27001-23-31-000-2007-00006-01(PI) Sección 1 2008 [Consejo de Estado]

CONCEJAL - Violación del régimen de incompatibilidades: ejercicio simultaneo como docente / DESEMPEÑO DE CARGO PUBLICO - Pérdida de investidura de concejal por ejercicio de docencia de medio tiempo o tiempo completo / VIOLACION DEL REGIMEN DE INCOMPATIBILIDADES - Ejercicio como concejal y docente: pérdida de la investidura

 

Esta Sala específicamente en relación con la causal de pérdida de investidura de concejal por desempeñar simultáneamente el cargo de docente ha reiterado que: “ …la controversia se circunscribe a determinar si el ejercicio de la docencia de tiempo completo o de medio tiempo, está comprendida en la excepción, porque según afirma (el concejal demandado), equivale al ejercicio de la cátedra. La Sala no halla fundamento en la alegación del apelante, pues en ocasiones anteriores en que ha tenido la oportunidad de dilucidar la cuestión que en el caso presente vuelve a plantearse, ha precisado que el ejercicio de la cátedra no se asimila a la docencia de medio tiempo o de tiempo completo, pues estas últimas conllevan el desempeño  de un cargo o empleo de una institución educativa. La vinculación de tiempo completo comporta el desempeño de un cargo público que descarta la excepción por él alegada y lo hace incurso en la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de incompatibilidades de los concejales, concretada en el desempeño de un cargo público. En particular es del caso reiterar la sentencia del 11 de octubre de 2001 (Radicación 7276, C.P. Dr Julio Enrique Correa Restrepo) en la que la Sección cuarta distinguió los docentes de tiempo completo, parcial y hora cátedra…. Los profesores de tiempo completo y de tiempo parcial, son empleados públicos y se encuentran amparados por la estabilidad que les confiere el estatuto docente…. Contrario sensu, el docente de cátedra no adquiere el carácter de empleado público, no está amparado por la estabilidad que confieren las normas especiales, no desempeña un empleo público y se vincula mediante un contrato de prestación de servicios”.

 

CONCEJAL - Violación del régimen de incompatibilidades: ejercicio simultaneo como docente / DESEMPEÑO DE CARGO PUBLICO - Pérdida de investidura de concejal por ejercicio de docencia de medio tiempo o tiempo completo / VIOLACION DEL REGIMEN DE INCOMPATIBILIDADES - Ejercicio como concejal y docente: pérdida de la investidura

 

En el caso objeto de examen, está demostrado que el demandado ADELSON MENA MENA se desempeñó simultáneamente como concejal del municipio de El Carmen de Atrato y como docente en el área de ciencias naturales en el Liceo Marco Fidel Suárez de ese municipio, independientemente de que con posterioridad haya renunciado al cargo de concejal. En consonancia con la normatividad y los criterios jurisprudenciales, resulta forzoso concluir que la vinculación que el demandado tiene con la institución educativa en mención no corresponde en modo alguno al ejercicio de la cátedra; por el contrario, implica el ejercicio de un cargo, por lo cual el concejal queda incurso en la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de incompatibilidades. Conforme lo ha precisado la Sala, la vinculación laboral de los docentes, sean de medio tiempo o de tiempo completo, comporta el ejercicio de un cargo o empleo en una institución educativa, que hace incurso al concejal demandado en la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de incompatibilidades, habida cuenta del desempeño simultáneo de los cargos públicos de Concejal y de Docente de una institución pública. Por lo anterior, se revocará la sentencia apelada que estudió solamente la causal de inhabilidad mas no la causal de incompatibilidad alegada también por el actor.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON

 

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil ocho (2008)

 

Radicación número: 27001-23-31-000-2007-00006-01(PI)

 

Actor: ALBEIRO ZULETA RESTREPO

 

Demandado: ADELSON MENA MENA

 

 

 

Referencia: APELACION SENTENCIA. PERDIDA   DE  INVESTIDURA  DE CONCEJAL

 

 

 

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de fecha 15 de marzo de 2007,  proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, por medio de la cual se niega la pérdida de investidura del señor Adelson Mena Mena como concejal del municipio del Carmen de Atrato, Chocó.

