25000-23-27-000-2006-00264-01(AP) Sección 1 2008 [Consejo de Estado]

RECURSO DE APELACION EN ACCION POPULAR - Competencia del Consejo de Estado antes de entrar en funcionamiento los juzgados administrativos

 

Previo a cualquier consideración debe analizarse si esta Corporación es competente para conocer de este recurso. Dispone el parágrafo del artículo 16 de la Ley 472 de 1998: «ARTÍCULO 16. Competencia. […]. PARAGRAFO. Hasta tanto entren en funcionamiento, los juzgados administrativos, de las acciones populares interpuestas ante la Jurisdicción Contencioso Administrativo conocerán en primera instancia los Tribunales Contencioso-Administrativos y en segunda instancia el Consejo de Estado.» La Sala Plena al analizar el tránsito normativo entre las leyes 954 de 2005 y 446 de 1998, sostuvo que la norma aplicable es aquella que se encuentra vigente al momento de interponerse el recurso, conforme al artículo 40 de la Ley 153 de 1887, reproducido por el inciso 1° del artículo 164 de la Ley 446 de 1998. Como en este caso se observa que la demanda fue presentada el 10 de febrero de 2006, el auto apelado se dictó el 20 de febrero siguiente y fue impugnado el 6 de marzo del mismo año. Es decir, la actuación procesal se adelantó antes del 1º de agosto de 2006, fecha en que entraron en funcionamiento los juzgados administrativos, razón por la cual esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación conforme al parágrafo del artículo 16 de la Ley 472.

 

RECHAZO DE LA DEMANDA EN ACCION POPULAR - Improcedente por la existencia de otros medios de defensa / DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL - Es derecho fundamental, no colectivo

 

De lo anterior se deduce que la Ley 472 de 1998 que regula las acciones populares no contempla causales de rechazo distintas al incumplimiento de lo ordenado en el auto inadmisorio, siendo por tanto desacertada la decisión del Tribunal de rechazar in limine la demanda promovida por ASEPUPD. Tampoco procede el rechazo de la demanda ante la existencia de otros mecanismos judiciales de defensa para la protección de los derechos alegados, toda vez que la acción popular es de naturaleza principal que no residual según la regulación contenida en la Ley 472 de 1998. Al analizar la demanda presentada se observa que adolece de un defecto formal consistente en la falta de indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado, porque aunque se cita el «derecho a la asociación sindical», que no tiene esta naturaleza y en la Constitución Política, las leyes y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia no ha sido definido como derecho e interés colectivo. En efecto, los derechos e intereses colectivos pertenecen a todos y cada uno de los miembros de una colectividad determinada, por oposición a los derechos subjetivos, que como el derecho de asociación sindical, están reconocidos a cada persona individualmente considerada. El hecho de que un número plural de personas conformen una asociación sindical, no supone que el derecho a asociarse tenga el carácter de colectivo, como lo pretende la actora. Es preciso advertir que sólo pueden considerarse como derechos e intereses colectivos aquellos reconocidos por las normas, y sólo a partir de su reconocimiento son susceptibles de protegerse a través de la acción popular y el derecho de asociación sindical está reconocido como derecho constitucional fundamental. En consecuencia, conforme al artículo 20 de la Ley 472 de 1998 la demanda debió inadmitirse por no cumplir con el requisito formal de indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado y conceder término para corregirlo, so pena de rechazarla. Lo anterior conduce a que se revoque el auto recurrido y en su lugar, se ordene al Tribunal que remita el expediente a los juzgados administrativos para que se provea sobre la admisión de la demanda conforme a las normas de competencia actualmente vigentes y dar el trámite correspondiente.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

 

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil ocho (2008)

 

Radicación número: 25000-23-27-000-2006-00264-01(AP)

 

Actor: ASOCIACION DE TRABAJADORES Y EMPLEADOS SINDICALIZADOS DE LOS DISTRITOS Y MUNICIPIOS - ASEPUPD

 

Demandado: CAJA DE VIVIENDA POPULAR DE BOGOTA D.C. Y OTROS

 

 

 

Referencia: APELACION AUTO

 

 

 

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el representante legal de la actora contra el auto del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Cuarta, Subsección B) de 20 de febrero de 2006, por el cual rechazó la demanda.

1. ANTECEDENTES
2. LA SOLICITUD

El 10 de febrero de 2006 el ciudadano JOSÉ CIPRIANO LEÓN CASTAÑEDA actuando como representante legal de la ASOCIACIÓN DE TRABAJADORES Y EMPLEADOS SINDICALIZADOS DESPEDIDOS DE LOS DISTRITOS Y MUNICIPIOS (ASEPUPD) y los ex trabajadores sindicalizados despedidos de la CAJA DE VIVIENDA POPULAR DE BOGOTÁ D.C., promovió Acción Popular contra la Nación–Ministerios de Relaciones Exteriores y de la Protección Social y a la Caja de Vivienda Popular de Bogotá D.C., para «la protección del derecho e interés colectivo a la libre asociación sindical» vulnerado, a su juicio, con el despido masivo de los trabajadores sindicalizados.

