CE-SEC1-EXP2000-N5948 Sección 1 2000 [Consejo de Estado]

CONTADOR GENERAL DE LA NACIÓN - Resolución 152 de 1997 sobre información financiera, económica y social de entes públicos / SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Inexistencia de violación directa y ostensible de los artículos 150 -7/ 23, 121 y 268 de la C.P.

 

De la confrontación entre la disposición acusada y las normas invocadas como infringidas, no advierte la Sala la manifiesta violación de éstas últimas, en razón de: Por medio del acto acusado no se crea entidad alguna del orden nacional de las previstas en el artículo150, numeral 7, de la Constitución, ni siquiera los objetivos y estructura orgánica de la Contaduría General de la Nación. Tampoco se advierte que el Contador General de la Nación esté legislando sobre el ejercicio de funciones públicas. Si bien al Contralor General le corresponde conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control interno de las entidades y organismos del Estado, es menester dilucidar si esa facultad era exclusiva y excluyente del Contador General de la Nación y si se extiende o no hasta el aspecto “contable” a que se refiere la norma acusada, siendo que es función constitucional del Contador General determinar las normas contables que deben regir en el país (art. 354 C.P.) La norma acusada no le quita o cercena al Contralor la atribución de presentar informes al Congreso sobre el cumplimiento de “sus funciones”.   La violación del numeral 13 del artículo 268 de la Constitución supone identificar cuáles son las normas legales que atribuyen funciones al Contralor General de la República.

 

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejero Ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

 

Santa Fe de Bogotá,  D.C., veinte (20) de enero de dos  mil.  (2000).

 

Radicación  número: 5948

 

Actor: CAMILO CALDERON RIVERA Y OTROS

 

 

Se decide por la Sala en relación con la admisión de la demanda, y acerca de la solicitud de suspensión provisional, presentada por los ciudadanos  CAMILO CALDERON RIVERA, JAIME ANDRES ORTEGA MAZORRA y PACIFICO ERNESTO BARRERA NUBAN, en orden a obtener la nulidad del literal c) del artículo 2º de la resolución 320 de 14 de diciembre de 1.998 expedida por el Contador General de la Nación.

 

Encontrándose la Sala dentro de la oportunidad señalada por el artículo 154 del C.C.A., considera:

 

1. ADMISION DE LA DEMANDA

 

Como quiera que la demanda reúne los requisitos formales exigidos por el artículo 137 y siguientes del C.C.A., se la admitirá y se ordenará imprimirle el trámite legal correspondiente.

 

2. SUSPENSION PROVISIONAL

 

Concomitantemente con la demanda, los actores solicitan, de manera expresa, la suspensión provisional del literal c) del artículo 2º de la resolución 320 de 14 de diciembre de 1.998, proferida por el Contador General de la Nación, en concepto de ser violatorio de los artículos 150, numerales 7 y 23, 121, 268, numerales 6, 11 y 13, de la Constitución Política; 47 de la ley 42 de 1.993; 9, 10, 11 y 12, parágrafo, de la ley 87 de 1.993; 4º, literales r) y s) de la ley 298 de 1.993; y del decreto 1421 de 1.993.

 

La solicitud se sustenta, de manera especial, en que el Contador General de la Nación no tiene competencia para crear una función de rendición de informes; y al hacerlo, por medio del acto acusado, usurpó una competencia que es propia del legislador, de conformidad con el artículo 150, numerales 7 y 23 de la Constitución.

 

Del mismo modo, en que viola el artículo 121 de la Constitución al reasignar a dicha Oficinas o Unidades funciones que el Constituyente le otorgó a las Contralorías, conforme a los artículos 268 y 272 de la Constitución, desarrollados en la ley 42 de 1.993 y en el decreto constitucional 1421 de 1.993, para el caso de la Contraloría Distrital.

 

Finalmente, en que el Contador General obliga, mediante el acto demandado, a los Jefes de dichas Oficinas o Unidades a violar la Constitución, al usurpar las funciones de las Contralorías, y al pretender, con violación del artículo 12 de la ley 87 de 1.993, que refrenden los estados financieros de las entidades respectivas.

