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CONCEJO MUNICIPAL DE SIBATE - Reglamentación de usos del suelo rural y urbano / ZONAS DE USO AGROPECUARIO - Cultivos bajo invernadero / DERECHOS ADQUIRIDOS - Inexistencia de vulneración / DERECHO A LA LIBRE EMPRESA - No se vulneran con las normas de ordenamiento territorial / INTERES PUBLICO - Prevalencia del interés social , el ambiente y el patrimonio cultural / ACUERDO 03 DE 1996 - Legalidad
De la lectura de los preceptos transcritos, cuya nulidad se pretende, se establece que las restricciones que ellos contienen son propias de una regulación de usos del suelo, las cuales, en modo alguno, desconocen los derechos adquiridos por las sociedades demandantes sobre los predios de que son propietarias, descartándose así la violación del artículo 58 de la Carta/ ni tienen efectos retroactivos, por cuya razón no se vislumbra infracción del artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal, ni impiden el ejercicio del derecho a la libre empresa, lo cual deja sin sustento la transgresión del artículo 333 de la Constitución. Y como disposiciones regulativas que son de los usos del suelo, se amoldan exactamente al contenido normativo del artículo 65, numeral 8, de la ley 99 de 1.993, que asigna a los municipios la atribución de “Dictar, dentro de los límites establecidos por la ley, los reglamentos y las disposiciones superiores, las normas de ordenamiento territorial del municipio y las regulaciones sobre usos del suelo”, máxime cuando las demandantes no han demostrado que excedan los límites impuestos por la ley, el reglamento u otras normas superiores/ o que, como lo afirman, hayan prohibido los cultivos o el desmonte de los mismos. Si en un área o zona específica no se permiten determinados usos del suelo, lo consecuencial es que las actividades correspondientes pasen a desarrollarse donde sí lo son. Es una carga que deben asumir quienes exploten tales actividades, toda vez que así lo prescribe la propia normatividad constitucional al señalar en el artículo 333 que la actividad económica y la iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien común, que las mismas suponen responsabilidades y que pueden ser delimitadas cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
Santa Fe de Bogotá, D.C., veintitrés (23) de marzo del dos mil (2000)
Radicación número: 5924
Actor: FLORES TUCHANY S.A. Y OTRAS
Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE SIBATÉ
La Sala decide la apelación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 19 de agosto de 1.999, proferida por la Sección Primera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual declaró no probadas las excepciones propuestas y denegó las pretensiones de la demanda.
- ANTECEDENTES
1.- La demanda y sus fundamentos fácticos y jurídicos.
1.1. Las sociedades accionantes, a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A. demandaron la nulidad de los artículos 16, parágrafo único; 17, parágrafo 3; y 18, parágrafos 1, 4 y 5 del acto administrativo contenido en el acuerdo número 03 de marzo de 1.996, expedido por el Concejo Municipal de Sibaté, “por el cual se modifican los acuerdos números 005 de 1.993, 012 de 1.994 y se reglamenta el uso de los suelos rural y urbano y se dictan otras disposiciones”.
1.2. En los hechos que sirven de sustento a las pretensiones, hacen alusión a la expedición del acto demandado y al contenido de los apartes que se piden anular, para resaltar que las disposiciones demandadas se aplican a cultivos existentes con anterioridad a la vigencia del acuerdo, o sea, que son retroactivas y vulneran los derechos adquiridos sobre los mismos. Por otra parte, prohiben el libre ejercicio de la actividad agropecuaria, al impedir nuevos cultivos bajo cubierta.
Así mismo, destacan que dentro del anexo número 1, que forma parte de acuerdo, se encuentran relacionados los cultivos de las demandantes, por tanto, las disposiciones acusadas afectan directamente dichos cultivos y fueron redactadas en función de los mismos.
1.3. Las normas invocadas como violadas por las disposiciones enjuiciadas aparecen señalados en los tres cargos que contiene la demanda, a saber, los artículos 58 y 333 de la Constitución Política, 52 del Código de Régimen Político y Municipal y 65, numeral 8, de la ley 99 de 1.993, por cuanto aquéllas afectan los derechos adquiridos de las sociedades actoras, interfieren la libertad de empresa, en este caso, la actividad agrícola existente con anterioridad al acuerdo acusado, desconocen la prohibición de la retroactividad de las normas legales, y exceden la facultad que tienen los municipios para regular el uso del suelo, la cual no se extiende a prohibir los cultivos, y menos a ordenar el desmonte de los existentes.
2.-La sentencia apelada
Surtido el trámite de ley, el Tribunal a quo, mediante la providencia que puso fin a la instancia, denegó las pretensiones de la demanda, tras considerar cada uno de los cargos en que se fundamenta, respecto de los cuales se pronunció así:
2.1. Lo ordenado en las disposiciones sub júdices no viola el artículo 333 de la Constitución Política, pues, por una parte, no son sino el desarrollo de la facultad otorgada por el Constituyente a los municipios para regular el uso del suelo y, por otra, no prohiben los cultivos bajo invernadero, sino que, por el contrario, señalan plazos para la explotación y límites a las áreas donde los mismos pueden implantarse.
2.2.) Por las mismas razones, no desconocen derechos adquiridos de los cultivadores, puesto que el artículo 18, parágrafo 4, señala el desmonte y aislamiento a partir del 31 de julio de 1.996 hasta el 2.000, o sea, que no solo delimitan las zonas, sino que, además, señalan los aislamientos de los cultivos existentes, a partir del 31 de julio de 1.996. Asimismo, les da la alternativa de reubicar sus plantaciones en zonas rurales, indicando los terrenos en los cuales se puede cultivar y explotar el suelo, en guarda del bien común y de la preservación del patrimonio ecológico de la localidad.
2.3. La reglamentación atacada no viola el artículo 65, numeral 8, de la ley 99 de 1.993, por cuanto atiende precisamente al ejercicio de la facultad o función consagrada en dicho numeral, en el sentido de “Dictar, dentro de los límites establecidos por la ley, los reglamentos y las disposiciones superiores, las normas de ordenamiento territorial del Municipio y las regulaciones sobre usos del suelo”.
II.- EL RECURSO
- Sustentación
1.1. El apoderado principal de las sociedades demandantes, en tiempo, impugnó por vía de apelación la anterior decisión, esgrimiendo como razones del recurso las mismas expuestas en cada uno de los cargos de la demanda, las cuales reiteró en los alegatos de conclusión.
- Trámite
1.- A la alzada se le imprimió el trámite de ley; y dentro del traslado para alegar solo se hizo presente el recurrente, mediante escrito en el que recabó sobre las acusaciones hechas a las disposiciones enjuiciadas.
El Ministerio Público guardó silencio.
1.-El acto enjuiciado
Como se dijo, se trata del Acuerdo número 03 de marzo de 1.996, emanado del Concejo Municipal de Sibaté, "Por el cual se modifican los acuerdos números 005 de 1.993, 012 de 1.994 y se reglamenta el uso de los suelos rural y urbano y se dictan otras disposiciones” del cual se pide la anulación de los artículos 16, parágrafo único; 17, parágrafo 3; y 18, parágrafos 1,4 y 5, que a la letra dicen:
“ARTICULO 16. Subzonas de Uso Agropecuario Semi-mecanizado o Semi-intensivo.
“…
“PARAGRAFO. Los cultivos bajo invernadero se restringen en el área identificada con los números 22 y 27, a la ocupación existente a la fecha de la sanción del presente Acuerdo, según anexo Nº 1 que hace parte integral del presente Acuerdo; los cultivos afectados por el parágrafo 4 del artículo 18 deben acogerse a lo allí dispuesto y su área de cultivo final será la resultante de descontar a la existente relacionada con el anexo Nº 1, la que es objeto de desmonte por aislamiento del perímetro y demás aislamientos establecidos.
“En todas las subzonas se prohibe la ampliación de los cultivos existentes y la implantación de nuevos cultivos bajo invernadero.
“ARTICULO 17. Subzonas de Uso Agropecuario Mecanizado Intensivo.
“…
“PARAGRAFO 3. Los cultivos bajo invernadero se restringen en el área identificada con los números 28 y 29 a la ocupación existente a la fecha de sanción del presente Acuerdo, según anexo Nº 1 que hace parte integral del presente Acuerdo; los cultivos afectados en el parágrafo 4 del artículo 18 deben acogerse a lo allí dispuesto y su área de cultivo final será la resultante de descontar a la existente relacionada en el mencionado anexo, la que es objeto de desmonte por aislamiento del perímetro y demás aislamientos establecidos.
“En todas las subzonas se prohibe la ampliación de los cultivos existentes y la ampliación de nuevos cultivos bajo invernadero.
“ARTICULO 18. …
“PARAGRAFO 1. La ocupación del predio se regirá por los siguientes índices máximos:
“1.- 70% para naves de cultivo
“2.- 20% para control y aislamiento ecológico-ambiental.
“3.- 10% para servicios complementarios.
“Los predios con ocupación mayor a la establecida en el presente parágrafo y existentes con anterioridad a la fecha de sanción del presente Acuerdo, deberán acogerse a los términos señalados a 31 de diciembre de 1996.
“…
“PARAGRAFO 4. La instalación de cultivos bajo invernadero no se permitirá a una distancia menor de 250 m.l. del perímetro urbano.
“Los cultivos establecidos dentro de estas áreas deberán aislarse de acuerdo a los siguientes términos:
“- Desmonte y aislamiento inicial así:
“ de 50 M.l. a Julio 31 de 1.996 más
50 M.l. a Julio 31 de 1.997 más
50 M.L. a Julio 31 de 1.998 más
50 M.L. a Julio 31 de 1.999 más
50 M.l. a Julio 31 del 2.000
“La ampliación del perímetro urbano ocasiona el retroceso de los cultivos bajo invernadero en las áreas que sean objeto de afectación, a la distancia de restricción total establecida en el presente Acuerdo, en términos similares a los dispuestos en el parágrafo 4 a partir de la fecha de la promulgación de la norma.
“PARAGRAFO 5. Las construcciones de naves de cultivo y servicios existentes tendrá un retroceso de 20 m.l. a partir del lindero sobre las vías rurales.
“Igualmente tendrán aislamiento lateral y posterior respecto de los predios colindantes mínimo 10.00 m.l.
“Respecto de ríos y quebradas mínimo 30.00 m.l. a partir de la cota máxima de inundación y en nacederos 30.00 m.l. de radio como protección”.
2.Examen del recurso
La decisión sobre el recurso implica el examen conjunto de los cargos propuestos por las actoras, dado que los motivos de inconformidad en que lo fundamentan se refieren a todos ellos.
De la lectura de los preceptos transcritos, cuya nulidad se pretende, se establece que las restricciones que ellos contienen son propias de una regulación de usos del suelo, las cuales, en modo alguno, desconocen los derechos adquiridos por las sociedades demandantes sobre los predios de que son propietarias, descartándose así la violación del artículo 58 de la Carta; ni tienen efectos retroactivos, por cuya razón no se vislumbra infracción del artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal, ni impiden el ejercicio del derecho a la libre empresa, lo cual deja sin sustento la transgresión del artículo 333 de la Constitución.
Y como disposiciones regulativas que son de los usos del suelo, se amoldan exactamente al contenido normativo del artículo 65, numeral 8, de la ley 99 de 1.993, que asigna a los municipios la atribución de “Dictar, dentro de los límites establecidos por la ley, los reglamentos y las disposiciones superiores, las normas de ordenamiento territorial del municipio y las regulaciones sobre usos del suelo”, máxime cuando las demandantes no han demostrado que excedan los límites impuestos por la ley, el reglamento u otras normas superiores; o que, como lo afirman, hayan prohibido los cultivos o el desmonte de los mismos.
Ciertamente, las disposiciones acusadas comportan limitaciones a los derechos que se dicen desconocidos o vulnerados, pero ello es consustancial a toda norma de índole policiva, caracterizada por imponer restricciones a las libertades públicas, mas sin desconocerlas, como puede apreciarse del examen particular de cada una de las disposiciones acusadas.