1.2.     Hechos

En los años 1996 y 1997 la Caja de Vivienda Popular de Bogotá realizó el despido masivo del personal sindicalizado sin concertar con la organización sindical sobre las condiciones de empleo antes de una reestructuración de conformidad con el artículo 4º del Convenio 98, ratificado por Ley 27 de 1976 para trabajadores oficiales y los artículos 7º y 8º del Convenio 151 de la OIT, para servidores públicos.

En el año 2002 se denunciaron estos despidos masivos ante la OIT, organización que en el año 2003, caso 2151 se pronunció a través del Consejo de Administración de manera general, donde lamenta los despidos masivos pero no dijo nada respecto de concertar con las organizaciones sindicales.

1.2.     Pretensiones

Pide que «se vuelva a su estado normal a los trabajadores asociados sindicalmente como a los afectados en la relación de adherentes miembros de la asociación sindical por la vulneración del citado derecho colectivo, lo que significa el reintegro de todos los trabajadores afectados o empleados despedidos de la Caja de Vivienda Popular.»

1. EL AUTO APELADO

Sostuvo el Tribunal que el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política en procura de ofrecer un medio judicial de carácter preferente para la protección a los derechos e intereses colectivos reguló las acciones populares demarcadas por un fin eminentemente preventivo para que los ciudadanos pudiesen evitar un posible daño o remediar uno ya causado por la acción u omisión de las autoridades públicas o de las personas privadas. Esta norma fue desarrollada por la Ley 472 de 1998.

La naturaleza pública y colectiva de las acciones populares permite que puedan ejercerse por cualquier persona natural o jurídica, por los distintos organismos que representan los intereses de los diversos sectores de la comunidad, por los organismos que cumplen funciones de inspección, vigilancia y control, por los Alcaldes y demás servidores públicos que por razón de sus funciones deban promover la protección y defensa de estos derechos e intereses.

Agrega que si bien en este caso se pretende el amparo de derecho e intereses colectivos no significa que pueda ejercerse para lograr la reparación individual o colectiva de los daños ocasionados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares, porque el constituyente y el legislador previeron otra clase de acciones y, por tanto, la acción popular solo es procedente cuando se busca el amparo de un derecho colectivo, ya que si lo pretendido es el amparo de un derecho fundamental la acción procedente es la tutela.

Como la actora pide la protección al derecho de asociación sindical a que se refiere el artículo 39 CP como derecho fundamental, la acción de tutela es la adecuada y no la acción popular.

III.        LA APELACIÓN

Alega el apelante que según el artículo 20 de la Ley 472 de 1998 se inadmitirá la demanda cuando no reúna los requisitos exigidos y se concederá término al demandante para que los subsane; si no los corrige se rechazará, pero la demanda no puede rechazarse de plano porque se vulnera el derecho al debido proceso.

No asiste razón al a quo cuando afirma que el derecho de asociación sindical no es un derecho colectivo sino individual porque la Ley 472 de 1998 no lo contempla ya que ésta en su artículo 2º dispone que las acciones populares son idóneas para hacer cesar la vulneración de los derechos o intereses colectivos.

La asociación sindical está compuesta por una colectividad que se une para defender sus intereses laborales y lograr un convenio o convención colectiva con el empleador sobre las condiciones de empleo, estabilidad laboral, salario, primas, vacaciones, pensiones y que beneficia a otros así no estén sindicalizados.

La vulneración del derecho colectivo de asociación sindical se produce con los despidos masivos y la supresión de cargos por el proceso de reestructuración.

Es errado sostener que el derecho de asociación sindical es individual porque no existe una asociación con una sola persona sino que está compuesta por varias personas para defender sus derechos laborales en forma colectiva, lo que da origen a la convención colectiva, que como bien lo expresa la Sala de Consulta y Servicio Civil, de ahí nace la esencia del derecho colectivo y cuando el Estado permite despidos colectivos está atentando contra el derecho colectivo de asociación sindical que no individual.

1. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Pretende el actor que se revoque el auto de 20 de febrero de 2006 por el cual el Tribunal rechazó la demanda.

Previo a cualquier consideración debe analizarse si esta Corporación es competente para conocer de este recurso. Dispone el parágrafo del artículo 16 de la Ley 472 de 1998:

«ARTÍCULO 16. Competencia. […]

PARAGRAFO. Hasta tanto entren en funcionamiento, los juzgados administrativos, de las acciones populares interpuestas ante la Jurisdicción Contencioso Administrativo conocerán en primera instancia los Tribunales Contencioso-Administrativos y en segunda instancia el Consejo de Estado.»