 

CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

1. Para que proceda la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se requiere, de una parte, que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda y, de otra, que exista manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma.

 

Infracción manifiesta, según lo ha dicho la Sala, es aquélla que surge de la mera confrontación entre la disposición acusada y las normas superiores que se dicen violadas, sin necesidad de entrar a realizar disquisiciones o reflexiones de orden jurídico, es decir, la que aparece de manera palmaria, ostensible y directa.

 

2. La norma cuya suspensión se solicita, es del siguiente tenor:

 

“Artículo 2º. Modifícase el artículo 5º de la resolución 152 de 1.997 el cual quedará así:

 

“La información financiera, económica y social que presentarán en cada fecha los entes públicos a la Contaduría General de la Nación, deberá cumplir los siguientes requisitos:

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

“c) Para los cortes de junio 30 y 31 de diciembre, deberá acompañarse de los estados contables reglamentados en la Circular Externa 21 de 1.998, sus respectivas Notas y, para los entes públicos que no están obligados a tener Revisor Fiscal, informe del Jefe de la Oficina de Control Interno o quien haga sus veces, en el que se indique el resultado de la evaluación del Sistema de Control Interno Contable, en lo que tiene que ver con los procesos del manejo de recursos, bienes y los sistemas de información y si el registro de las transacciones se realiza en forma exacta, veraz y oportuna de acuerdo con las normas que expida la Contaduría General de la Nación”.

 

 

3. 3. Las normas constitucionales y legales en que, de manera especial, se sustenta la solicitud de suspensión provisional, rezan:

Constitución Política:

 

“Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

. . . . . . . . . . . . . .

“7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo crear o autorizar las constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta.

 

“23. Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos.

 

“Artículo 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.

 

“Artículo 268. El Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones:

. . . . . . .

“6. Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control interno de las entidades y organismos del Estado.

……….

“11. Presentar informes al Congreso y al Presidente de la república sobre el cumplimiento de sus funciones y certificación sobre la situación de las finanzas del Estado de acuerdo con la ley.

 

“13. Las demás que le señale la ley”.

 

 

De la confrontación entre la disposición acusada y las normas invocadas como infringidas, no advierte la Sala la manifiesta violación de éstas últimas, en razón de:

1. a) Por medio del acto acusado no se crea entidad alguna del orden nacional de las previstas en el artículo150, numeral 7, de la Constitución, ni siquiera los objetivos y estructura orgánica de la Contaduría General de la Nación. Tampoco se advierte que el Contador General de la Nación esté legislando sobre el ejercicio de funciones públicas, pues si bien con la información financiera, económica y social que deben presentar los entes públicos a la Contaduría General de la Nación que no están obligados a tener Revisor Fiscal ,se exige informe del Jefe de la Oficina de Control Interno o quien haga sus veces, en el que se indique el resultado de la evaluación del Sistema de Control Interno Contable, en lo que tiene que ver con los procesos del manejo de recursos, bienes y los sistemas de información, ello no significa necesariamente que se esté reasignando esa función; y en cuanto a que la información de que el registro de las transacciones se realiza en forma exacta, veraz y oportuna, de acuerdo con las normas que expida la Contaduría General de la Nación, parece elemental que si dicha entidad expide normas al respecto puede exigir la comprobación de su cumplimiento.

 

1. b) La violación del artículo 121 de la Constitución tampoco es manifiesta, desde luego que la propia Constitución señala al Contador General de la Nación, dentro de sus funciones, las de “uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el balance general y determinar las normas contables que deben regir en el país conforme a la ley”, de suerte que la violación del mismo sería indirecta, pues pasaría por la violación de normas legales.
2. c) Si bien al Contralor General le corresponde conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control interno de las entidades y organismos del Estado, es menester dilucidar si esa facultad era exclusiva y excluyente del Contador General de la Nación y si se extiende o no hasta el aspecto “contable” a que se refiere la norma acusada, siendo que es función constitucional del Contador General determinar las normas contables que deben regir en el país (art. 354 C.P.); y que, a tal efecto, es la misma ley 87 de 1.993, por medio de la cual se establecen normas para el ejercicio del control interno de las entidades y organismos del Estado, la que dispone que “Para la verificación y evaluación permanente del Sistema de Control Interno, las entidades estatales (no la Contraloría General) designarán como asesor, coordinador, auditor interno o cargo similar a un funcionario público que será adscrito al nivel superior y designado en los términos de la presente ley” (art. 10).

