BIENES DE USO PÚBLICO - Características y variación del régimen de destino / BIENES FISCALES - Concepto

 

Reitera sentencia 5805 del 6 de abril de 2000 C.P. Olga Inés Navarrete B.

 

BIENES DE USO PUBLICO - Destinación a servicios comunales / BIENES FISCALES - No pierden su connotación por su destinación a servicios comunales

 

Si bien es cierto que en la cesión que se hizo a través de la escritura pública núm. 1713 de 30 de junio de 1988, se expresó que el inmueble objeto de la misma sería destinado a zonas verdes y parques, que pueden tener la naturaleza de bienes de uso público, no lo es menos que también se previó, entre otras destinaciones, la construcción de servicios comunales tales como guarderías, puestos de salud y establecimientos públicos, lo que impide considerarlo exclusivamente como bien de uso público; y, por lo mismo, no está comprendido dentro de la preceptiva del artículo 6º, inciso 1º, de la Ley 9ª de 1989, pues dichas construcciones le sirven al Municipio como instrumento material para la prestación de los servicios públicos, razón por la cual, atendiendo las características que poseen los bienes del Estado, de acuerdo con los apartes de la sentencia reseñados precedentemente, se concluye que se trata de bienes fiscales, lo que descarta la violación de dicho precepto legal. Ahora, conforme lo advirtió el a quo, en la exposición de motivos del acto acusado se manifiesta que las personas residentes en el sector del Barrio Campestre A solicitaron a la Administración la construcción de un parqueadero comunitario, que garantice la protección de su patrimonio económico, su seguridad y su bienestar, lo cual encuadra dentro de la responsabilidad que tienen los Municipios de desarrollar y apoyar los servicios comunales, a que aluden tanto la escritura de cesión como el artículo 7º de la Ley 9ª de 1989, servicios éstos que no pierden su connotación de tales por el hecho de que sólo beneficien un sector de la población.

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejero ponente:  GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

 

Bogotá, D.C., doce (12) de octubre del dos mil (2000).

 

Radicación número: 6107

 

Actor: PROCURADOR JUDICIAL EN ASUNTOS ADMINISTRATIVOS NÚM. 37

 

 

 

Referencia: APELACION SENTENCIA

 

 

 

 

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el actor contra la sentencia de 14 de enero del 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que  denegó las pretensiones de la demanda.

 

I-. ANTECEDENTES

 

I.1-.  El señor PROCURADOR JUDICIAL EN ASUNTOS ADMINISTRATIVOS, núm. 37, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Risaralda, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Acuerdo núm. 058 de 17 de noviembre de 1998 “ POR EL CUAL SE DETERMINA LA DESTINACION DE UN BIEN INMUEBLE DE PROPIEDAD DEL MUNICIPIO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, expedido por el Concejo Municipal de Dosquebradas (Risaralda).

 

I.2-. En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, el siguiente cargo de violación:

 

Que el artículo 6º, inciso 1º, de la Ley 9ª de 1989, modificada por la Ley 388 de 1997, prevé:

 

“El destino de los bienes de uso público incluidos en el espacio público de las áreas urbanas y suburbanas no podrá ser variado sino por los Concejos, Juntas Metropolitanas o por el Concejo Intendencial, por iniciativa del Alcalde o Intendente de San Andrés y Providencia, siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes”.

 

 

 

Que según la Escritura Pública núm. 1713 de 30 de junio de 1988, de la Notaría Segunda del Círculo de Pereira, las áreas correspondientes a la urbanización “Ciudadela El Campestre” cedidas en favor  del Municipio de Dosquebradas, están destinadas exclusivamente a zonas verdes y a la construcción de servicios tales como parques, guarderías, puestos de salud, establecimientos públicos, etc.

 

Que el Acuerdo acusado viola dicha disposición legal, pues en él no se hicieron constar los predios por los cuales se canjearían las áreas de cesión, que fueron sustraídas del uso público.

 

Que, por la misma razón, también se violaron los artículos 6º y 121 de la Carta Política.

 

II-. LA SENTENCIA RECURRIDA

 

 

Para denegar las pretensiones de la demanda el a quo consideró, en síntesis, lo siguiente:

 

 

Que el Acuerdo acusado dispuso autorizar el funcionamiento de un parqueadero comunal en el inmueble ubicado en el sector del Barrio Campestre A de Dosquebradas, que fue cedido por el Instituto de Crédito Territorial a dicho Municipio y que hace parte de la Escritura Pública núm. 1713 de 1988.

 

Que cuando se habla de bienes de uso público surge la idea del disfrute  por parte de toda la colectividad, o buena parte de ella, en forma gratuita; sin limitación, por lo general, distinta de aquellas que están llamadas a ser adoptadas como consecuencia del poder de policía, que aparece en cabeza de la Administración, para conservar el orden público.

 

Que dentro de esa óptica no pueden encajar los bienes enunciados en la escritura de cesión, tales como guarderías u otros establecimientos públicos, los que, una vez construidos y puestos en funcionamiento, bien pueden ser objeto de la connotación de bienes fiscales no destinados, por supuesto, al uso común.

 

Que no puede decirse, entonces, que el terreno objeto del acuerdo acusado es un  bien de uso público, por lo que no se violó el artículo 6º, inciso 1º, de la Ley 9ª de 1989, pues frente a él no se requería del canje que reclama la demanda.

 

Que aceptando que el bien es de uso público, la destinación adoptada transitoriamente no contraría dicha norma, pues el artículo 7º de la Ley 9ª permite que los Municipios puedan, como ocurrió en este caso, contratar con entidades privadas la administración, mantenimiento y aprovechamiento económico del espacio público, el patrimonio inmobiliario y las áreas de cesión obligatorias para vías, zonas verdes y servicios comunales.

 

Que la comunidad le solicitó a la Administración Municipal el funcionamiento de un parqueadero comunitario, con fundamento en la protección de su patrimonio económico, su seguridad y bienestar, para dejar en forma segura y confiable sus vehículos, lo cual encuadra dentro del concepto de servicio comunitario.

 

 

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO

 

 

El actor adujo como motivos de inconformidad, en esencia, los siguientes:

 

 

Que el Acuerdo acusado interpretó erróneamente la Ley 9ª de 1989 y el contrato de cesión contenido en la Escritura Pública núm. 1713 de 1988 al entender que la locución “etc.” le permite a la Administración dar una destinación diferente a un bien de uso público al cederlo para la atención de intereses particulares, como lo es el parqueadero que solo beneficia a unas cuantas personas del barrio, es decir, a quienes tienen vehículo.

 

Que si se le hubiera dado a dicho bien la destinación para la cual fue cedido, se habría elevado el nivel de vida  de la comunidad, asegurando la autoridad administrativa el cumplimiento de los fines del Estado.

 

Que los parques, las zonas verdes y los puestos de salud son bienes de uso público y el Concejo Municipal de Dosquebradas le cambió su destinación sin observar lo consagrado en la Ley 9ª de 1989.

 

IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO

 

 

En la etapa procesal correspondiente, la Agencia del Ministerio Público guardó silencio.

 

 

V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

 

El Acuerdo acusado, dispuso:

 

“ARTICULO 1º: Autorizar el funcionamiento de un parqueadero comunal en el inmueble ubicado en el sector del Barrio Campestre A de esta Ciudad, el cual fue cedido por el I.C.T. al Municipio, y que hace parte de la escritura pública No. 1713 del 30 de Junio de 1988…..”

 

 

ARTICULO 2º: Facúltese al Señor Alcalde para hacer los contratos que fueren necesarios, a fin de determinar la entrega y funcionamiento de dicho parqueadero comunitario….”

 

PARAGRAFO: El Alcalde dará estricto cumplimiento a las normas de urbanismo, para la ejecución del presente acuerdo.

 

ARTICULO 3º: Para su funcionamiento, el parqueadero comunal deberá cumplir con los requisitos establecidos en el Código de Policía de Risaralda para este tipo de establecimientos públicos….”.

 

 

 

En la Escritura Pública núm. 1713 de 30 de junio de 1988, contentiva de la cesión de áreas que hizo el Instituto de Crédito Territorial de Risaralda en favor del Municipio de Dosquebradas, se estipuló que tales áreas “serán destinadas exclusivamente a zonas verdes y a la construcción de servicios comunales tales como parques, guarderías, puestos de salud, establecimientos públicos, etc.”

 

El artículo 6º, inciso 1º, de la Ley 9ª de 1989, que se invoca como quebrantado, es del siguiente tenor:

 

“ El destino de los bienes de uso público incluidos en el Espacio Público de las áreas urbanas y suburbanas no podrá ser variado sino por los Concejos, Juntas Metropolitanas o por el Concejo Intendencial, por iniciativa del Alcalde o Intendente de San Andrés y Providencia, siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes”.

 

 

A juicio del actor el acto acusado varió el destino del bien de uso público cedido mediante la escritura pública antes mencionada sin haberlo canjeado por otro de características equivalentes.

 

Sobre el particular, la Sala advierte lo siguiente:

 

Esta Corporación, en sentencia de 6 de abril del presente año (Expediente núm. 5805, Actor: Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, Consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero), precisó lo siguiente en relación con la diferencia entre bienes de uso público y bienes fiscales:

 

“… La propiedad estatal está compuesta por BIENES DE USO  PÚBLICO y BIENES FISCALES.

 

La distinción entre unos y otros ha sido definida por la doctrina.

 

“Bienes de Uso Público:  Son aquellos que están destinados al uso general de los habitantes de un territorio, pertenecen al Estado como potestad económica y jurídica, pero él no los utiliza en su provecho, sino que están a disposición de los gobernados.

 

Bienes Fiscales: por oposición, son aquellos que pertenecen al Estado pero que no están al servicio libre de la comunidad, sino destinados al uso privativo de la administración, para sus fines propios, que en ocasiones pueden aparecer incompatibles con la utilización innominada. De estos bienes se dice que están puestos al servicio del Estado para su uso directo o para la producción de ventajas económicas suyas, en la misma forma que lo están los bienes de apropiación particular en beneficio de su dueño. De aquí resulta la identidad de regímenes jurídicos que se predica de los bienes fiscales y la propiedad privada de los particulares”

 

 

Los artículos 674 y 678 del Código Civil, y 63 y 82 de la Carta Política, prescriben, en su orden, que los Bienes  de Uso Público son aquéllos cuyo uso lo tienen todos los habitantes del territorio, que el uso y goce de dichos bienes estará sujeto a las disposiciones de ese código y a las demás que sobre la materia contengan las leyes, que los bienes de uso público son inalienables, imprescriptibles e inembargables, y que es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público.

 

“Los bienes del Estado, según la clásica distinción de nuestro Código Civil se escinden entre los de uso público y los fiscales o patrimoniales. Ambos pertenecen a la Hacienda Pública y son de similar naturaleza, hallándose su diferencia en su destinación o manera de utilizarlos y en su régimen legal, como que en los primeros el uso pertenece a los habitantes del país y están a su servicio permanente (calles, plazas, puentes, caminos, ejidos, etcétera), mientras que los segundos (terrenos, edificios, granjas…) sirven al Estado como instrumentos materiales para la prestación de los servicios públicos, aunque pueden tomarse también como una especie de reserva patrimonial disponible para fines de utilidad común.  Respecto de estos últimos, el Estado los posee y administra a la manera como lo hacen los particulares sobre los bienes de su propiedad, pero el régimen que los rige es de derecho público”.

 

… La Sala encuentra, tal como ya lo anotó, que el régimen de los bienes del Estado,  denominados de USO PÚBLICO implica que son inalienables, imprescriptibles e inembargables (Constitución Política, artículo.63) y se caracterizan porque su uso pertenece a todos los habitantes, como las calles, plazas, puentes y caminos (C.C.,artículo.674). Y el régimen de destino sólo puede ser variado por los Concejos, Juntas Metropolitanas o por el Consejo Intendencial, siempre y cuando sean canjeados por otros de características semejantes ( artículo 6° ley 9 de 1989). Por su parte el régimen de los denominados BIENES FISCALES, que también pertenecen al Estado y que este maneja del mismo modo que los particulares, por ejemplo, edificios, etc.) no ostentan las características inherentes a los clasificados como PUBLICOS, pero ello de por sí no posibilita la declaratoria de Utilidad o Interés Público como paso previo a la negociación directa o la expropiación pues, como se verá, existen otras regulaciones de orden Constitucional y legal que atender con respecto a este punto.…”.

 

 

Si bien es cierto que en la cesión que se hizo a través de la escritura pública núm. 1713 de 30 de junio de 1988, se expresó que el inmueble objeto de la misma sería destinado a zonas verdes y parques, que pueden tener la naturaleza de bienes de uso público, no lo es menos que también se previó, entre otras destinaciones, la construcción de servicios comunales tales como guarderías, puestos de salud y establecimientos públicos, lo que impide considerarlo exclusivamente como bien de uso público; y, por lo mismo, no está comprendido dentro de la preceptiva del artículo 6º, inciso 1º, de la Ley 9ª de 1989, pues dichas construcciones le sirven al Municipio como instrumento material para la prestación de los servicios públicos, razón por la cual, atendiendo las características que poseen los bienes del Estado, de acuerdo con los apartes de la sentencia reseñados precedentemente, se concluye que se trata de bienes fiscales, lo que descarta la violación de dicho precepto legal.

 

Ahora, conforme lo advirtió el a quo, en la exposición de motivos del acto acusado se manifiesta que las personas residentes en el sector del Barrio Campestre A solicitaron a la Administración la construcción de un parqueadero comunitario, que garantice la protección de su patrimonio económico, su seguridad y su bienestar, lo cual encuadra dentro de la responsabilidad que tienen los Municipios de desarrollar y apoyar los servicios comunales, a que aluden tanto la escritura de cesión como el artículo 7º de la Ley 9ª de 1989, servicios éstos que no pierden su connotación de tales por el hecho de que sólo beneficien un sector de la población.

 

En consecuencia, la sentencia apelada debe confirmarse, y así se dispondrá en la parte motiva de esta providencia.

 

En  mérito  de  lo  expuesto, el Consejo de Estado, Sala de

lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

 

F A L L A

 

 

CONFIRMASE la sentencia apelada.

 

 

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

 

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

 

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 12 de octubre del 2000.

 

OLGA INES NAVARRETE BARRERO                       CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO                  MANUEL S. URUETA AYOLA