 

1. ANTECEDENTES

 

El actor, el tipo de acción  y las pretensiones de la demanda.

 

El señor Albeiro Zuleta Restrepo, en ejercicio de la acción contemplada en la Ley 617 de 2000, solicitó al Tribunal Administrativo del Chocó, decretar la pérdida de la investidura de Concejal del municipio de Carmen de Atrato, Chocó, al señor Adelson Mena Mena.

Señaló como causal de pérdida de investidura de concejal el hecho de que al momento de la inscripción, elección y posesión como concejal para el periodo 2004  - 2007, se desempeñaba  como empleado oficial docente del departamento del Chocó, en la Institución Educativa Marco Fidel Suárez del municipio de El Carmen de Atrato desde el 24 de abril de 1997.

 

Invocó como causal de pérdida de investidura, la violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previstas para los miembros de los Concejos Municipales, consagrado en los artículos 55 de la Ley 136 de 1994 y 48 de la Ley 617 de 2000.

 

Contestación de la demanda

 

Mediante apoderado el demandado contestó la demanda y se opuso a las pretensiones. Consideró que los argumentos del actor son imprecisos porque confunde la violación al régimen de inhabilidades de los concejales, con los deberes, obligaciones y prohibiciones de los servidores públicos.

 

Señaló que las causales de pérdida de investidura son taxativas y de aplicación restringida.

 

Que la acción es improcedente por carencia de objeto, porque encontrándose en curso el proceso presentó renuncia irrevocable de su cargo de concejal, la cual fue aceptada por la Presidencia de la Corporación mediante la Resolución N° 013 del 2 de febrero de 2007.

 

 

Audiencia Pública

 

El 5 de marzo de 2007 se llevó a cabo la Audiencia Pública consagrada en el artículo 10 de la Ley 144 de 1994; en ella intervinieron el agente del Ministerio Público, el demandado y su apoderado y el apoderado del actor.

 

La Procuradora 41 Judicial Administrativa solicitó acceder a las súplicas de la demanda, por considerar que está demostrado que el demandado cuando se posesionó como concejal del municipio de El Carmen de Atrato, se desempeñaba como docente, por lo cual violó el régimen de incompatibilidades.

 

La parte actora ratificó los hechos de la demanda y reiteró su solicitud de pérdida de investidura.

 

Consideró que el concejal demandado incurrió en dos de las causales de pérdida de investidura  descritas en el artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, al encontrarse inhabilitado  para inscribirse, ser elegido y posesionarse como concejal, porque en esos momentos se desempeñaba como empleado oficial de la Secretaría de Educación en su condición de docente.

 

La parte demandada reiteró los argumentos expresados en la contestación de la demanda y solicitó que se denegaran las pretensiones por inexistencia de la causal aducida.

 

Señaló que antes de ser elegido concejal realizó una consulta ante el Concejo Nacional Electoral sobre su posible inhabilidad, que concluyó en que ésta no existía.

 

1. FALLO RECURRIDO

 

El Tribunal Administrativo del Chocó denegó la solicitud de pérdida de investidura. Consideró, de una parte, que al realizar un cotejo entre los conceptos de función docente y ejercicio de autoridad civil, administrativa y militar, como causas generadoras de inhabilidad para ser elegido concejal, la causal no existe porque el cargo de profesor no es de aquellos que implica potestad, poder o mando.

 

De otra parte, señaló que el legislador dispuso la inhabilidad para ser elegido concejal cuando se ejerciera la función docente, salvo para quienes prestaran sus servicios en instituciones de educación superior, lo que significa que el ejercicio de la docencia en instituciones públicas no general inhabilidad para este cargo, como quiera que es una excepción a la causal general consagrada en el artículo 43, numeral 3° de la Ley 136 de 1994.

 

• RECURSO DE APELACIÓN.

 

El demandante inconforme con la decisión del Tribunal, la impugnó con los siguientes argumentos:

 

Que en dicha providencia se desconocieron de manera evidente los supuestos fácticos y los argumentos de derecho que esgrimieron tanto él como el Agente del Ministerio Público.

