente el certificado de que estaba sirviendo en la forma autorizada el servicio en cuestión, según lo manda el artículo 118 del Decreto 1787 de 1990, por lo que no se cumplieron los requisitos previstos en el artículo 52 del Código Contencioso Administrativo y, además, dijo que contra dicha resolución procedía el recurso de queja.

 

Finalmente, por medio de la Resolución 1174 de septiembre 23 de 1996, el Director de Tránsito de Bucaramanga aclaró la Resolución Núm. 063 de 25 de enero de 1996, en el sentido de que contra dicho acto no procedían los recursos de apelación y de queja, declaró en firme la Resolución Núm. 063 y dio por agotada la vía gubernativa.

 

El acto administrativo definitivo, esto es la Resolución Núm. 063 de 25 de enero de 1996, tuvo como fundamento “… las facultades legales y en especial las que le confieren los Decretos 013 de 1988 y 1787 del 3 de agosto de 1990”.

 

2. 2. La incompetencia

 

En un asunto de rasgos similares, en cuanto que se trataba de una sanción impuesta a una empresa de transporte de la misma localidad, por haber participado sus buses en el taponamiento de unas vías, el Director de Tránsito de Bucaramanga invocó como fundamento jurídico del acto acusado el “ … uso de sus facultades legales y en especial las que le confieren los Decretos 013 de 1988 y 2624 de septiembre 15 de 1983…”, tal como sucede parcialmente en el asunto sub examine en relación con el decreto que delega la facultad del Alcalde en el Director de Tránsito. Ciertamente no se trata en el asunto sub judice de la aplicación indebida del Estatuto  Nacional del Transporte Terrestre Automotor, como sucedió en aquella oportunidad, pues la resolución acusada invoca el Decreto Núm. 1787 de 1990, que es el Estatuto Nacional de Transporte Público Colectivo Municipal de Pasajeros y Mixto, pero sí se trata de la aplicación de un acto administrativo de delegación que no existe.

 

Se dijo en aquella oportunidad :

 

“La Sala observa que el acto de delegación que invoca el recurso de apelación es el Decreto 013 de 27 de enero de 1988, dictado en uso de las facultades conferidas por los decretos nacionales 1333 de 1986, 080 de 1987 y el Acuerdo Municipal Núm. 078 de 1987, por el cual se facultó al Director de Tránsito de Bucaramanga para ‘Sancionar a quienes infrinjan el Estatuto Nacional de Transporte Terrestre Automotor’, contenido en los decretos 080 de 1987, 013 de 1988, 1344 de 1970, 1809 de 1990, 1951 de 1990 y 2591 de 1990, en tanto que la infracción imputada a la demandante fue una del Estatuto Nacional de Transporte Público Colectivo Municipal, regulado por el decreto 1787 de 1990.

 

“Indica lo anterior que el fundamento de la presunta competencia del Director de Tránsito de Bucaramanga para imponer la sanción de multa a la empresa TRANSCOLOMBIA no puede encontrarse en el Decreto 013 de 27 de enero de 1988, pues dicha delegación se refiere a facultades distintas de las utilizadas por la autoridad en la imposición de la sanción, pues en el sub judice no se trataba de aplicación de sanciones del Estatuto Nacional del Transporte Terrestre Automotor, previstas en el acto de delegación que se invoca, sino de la facultad de sancionar infracciones del Estatuto Nacional de Transporte Público Colectivo Municipal, la cual no había sido delegada” Exp. 5494, sentencia de 2 de diciembre de 1999, Actor: Transcolombia S. A. Mag. Pon. Dr. MANUEL S. URUETA).

 

 

Este vicio de los actos acusados, en cuanto aplicaron indebidamente una delegación de funciones prevista para el ejercicio de competencias distintas de las que se ejercieron en el asunto sub examine, es suficiente para confirmar la sentencia recurrida, pues ello se tradujo en un vicio de incompetencia que se sanciona con la declaratoria de nulidad del acto.

 

3. 3. Los otros motivos de inconformidad

 

En relación con los otros motivos de inconformidad, la Sala no comparte la apreciación del recurrente en el sentido de que en el plenario no se modificó el punto relativo a la incompetencia de la autoridad de tránsito para producir los actos demandados porque, además de no tratarse de un problema probatorio sino de comparación de normas, en la providencia recurrida sí se examina la relación de los Decretos 080 de 1987 y 013 de 1988 para llegar a la conclusión de que la delegación de funciones de que trata este último versa sobre materia diferente de la que se ocupa el primero, juicio que no era procesalmente oportuno realizar en el momento en que se decidió la solicitud de suspensión provisional de los actos acusados que se hizo en la demanda, pues ello habría significado decidir el asunto en esa etapa previa.

 

Respecto de la alusión que se hace en el recurso a los actos jurisdiccionales de policía, la Sala no observa qué relación tenga ello con el asunto sub judice, pues no se trata aquí de actos relacionados con procesos de esa naturaleza, sino de simples actos administrativos que pueden tener naturaleza policiva, pero no jurisdiccional.

 

Finalmente, la Sala considera que los presuntos vicios que pueden afectar al Decreto 080 de 1987 no pueden ser, ni son materia de este proceso, dada su naturaleza, por lo que no es necesario, como lo considera el recurrente, que previamente haya necesidad de dejarlo sin piso. El vicio de incompetencia se ha estructurado en la sentencia sobre la aplicación errada del Decreto 013 de 1988, que por versar sobre materia distinta, no puede servir de fundamento a los actos acusados.

 

Dadas las anteriores consideraciones, la Sala confirmará la sentencia recurrida, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de esta providencia.

 

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

FALLA

 

CONFIRMASE la sentencia apelada.

 

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase

 

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 17 de marzo del 2000.

 

 

 

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente

 

 

 

 

 

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO      MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA