REVOCATORIA DIRECTA - Declaración como conjunto cerrado / REVOCATORIA DE DECLARACIÓN COMO CONJUNTO CERRADO - Acto particular y concreto a favor de los propietarios del conjunto y del urbanizador / CONJUNTOS CERRADOS

 

La Secretaría de Planeación Municipal, y previa la motivación correspondiente, a solicitud de la señora MARTHA LUCIA HERMIDA ARBELAEZ decidió revocar el artículo tercero de la resolución número 284 de 22 de marzo de 1994, emanada de la misma Secretaría, que declaraba como conjunto cerrado el conjunto residencial Rincón de La Pola, en acuerdo con la sociedad constructora del mismo, a quien se le había concedido licencia para construirlo por la resolución 745 de 28 de julio de 1.993.   Es, una decisión que revoca parcialmente un acto de carácter particular, como lo es la respectiva licencia de construcción anotada, cuyo titular o beneficiario fue, en principio, la sociedad peticionaria de la misma y constructora del conjunto en mención, titularidad que ha de entenderse como transferida a cada uno de los compradores de los correspondientes inmuebles; por lo tanto, viene a constituir también un acto particular y concreto, que como tal viene a afectar los derechos concedidos, primero, al constructor de la urbanización, y luego, a los nuevos propietarios de la misma.

 

REVOCATORIA DIRECTA - Los actos particulares requieren consentimiento expreso y escrito de los titulares / VIAS DE HECHO - Puede configurarse por disponer a favor de particulares los bienes colectivos o de interés común o por coartarse la libertad de locomoción / DECLARATORIA DE CONJUNTO CERRADO - No implica cerramiento de vía pública / ESPACIO PUBLICO - Recuperación mediante procedimientos policivos

 

Debido a que dicho acto se expidió sin contar con el consentimiento de los titulares de los derechos nacidos de la decisión revocada, es claro que se presenta la infracción del artículo 73 del C.C.A., a cuyo tenor, cuando un acto administrativo haya creado una situación jurídica de carácter particular y concreto, como en este caso, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.    Sin embargo, la anterior consideración no significa que los actos particulares mencionados en dicho acto puedan legitimar situaciones que constituyan vías de hecho, que lesionen o dispongan a favor de particulares sobre bienes colectivos o de interés común, como el espacio público, el orden público, etc., o libertades públicas como el derecho a la libre locomoción, pues de llegar a darse, no podría sujetarse a los parámetros del artículo 73 del C.C.A., por cuanto se está ante valores o bienes imprescriptibles, cuya protección no puede quedar sometida a las reglas de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en especial a la de la caducidad de la acción, ni siquiera viéndolas en relación con la entidad que expida el acto, para la cual la caducidad es de dos (2) años, por cuanto por vía del sometimiento a estas reglas se estarían reduciendo tales bienes a bienes prescriptibles, ya que una vez caducada la acción la decisión sería irreversible.  Aunque en el caso obran informes de que el cerramiento del aludido conjunto o urbanización ha traído como consecuencia  el cierre de una vía pública, la Sala avala la nulidad de la decisión acusada, por cuanto de su contenido no se desprende que la declaratoria de conjunto cerrado implique el cerramiento también de la vía pública, ya que nada se dice al respecto, lo cual supone que el cierre del conjunto residencial debía hacerse dejando a salvo o respetando los espacios públicos que no fueren áreas comunales, y dentro del mismo las vías públicas del caso.   Y si dicho cierre se ejecutó en contravención del límite que entraña el espacio público, de suyo la Administración debe hacer uso de los procedimientos policivos apropiados para su debida recuperación, si no fuere posible lograrlo de forma concertada con los ejecutores de la obra o de los beneficiarios con la invasión del mentado espacio público; asimismo, las personas o la comunidad en general, bien puede acudir a la acción popular pertinente, para su debida recuperación.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejero ponente:  JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

 

Santa Fe de Bogotá D.C., once (11) de mayo de dos mil (2000).

 

Radicación número :  5934

 

Actor: CONJUNTO CERRADO RINCON DE LA POLA.

 

 

 

 

Referencia : APELACION SENTENCIA

 

 

 

La Sala procede a dictar sentencia de segunda instancia en virtud del recurso de apelación que interpuso el apoderado del Municipio de Ibagué contra el fallo de 26 de agosto de 1999, proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima, que declaró la nulidad de la resolución 038 de 18 de septiembre de 1997, dentro del proceso promovido contra el Municipio de Ibagué.

 

 

1. ANTECEDENTES

 

1.- La demanda

 

• Las pretensiones

 

El representante legal del Conjunto Cerrado el Rincón de la Pola, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Tolima, tendiente a que se declarara la nulidad de la resolución 038 del 18 de septiembre de 1997, de la Secretaría de Planeación del Municipio de Ibagué que revocó parcialmente la resolución 284 de 22 de marzo de 1994.

 

• Los hechos

 

En la demanda se relatan así:

 

1. Por medio de la resolución núm. 745 de julio 28 de 1993, emanada de la Secretaría Municipal, se autorizó a la sociedad Walter Rothlisberger & Co Ltda. la construcción de tres bloques unifamiliares de cinco pisos, de acuerdo con los planos presentados.
2. La resolución núm. 745 fue aclarada por la resolución núm. 284 de marzo 22 de 1994, en cuyo artículo 3 se dispuso “Declárese como conjunto cerrado el proyecto denominado Rincón de la Pola”.

 

3. La sociedad constructora al hacer la cesión de que trata el artículo 12 del decreto 1319 de 1993 mediante la escritura pública núm. 2261 de junio 8 de 1994, de la Notaría Primera de Ibagué, dijo en la cláusula tercera: “El municipio de Ibagué, no podrá cambiar en ningún momento ni en ningún caso la destinación de los bienes que recibió de la sociedad Walter Rothlisberger & Co Ltda.”.

 

4. La Secretaría de Hacienda de Ibagué, Sección Enajenación de Bienes Inmuebles, por medio del oficio de 24 de agosto de 1994, expresó: “Por lo expuesto no hay posibilidad de continuar el proyecto de vía ya que la zona verde podrá ser adecuada con arborización y/o plantas relacionadas con la jardinería”.

 

5. Por medio del oficio núm. 5274 de 20 de septiembre de 1996, el Secretario de Planeación Municipal de Ibagué respondió una petición de Marta Lucía Hermida Arbeláez, con referencia a una vía pública para acceso al lote de propiedad de ésta y en uno de sus apartes señaló: “El paso directo a su predio implica el cambio de destinación en la zona verde existente entre ésta y las vías de acceso, con la posibilidad obviamente de que con el desarrollo que se plantee en su predio se conforme el circuito vial necesario para el desembotellamiento del proyecto”.

 

6. El Secretario de Planeación Municipal mediante oficio núm. 8067 de 24 de octubre de 1996, solicitó al Director del Departamento Administrativo de la Alcaldía de Ibagué concepto jurídico sobre el caso de la señora Marta Lucia Hermida Arbeláez, quien posee un lote que no tiene salida directa a la vía pública.

 

7. Por medio del oficio núm. 007 de 16 de abril de 1997, la Secretaría de Planeación solicitó al Director de la Oficina Jurídica de la Alcaldía de Ibagué iniciar la acción de nulidad contra la resolución núm. 284 de 1994, emanada de Planeación Municipal. En respuesta se le hacen ciertas exigencias al Secretario de Planeación Municipal.

 

8. En memorial del día 11 de junio de 1997, dirigido al Secretario de Planeación Municipal, Marta Lucía Hermida Arbeláez solicitó iniciar el trámite para la revocatoria del acto administrativo por medio del cual Planeación Municipal declaró conjunto cerrado los bloques de apartamentos “Rincón de la Pola”.

 

9. Dentro de la actuación adelantada para revocar el acto particular, se citó a dos reuniones a la representante legal del Conjunto Rincón de La Pola, con el fin de obtener el consentimiento expreso y escrito para la revocatoria de la resolución 284 de 22 de marzo de 1994, sin que se lograra su comparecencia.

 

10. A pesar que la Administración reconoció necesitar permiso expreso y por escrito para revocar su acto, a través de la resolución 284 de 1994 lo hizo, sin tener en cuenta los requisitos exigidos por la ley para proferir tal acto.

 

11. En el texto de la resolución cuya nulidad se impetra, no se informó de los recursos procedentes en la vía gubernativa y tampoco en la notificación de la misma al representante legal del Conjunto Cerrado La Pola. Se limitó a decir que contra la misma no procedía ningún recurso para agotar la vía gubernativa.

 

1.3. Normas violadas

y concepto de su violación.

 

Se invocan como infringidos por los actos enjuiciados, las siguientes disposiciones:

 

1). El artículo 50 del C.C.A. que establece los mecanismos de defensa y el derecho de contradicción contra las decisiones administrativas, y el artículo 47 del mismo estatuto, el cual ordena indicar los recursos que proceden contra los actos administrativos, las autoridades ante quién deben interponerse y los plazos para hacerlo.

 

El artículo 50 C.C.A. que es desarrollo del artículo 29 de la Constitución Nacional, y se aplica a toda clase de actuación tanto administrativa como judicial, por lo cual las autoridades debe ceñirse estrictamente a las normas y procedimientos que garanticen el debido proceso.

 

La resolución cuya nulidad se pide tiene apenas la apariencia de un acto administrativo, pues se trata de una vía de hecho y, por lo tanto, no alcanza la categoría de acto jurídico, es absolutamente nulo y carece de total eficacia.

 

2). Los artículos 62 y 70 del C.C.A., por cuanto la resolución núm. 284 de marzo 22 de 1994, emanada de la Secretaría de Planeación Municipal, quedó en firme, es un acto administrativo consolidado y contra ella, como en su mismo texto se advierte, procedían los recursos de reposición y apelación. Al guardarse silencio, o sea, al no interponerse los recursos previstos, tal resolución quedó en firme, máxime cuando fue notificada obedeciendo todos los preceptos legales.

3). El artículo 70 C.C.A., que prohibe dar curso a la revocatoria directa de los actos administrativos cuando contra ellos procedan o procedieron los recursos de reposición y/o apelación, así no se haya hecho uso de ellos.

 

La señora Marta Lucía Hermida Arbeláez solicitó la revocación directa de la resolución núm. 284 de marzo 22 de 1994, a pesar de que contra ella procedían los recursos de reposición y apelación, como expresamente quedó consignado en ella.

 

El respeto a los derecho adquiridos y a las situaciones administrativas consolidadas es de la esencia del Estado de Derecho y consecuencia necesaria de la certidumbre del derecho y de la firmeza de los actos administrativos. La seguridad jurídica, cuando se trata de situaciones de carácter particular y concreto adquiridas de buena fe y por los procedimientos legales no puede ser alterada ni desconocida por la administración de modo unilateral y en manifiesto beneficio de un tercero. La Administración cuando no tiene el consentimiento expreso y escrito no puede revocar unilateralmente el acto particular sino por medio del contencioso administrativo.

 

Es, pues, manifiesta la violación del artículo73 del C.C.A. y del artículo 5º del decreto 1391 de 1993, cuyas connotaciones se podrían extender al campo del derecho penal. La Secretaría de Planeación Municipal por favorecer a un tercero violó de manera desvergonzada las normas citadas y desconoció la escritura pública núm. 2261de junio 8 de 1994 de la Notaría Primera de Ibagué, en la cual se haca la cesión gratuita del terreno en favor del Municipio de Ibagué.

 

 

Además de las piezas probatorias que las partes deben aportar por exigencias procesales, se trajeron al expediente las que el demandante consideró necesarias.