 

Manifestó que la solicitud de pérdida de investidura se instauró sustentada en el hecho de que el concejal demandado incurrió en dos causales de pérdida de investidura descritas en los artículos 55 y 48, respectivamente de la Ley 136 de 1994 y 617 de 2000, al violar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades al inscribirse, ser elegido, posesionarse y ejercer como concejal, por cuanto en cada uno de esos momentos se desempeñaba como empleado oficial de la Secretaría de Educación Departamental del Chocó y que la sentencia apelada sólo estudió el tema de la inhabilidad.

 

 

1. ALEGATO DEL PROCURADOR DELEGADO

 ANTE ESTA INSTANCIA

 

El Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado solicita que se revoque la sentencia apelada.

 

Considera que el artículo 55 numeral 1° de la Ley 136 de 1994 dispone que los concejales perderán su investidura por la aceptación o desempeño de un cargo público, de conformidad  con el artículo 291 de la Constitución Política, salvo que medie renuncia previa, caso en el cual deberá informar al Presidente del Concejo o en su receso al Alcalde sobre este hecho.

 

Que se tiene demostrado que el señor ADELSON MENA MENA, desempeñó simultáneamente los cargos de concejal y docente de tiempo completo en una institución municipal  y que la jurisprudencia ha señalado que en estos casos se incurre en causal de pérdida de investidura.

 

Precisa que la causal alegada se refiere en forma exclusiva a la prevista en el numeral 1° del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con el artículo 48 numeral 6° de la ley 617 de 2000.

 

1. CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

1. Competencia.

 

De conformidad con el parágrafo 2° del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 y el artículo 1, Sección Primera, numeral 5° del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003, por medio del cual se modifica el Reglamento del Consejo de Estado, expedido por la Sala Plena de la Corporación, corresponde a esta Sala decidir la apelación interpuesta contra el fallo que denegó la solicitud de pérdida de investidura del concejal del municipio de El Carmen de Atrato, señor ADELSON MENA MENA.

 

1. Causal endilgada y marco normativo que rige el caso.

 

En resumen, el  actor solicita la pérdida de la investidura del demandado de El Carmen de Atrato, por incompatibilidad, al desempeñar simultáneamente el cargo público de docente y de concejal.

 

Anota la Sala que la causal de inhabilidad que el actor alega por considerar que el concejal se inscribió y fue elegido concejal al tiempo que se desempeñaba como docente al servicio del citado municipio, no se encuentra dentro de las causales de inhabilidad que taxativamente  enumera la Ley 136 de 1994 reformada por la Ley 617 de 2000.

 

Artículo 291 de la Constitución Política:

 

“INCOMPATIBILIDADES DE LOS FUNCIONARIOS DE ENTIDADES TERRITORIALES. Los miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales no podrán aceptar cargo alguno en la administración pública, y si lo hicieren perderán su investidura”.

 

Artículo 55 de la Ley 136 de 1994

 

“PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL. Los concejales perderán su investidura por:

1. 1. La aceptación o desempeño de un cargo público, de conformidad con el artículo 291 de la Constitución Política, salvo que medie renuncia previa, caso en el cual deberá informar al Presidente del Concejo o en su receso al alcalde sobre este hecho.
2. Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses.
3. Por indebida destinación de dineros públicos.
4. Por tráfico de influencias debidamente comprobado.

La pérdida de la investidura será decretada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la respectiva jurisdicción, siguiendo el procedimiento establecido para los congresistas, en lo que corresponda”.  (subraya la Sala)

 

Artículo 48 de la Ley 617 de 2000

 

“PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE DIPUTADOS, CONCEJALES MUNICIPALES Y DISTRITALES Y DE MIEMBROS DE JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:

 

1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general.

..... .

6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley.