La Sala Plena [1] al analizar el tránsito normativo entre las leyes 954 de 2005 y 446 de 1998, sostuvo que la norma aplicable es aquella que se encuentra vigente al momento de interponerse el recurso, conforme al artículo 40 de la Ley 153 de 1887, reproducido por el inciso 1° del artículo 164 de la Ley 446 de 1998.

Como en este caso se observa que la demanda fue presentada el 10 de febrero de 2006, el auto apelado se dictó el 20 de febrero siguiente y fue impugnado el 6 de marzo del mismo año. Es decir, la actuación procesal se adelantó antes del 1º de agosto de 2006, fecha en que entraron en funcionamiento los juzgados administrativos, razón por la cual esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación conforme al parágrafo del artículo 16 de la Ley 472.

En consecuencia, se decide el recurso previas estas consideraciones:

El inciso segundo del artículo 2º de la Ley 472 de 1998 que desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, amenaza, vulneración o agravio de los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior en cuanto fuere posible; y el artículo 9º ibídem, prevé que proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que violen o amenacen violar derechos e intereses colectivos.

Según el artículo 18 de esta ley la demanda de acción popular debe reunir los requisitos allí señalados, entre los que se encuentra «a) La indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado» y el artículo 20 ibídem prevé que el juez inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos legales, indicando los defectos de que adolezca para que el demandante los subsane en el término de tres (3) días y si no lo hiciere, la rechazará.

De lo anterior se deduce que la Ley 472 de 1998 que regula las acciones populares no contempla causales de rechazo distintas al incumplimiento de lo ordenado en el auto inadmisorio, siendo por tanto desacertada la decisión del Tribunal de rechazar in limine la demanda promovida por ASEPUPD.

Tampoco procede el rechazo de la demanda ante la existencia de otros mecanismos judiciales de defensa para la protección de los derechos alegados, toda vez que la acción popular es de naturaleza principal que no residual según la regulación contenida en la Ley 472 de 1998.

Al analizar la demanda presentada se observa que adolece de un defecto formal consistente en la falta de indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado, porque aunque se cita el «derecho a la asociación sindical» [2], que no tiene esta naturaleza y en la Constitución Política, las leyes y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia [3] no ha sido definido como derecho e interés colectivo.

En efecto, los derechos e intereses colectivos pertenecen a todos y cada uno de los miembros de una colectividad determinada, por oposición a los derechos subjetivos, que como el derecho de asociación sindical, están reconocidos a cada persona individualmente considerada. El hecho de que un número plural de personas conformen una asociación sindical, no supone que el derecho a asociarse tenga el carácter de colectivo, como lo pretende la actora. [4]

Es preciso advertir que sólo pueden considerarse como derechos e intereses colectivos aquellos reconocidos por las normas, y sólo a partir de su reconocimiento son susceptibles de protegerse a través de la acción popular y el derecho de asociación sindical está reconocido como derecho constitucional fundamental.

En consecuencia, conforme al artículo 20 de la Ley 472 de 1998 la demanda debió inadmitirse por no cumplir con el requisito formal de indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado y conceder término para corregirlo, so pena de rechazarla.

Lo anterior conduce a que se revoque el auto recurrido y en su lugar, se ordene al Tribunal que remita el expediente a los juzgados administrativos para que se provea sobre la admisión de la demanda conforme a las normas de competencia actualmente vigentes y dar el trámite correspondiente.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

R E S U E L V E:

REVÓCASE el auto apelado. En su lugar, se dispone:

DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal para que, previas las anotaciones de rigor, lo remita a la Oficina de Reparto de los Juzgados Administrativos para que el juez asignado, previo estudio de los demás presupuestos de la demanda, provea sobre su admisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

El auto anterior fue discutido y aprobado por la Sala en reunión celebrada el 31 de enero de 2008.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO         CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA        MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN

 

 

[1] Auto de 28 de marzo de 2006, expediente 2002-0892-01, actor José Augusto Calvache Guerrero, M.P. Jaime Moreno García.

 

[2] Este derecho se encuentra dentro del Título II, Capítulo I de la Carta Política (arts. 38 y 39) como derecho constitucional fundamental.

[3] En el artículo 4º de la Ley 472 de 1998, a título enunciativo, se señala un catálogo de derecho e intereses colectivos, pero se precisa que «igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia.»

[4] La jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que son derechos colectivos los que recaen sobre una comunidad, y que su existencia no puede deducirse por el solo hecho de que varias personas estén en una misma situación. Ver providencia de 20 de septiembre de 2001, expediente 25000 2327 000 2001 0140 01, Sección Tercera del Consejo de Estado.