 

• LA SENTENCIA APELADA.

 

El Tribunal, en sentencia del día 26 de agosto de 1999, tras recapitular la actuación procesal declaró la nulidad de la resolución núm. 038 del 18 de septiembre de 1997, por la cual se revocó directamente el artículo 3 de la resolución núm. 284 del 22 de marzo de 1994, expedida por la Secretaría de Planeación del Municipio de Ibagué.

 

Al respecto considero que el artículo 69 del C.C.A. consagra las causales de revocatoria directa, pero cuando se trata de actos de carácter particular y concreto el artículo 73 condiciona esa posibilidad al consentimiento escrito del respectivo titular del derecho, a menos que resulte evidente que el acto ocurrió por medio de actos ilegales, como cuando el administrado incurrió en falsedad de documentos o por maniobras suyas determinó la expedición de ese acto.

 

1. EL RECURSO.

 

1. Razones en que se funda.

 

Indica el impugnante que a la acción se le dio trámite de simple nulidad cuando el trámite correspondiente era el de nulidad y restablecimiento del derecho. La pretensión de restituir la situación de conjunto cerrado es, de un lado, de naturaleza subjetiva porque interesa y afecta exclusivamente a los propietarios del conjunto y, de otro, la declaratoria de nulidad de esta resolución trae como consecuencia el restablecimiento inmediato del derecho de los copropietarios, por lo tanto, la finalidad de esta acción no es tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en el acto administrativo, sino por el contrario, el motivo es restablecer la condición de conjunto cerrado a los habitantes del Rincón de La Pola, asunto propio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no de la de simple nulidad.

 

Por lo anterior, pide la revocatoria de la sentencia.

 

1. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN.

 

La parte actora presentó alegatos de conclusión por fuera del término legal.

 

El Ministerio Publico a través del Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto con el cual solicitó que se confirmara el fallo apelado, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:

 

Si bien es cierto que la acción de simple nulidad procede contra los actos de contenido general y con miras al mantenimiento de la legalidad en abstracto, también lo es que si la nulidad pretendida tiene efectos restablecedores para la persona afectada con el acto, la acción solo podrá ejercerse por la persona legitimada y en la oportunidad señalada en la ley.

 

En el presente caso, el conjunto residencial denominado “Rincón de La Pola” fue el único perjudicado con la decisión de la administración de revocar el acto administrativo, por tanto, estaba legitimado en la causa por activa, era procedente la acción de nulidad con restablecimiento del derecho siempre y cuando la acción ni hubiera caducado, cosa que no sucedió como consta en el expediente, debido a que la demanda fue presentada el día 10 de noviembre de 1997 y el acto administrativo objeto de la misma había sido expedido el 18 de septiembre de 1997, lo que significa que la demanda fue presentada en tiempo y cumpliendo los requisitos legales.

 

CONSIDERACIONES

 

1ª. El acto acusado

 

Se trata de la resolución número 0038 de 18 de septiembre de 1.997, mediante la cual, la Secretaría de Planeación Municipal, y previa la motivación correspondiente, a solicitud de la señora MARTHA LUCIA HERMIDA ARBELAEZ decidió revocar el artículo tercero de la resolución número 284 de 22 de marzo de 1994, emanada de la misma Secretaría, que declaraba como conjunto cerrado el conjunto residencial Rincón de La Pola, en acuerdo con la sociedad constructora del mismo, a quien se le había concedido licencia para construirlo por la resolución 745 de 28 de julio de 1.993.

 

Es, entonces, una decisión que revoca parcialmente un acto de carácter particular, como lo es la respectiva licencia de construcción anotada, cuyo titular o beneficiario fue, en principio, la sociedad peticionaria de la misma y constructora del conjunto en mención, titularidad que ha de entenderse como transferida a cada uno de los compradores de los correspondientes inmuebles; por lo tanto, viene a constituir también un acto particular y concreto, que como tal viene a afectar los derechos concedidos, primero, al constructor de la urbanización, y luego, a los nuevos propietarios de la misma.