..... .”  (subraya la Sala)

 

 

Parágrafo 1° del artículo 45 de la Ley 136 de 1994

 

“Se exceptúa del régimen de incompatibilidades el ejercicio de la cátedra”

 

Ahora bien, esta Sala ha señalado respecto al régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de interés, lo siguiente:

 

 “Particularmente, en el caso de los concejales y alcaldes, la Corte Constitucional ha señalado en su jurisprudencia[1] al examinar la constitucionalidad de las normas que gobiernan el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de interés, que en el nivel municipal, es necesario que quienes representan los intereses de la comunidad local se dediquen con seriedad e integridad a la gestión de su cargo, por lo cual se justifica el señalamiento de causales que aseguren que, en el ejercicio de sus funciones, los concejales y alcaldes no se valgan de su posición para obtener beneficios particulares o se alejen de la defensa de los intereses de la comunidad. Estos motivos, han llevado a que la Corte Constitucional en múltiples ocasiones declare la exequibilidad de diversas disposiciones que establecen restricciones para el acceso o el ejercicio a dichos cargos.[2] 

Se ha dicho también que de conformidad con el artículo 209 de la Constitución Política el ejercicio de la función pública debe realizarse siguiendo unos parámetros mínimos de conducta en los que predominen los criterios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad; que la necesidad de poner en práctica la aplicación de estos principios superiores conlleva a que, no obstante el derecho ciudadano a la participación en la conformación, ejercicio y control del poder político, quienes pretendan acceder y accedan al desempeño de funciones públicas deben someterse al cumplimiento de ciertas reglas y exigencias.[3]

Es importante citar lo expresado por esta Corporación[4] en relación con las inhabilidades en cuanto le es aplicable también a las incompatibilidades y a los conflictos de interés, pues todos ellos constituyen prohibiciones cuya trasgresión genera la sanción de pérdida de investidura.

Ha expresado el Consejo de Estado que las inhabilidades, y por ende las incompatibilidades, tienen como objetivo principal lograr la moralización, idoneidad, probidad e imparcialidad  de quienes van a ingresar  o ya están desempeñando empleos públicos. Que los hechos  que  el constituyente  o el legislador  tipifican como causales son de distinta índole, algunas  son de carácter general ya que operan  para toda clase de servidores  públicos, mientras que otras  sólo se  establecen   para determinada  entidad o rama del poder público.

Que “dado su carácter prohibitivo, su consagración  debe ser expresa, al tiempo que su interpretación estricta, esto es que su deducción  y aplicación  siempre debe estar ajustada  a los presupuestos  que para cada causal haya señalado  el constituyente o el legislador, dado que no es posible su aplicación extensiva o analógica.”.(subrayado propio)”.[5]

 

Esta Sala específicamente en relación con la causal de pérdida de investidura de concejal por desempeñar simultáneamente el cargo de docente ha reiterado que[6]:

 

“ …la controversia se circunscribe a determinar si el ejercicio de la docencia de tiempo completo o de medio tiempo, está comprendida en la excepción, porque según afirma (el concejal demandado), equivale al ejercicio de la cátedra. La Sala no halla fundamento en la alegación del apelante, pues en ocasiones anteriores en que ha tenido la oportunidad de dilucidar la cuestión que en el caso presente vuelve a plantearse, ha precisado que el ejercicio de la cátedra no se asimila a la docencia de medio tiempo o de tiempo completo, pues estas últimas conllevan el desempeño  de un cargo o empleo de una institución educativa. La vinculación de tiempo completo comporta el desempeño de un cargo público que descarta la excepción por él alegada y lo hace incurso en la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de incompatibilidades de los concejales, concretada en el desempeño de un cargo público.

 

En particular es del caso reiterar la sentencia del 11 de octubre de 2001 (Radicación 7276, C.P. Dr Julio Enrique Correa Restrepo) en la que la Sección cuarta distinguió los docentes de tiempo completo, parcial y hora cátedra…. Los profesores de tiempo completo y de tiempo parcial, son empleados públicos y se encuentran amparados por la estabilidad que les confiere el estatuto docente…. Contrario sensu, el docente de cátedra no adquiere el carácter de empleado público, no está amparado por la estabilidad que confieren las normas especiales, no desempeña un empleo público y se vincula mediante un contrato de prestación de servicios”. (resaltado propio)

 

1. CASO CONCRETO

 

Material Probatorio

 

1. A folios 5 y 6 del expediente se encuentran respectivamente, documento de la Registraduría Nacional del Estado Civil en el que consta que el concejal demandado, señor, Adelson Mena Mena, fue elegido para el periodo constitucional 2004 –2007 y documento de fecha 5 de enero de 2007 expedido por la Secretaría del Concejo Municipal que certifica que el demandado se desempeña como concejal y se posesionó el 2 de enero de 2004.