 

1. d) La norma acusada no le quita o cercena al Contralor la atribución de presentar informes al Congreso sobre el cumplimiento de “sus funciones”, ni certificar sobre la situación de las finanzas del Estado, antes bien parecería que el informe requerido por el Contador General de la Nación, a que se refiere el articulo 2º de la resolución 320 de 1.998, debiera ser la base para la elaboración del balance general, cuyo auditaje corresponde a la Contraloría General (art. 354, Par. C.P.).

 

1. e) La violación del numeral 13 del artículo 268 de la Constitución supone identificar cuáles son las normas legales que atribuyen funciones al Contralor General de la República. Sobre el punto, para la Sala no es clara la violación de los artículos 47 de la ley 42 de 1.993, que señala la oportunidad en que el Contralor General debe auditar y certificar el balance general, ni del artículo 4, literales r) y s) de la ley 298 de 1.996, en cuanto a funciones de coordinación y de determinación de los responsables de producir, consolidar y enviar la información requerida por la Contaduría General de la Nación,, ni de los artículos 9, 10 y 11 de la ley 87 de 1.993 que definen el concepto de Unidad de Coordinación de Control Interno, la función de evaluación y verificación permanente del sistema de control interno que corresponde a dicho Coordinador y la forma de su designación. Por el contrario, las elaboraciones teóricas que en el concepto de la violación se hacen en el texto de la demanda para explicar la infracción de dichas normas legales evidencia que ésta no es manifiesta. Como también se indicó, será en la sentencia donde pueda dilucidarse hasta donde llegan las funciones de evaluación del Contralor General de la República y las del Contador General de la Nación, en cuanto al control interno contable específicamente se refiere y si los procesos contables para evaluación del manejo de los recursos y bienes de una entidad oficial, así como la contabilidad, son eminentemente de carácter fiscal, como afirman los demandantes.

 

1. f) Finalmente, la Sala no se pronuncia sobre la posible violación del decreto 1421 de 1.993, orgánico del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, por cuanto en la demanda no se identifica la disposición concreta supuestamente infringida ni se explica el concepto de la respectiva violación.

 

En virtud de lo anterior, no se accederá a la petición de suspensión provisional, en los términos y alcance indicados.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

 

 

R E S U E L V E  :

 

1°. ADMITIR la demanda de nulidad presentada por los ciudadanos CAMILO CALDERON RIVERA, JAIME ANDRES ORTEGA MAZORRA y PACIFICO ERNESTO BARRERA NUBAN, en orden a obtener la nulidad del literal c) del artículo 2º de la resolución 320 de 14 de diciembre de 1.998 expedida por el Contador General de la Nación.

 

Para su trámite, se dispone:

 

1. a) Notificar personalmente al señor Contador General de la Nación. Entréguesele copia de la demanda y sus anexos.

 

1. b) Notificar personalmente al señor Procurador Delegado ante esta Corporación.

 

5. c) La parte actora deberá depositar, en el término de cinco (5) días, la suma de CINCO MIL PESOS ($5.000.oo) M/cte., para gastos ordinarios del proceso, si los hubiere.

 

1. d) Fijar el negocio en lista por el término de diez (10)) días para que la parte demandada y demás intervinientes puedan contestar la demanda, proponer excepciones y pedir pruebas.

 

1. e) Por Secretaría, solicítese a la Contaduría General de la Nación el envío, en el término de diez (10) días, de los antecedentes administrativos de la resolución acusada.

 

2°. NEGAR la suspensión provisional de los efectos del literal c) del artículo 2º de la resolución 320 de 14 de diciembre de 1.998, expedida por el Contador General de la Nación.

 

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 20 de enero del año 2.000.

 

 

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA       GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

 

OLGA INES NAVARRETE BARRERO         MANUEL S. URUETA AYOLA