- Los parágrafos, único del artículo 16, y 3 del artículo 17, de igual contenido, solo disponen en la zona suburbana del municipio la congelación de las áreas que estaban ocupadas con cultivos bajo invernadero, al señalar que éstos se restringen en las subzonas de uso agropecuario semi - mecanizado o semi - intensivo, en las áreas identificadas con los números 22 y 27; y en las subzonas de uso agropecuario intensivo, en las áreas 28 y 29. Se trata de decisiones que corresponden al propósito u objetivo del acuerdo del cual forman parte, cual es el de fijar los usos posibles para cada una de las zonas, subzonas y áreas del respectivo municipio, sin prohibir los cultivos existentes al entrar en vigencia el Acuerdo.
- Los parágrafos 1, 4 y 5 del artículo 18 contienen, en general ordenaciones destinadas a procurar el uso racional del suelo ocupado por cultivos bajo invernaderos, existentes al momento de la expedición del acuerdo 03 de 1.996, lo que implica que respeta su existencia, si bien al quedar en zonas donde la correspondiente actividad no es permitida, las somete a restricciones futuras.
- Es así como el parágrafo 1 del artículo 18 señala índices máximos de ocupación para los referidos predios, en forma proporcionada, puesto que un poco más de las dos terceras partes (70%) del terreno se permite utilizarlas con cultivos y el resto, parte para el control y aislamiento ecológico ambiental (20%) y parte para los servicios complementarios del predio y de la correspondiente actividad (10%). Las demandantes ni siquiera se preocuparon por demostrar que tales índices eran violatorios de norma superior alguna, o que fueran antitécnicos. Mas aunque lo hubieran pretendido, lo cierto es que las restricciones del 20% que se hacen a la ocupación, con destino al control ecológico ambiental, responden a la función ecológica inherente a la función social de la propiedad, reconocida en el artículo 58 de la Constitución, las cuales redundan en beneficio del interés general e incluso de los propios cultivos.
La razonabilidad de la medida se evidencia con el plazo dado a los propietarios de predios con ocupaciones mayores a las previstas en la disposición bajo análisis para que éstas se reduzcan o adecuen a la misma, el cual fue mayor de cuatro (4) meses, pues se extendía hasta el 31 de diciembre de 1.996.
- Consideraciones semejantes cabe hacer respecto de los parágrafos 4 y 5, en cuanto establecen aislamientos, retrocesos o retiros de las instalaciones o construcciones de cultivos bajo invernadero, sea respecto del perímetro urbano, sea de las vías rurales, sea de ríos o quebradas, sin duda necesarios.
No se aprecia cómo la distancia de 250 metros entre dichas instalaciones y el predio urbano sea violatoria de la ley, del reglamento o de cualquier otro norma superior, antes bien, parece razonable. Y si ello es así, también lo es el plazo de cuatro (4) años que, de manera escalonada, se concede para que los cultivos establecidos a una menor distancia puedan retirarse de dicho perímetro. Obvio es, también, que si el casco urbano se amplía, ello debe significar el consiguiente retroceso de los cultivos que llegaren a estar a menos de la distancia señalada.
Si en un área o zona específica no se permiten determinados usos del suelo, lo consecuencial es que las actividades correspondientes pasen a desarrollarse donde sí lo son. Es una carga que deben asumir quienes exploten tales actividades, toda vez que así lo prescribe la propia normatividad constitucional al señalar en el artículo 333 que la actividad económica y la iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien común, que las mismas suponen responsabilidades y que pueden ser delimitadas cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.
Dicho de otra forma, tales libertades no son absolutas, sino que pueden estar sujetas a limitaciones, como las que se desprenden de la regulación del uso del suelo que hagan las autoridades municipales, de la cual forman parte, en efecto, las disposiciones acusadas.
En conclusión, las demandantes no desvirtuaron la presunción de legalidad de que se hallan revestidas las disposiciones acusadas toda vez que, se reitera, la violación de las normas superiores señaladas como infringidas no ha sido demostrada. Por ello, el recurso no prospera, con la consiguiente confirmación de la sentencia apelada.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
CONFIRMASE la sentencia apelada, de fecha 19 de agosto de 1999, proferida por la Sección Primera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el presente proceso.
Cópiese, notifíquese y en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 23 de marzo de 2000.
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO Presidente
MANUEL S. URUETA AYOLA
Publicado Por: julio 8, 2015