 

2. A folio 7 el Rector del Liceo Marco Fidel Suárez de El Carmen de Atrato hace constar que el concejal demandado presta sus servicios en esa institución desde el 24 de abril de 1997 con el cargo de Docente en el área de ciencias naturales.

 

3. A folios 8 y 9 respectivamente, obra copia del Decreto N° 0236 del 15 de abril de 1997 por medio del cual el Gobernador del Departamento del Chocó nombra como docente en propiedad al concejal demandado, en el Liceo Nacionalizado Marco Fidel Suárez del municipio del Carmen de Atrato, con una asignación salarial que corresponda al grado que acredite dentro del escalafón de la carrera y copia del acta de posesión en el citado cargo.

 

En el caso objeto de examen, está demostrado que el demandado ADELSON MENA MENA se desempeñó simultáneamente como concejal del municipio de El Carmen de Atrato y como docente en el área de ciencias naturales en el Liceo Marco Fidel Suárez de ese municipio, independientemente de que con posterioridad haya renunciado al cargo de concejal.

 

En consonancia con la normatividad y los criterios jurisprudenciales, resulta forzoso concluir que la vinculación que el demandado tiene con la institución educativa en mención no corresponde en modo alguno al ejercicio de la cátedra; por el contrario, implica el ejercicio de un cargo, por lo cual el concejal queda incurso en la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de incompatibilidades.

 

Conforme lo ha precisado la Sala, la vinculación laboral de los docentes, sean de medio tiempo o de tiempo completo, comporta el ejercicio de un cargo o empleo en una institución educativa, que hace incurso al concejal demandado en la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de incompatibilidades, habida cuenta del desempeño simultáneo de los cargos públicos de Concejal y de Docente de una institución pública.

 

Por lo anterior, se revocará la sentencia apelada que estudió solamente la causal de inhabilidad mas no la causal de incompatibilidad alegada también por el actor.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

 

 

F  A  L  L  A

 

REVÓCASE la sentencia apelada y, en su lugar, se dispone:

 

DECRÉTASE la pérdida de investidura del señor ADELSON MENA MENA como Concejal del municipio de El Carmen de Atrato, Departamento del Chocó.

OFÍCIESE a la Procuraduría General de la Nación a fin de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 174 de la Ley 734 de 2002.

 

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

 

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

 

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala Plena en la sesión del día de hoy.

 

 

 

 

MARCO  ANTONIO VELILLA  MORENO                                    MAR THA  SOFÍA  SANZ  TOBÓN                                              

                                    Presidente

 

 

  RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA        CAMILO  ARCINIEGAS  ANDRADE

 

 

[1] Sentencias C-194/95 (MP José Gregorio Hernández Galindo), C-231/95 (MP Hernando Herrera Vergara), C-329/95 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), C-618/97 (MP Alejandro Martínez Caballero) y C-209/00 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), entre otras.

[2] Ibídem.

[3] Sentencia C- 209 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Exp. 2490

[4] Sentencia de enero 22 de 2002. Rad. 1101-03-15-000-2001-0148-01 (PI). M.P. Dr Germán Ayala Mantilla. Sentencia de marzo 3 de 2005, Exp. 2004-00823-01. M.P. Dr Camilo Arciniegas Andrade.

[5] Sentencia del 13 de julio de 2006. Rad. 2005-01132-01 (PI)

[6] 27 de febrero de 2003. RAD. 2002-1147 (8196). C.P. Dr Camilo Arciniegas Andrade.

Ver sentencia del  9 de agosto de 2007. RAD. 2004-02271 C.P. Dra Martha Sofía Sanz Tobón