 

Así las cosas, se está acto un acto que ha revocado una decisión que había creado una situación jurídica concreta  a favor de las personas antes aludidas. Las razones aducidas expuestas en dicho acto acusado para justificar la medida son, en resumen, que con el cerramiento del conjunto se cegó una vía pública, sin tener en consideración el último parágrafo del artículo 6º de la ley 9ª de 1.989; y que, con ello, se coarta la libertad de locomoción de los habitantes, lesionando el principio de la prevalencia del interés general, amén de que constituye una apropiación indebida del espació público, con lo cual se configuran así las causales 1 y 3 del artículo 69 del C.C.A.

 

2ª La acción surtida

 

La Sala comparte la apreciación de que la acción en el sublite amerita tratarse como de nulidad y restablecimiento del derecho, habida cuenta del carácter particular del acto y por el fin o motivo perseguido por la parte actora, cual es el de que se le restablezca su derecho revocado. Frente a dicha acción, la accionante tiene legitimación por activa y presentó la demanda en tiempo.

 

3ª. Examen de los cargos

 

En las circunstancias antes expuestas, y debido a que dicho acto se expidió sin contar con el consentimiento de los titulares de los derechos nacidos de la decisión revocada, es claro que se presenta la infracción del artículo 73 del C.C.A., a cuyo tenor, cuando un acto administrativo haya creado una situación jurídica de carácter particular y concreto, como en este caso, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

 

Sin embargo, la anterior consideración no significa que los actos particulares mencionados en dicho acto puedan legitimar situaciones que constituyan vías de hecho, que lesionen o dispongan a favor de particulares sobre bienes colectivos o de interés común, como el espacio público, el orden público, etc., o libertades públicas como el derecho a la libre locomoción, pues de llegar a darse, no podría sujetarse a los parámetros del artículo 73 del C.C.A., por cuanto se está ante valores o bienes imprescriptibles, cuya protección no puede quedar sometida a las reglas de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en especial a la de la caducidad de la acción, ni siquiera viéndolas en relación con la entidad que expida el acto, para la cual la caducidad es de dos (2) años, por cuanto por vía del sometimiento a estas reglas se estarían reduciendo tales bienes a bienes prescriptibles, ya que una vez caducada la acción la decisión sería irreversible.

Es decir, que por efectos de la caducidad de la acción contencioso administrativa la eventual adjudicación mediante un acto administrativo de un espacio público para disfrute particular resultaría  convirtiéndose en una adjudicación a perpetuidad e indiscutible, es decir, adquirida por una prescripción por demás muy especial y más favorable que la ordinaria respecto de bienes inmuebles privados e, incluso, de los bienes muebles particulares.

 

Aunque en el caso obran informes de que el cerramiento del aludido conjunto o urbanización ha traído como consecuencia  el cierre de una vía pública, la Sala avala la nulidad de la decisión acusada, por cuanto de su contenido no se desprende que la declaratoria de conjunto cerrado implique el cerramiento también de la vía pública, ya que nada se dice al respecto, lo cual supone que el cierre del conjunto residencial debía hacerse dejando a salvo o respetando los espacios públicos que no fueren áreas comunales, y dentro del mismo las vías públicas del caso.

 

Y si dicho cierre se ejecutó en contravención del límite que entraña el espacio público, de suyo la Administración debe hacer uso de los procedimientos policivos apropiados para su debida recuperación, si no fuere posible lograrlo de forma concertada con los ejecutores de la obra o de los beneficiarios con la invasión del mentado espacio público; asimismo, las personas o la comunidad en general, bien puede acudir a la acción popular pertinente, para su debida recuperación.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

F A L L A :

 

CONFIRMASE la sentencia apelada de fecha 26 de agosto de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.

 

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

 

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 11 de mayo del año 2000.

 

 

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA       GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

 

OLGA INES NAVARRETE BARRERO         MANUEL S. URUETA AYOLA