ESCALAFON NACIONAL DOCENTE - Ascenso por estudios superiores / MEJORAMIENTO ACADEMICO - Concepto / TITULO DE POSTGRADO O UNIVERSITARIO A NIVEL PROFESIONAL - No puede utilizarse para un doble mejoramiento académico

 

Para una mejor comprensión del punto, es preciso tener en cuenta el concepto de mejoramiento académico, el cual se puede entender como el estímulo que permite ascender en el escalafón docente, a través del reconocimiento de tiempo de servicio por la obtención de determinados títulos de estudios superiores. La forma en que cabe entender racionalmente el numeral 3 del artículo 3 del acuerdo, en tanto dispone que “El título por el cual se obtenga el mejoramiento académico no podrá haber sido utilizado para ingresar o ascender en el escalafón docente y tampoco podrá ser utilizado en el futuro para obtener nuevas promociones”, es la de que no pueda utilizarse para un doble estímulo o para un doble mejoramiento académico, un mismo título o unos mismos estudios. En este sentido, la Sala encuentra que el numeral 3 del artículo 3º del Acuerdo 14 de 1.999 es apenas lógico y concordante con el canon superior reglamentado (el artículo 39 del decreto 2277 de 1.979), puesto que no hay lugar a inferir que éste último autorice o permita la doble utilización de un mismo título para ascender en el escalafón, o, dicho de otra forma, que autorice un doble reconocimiento de tiempo para el ascenso en el escalafón.

 

ESCALAFON NACIONAL DOCENTE - El título de ciencias en la educación no es el único idóneo para el ascenso / ASCENSO EN EL ESCALAFON DOCENTE - Son útiles el postgrado en educación u otro título universitario a nivel profesional

 

Sobre las acusaciones que se le hacen al artículo 2 del acuerdo, se tiene que, ciertamente, la Corte Constitucional, mediante las sentencias mencionadas por el demandante (C-507 de 1.997 y C-300 de 1.998), declaró la inexequibilidad de la exigencia de que el único titulo idóneo para el ascenso en el Escalafón Nacional Docente, en tratándose de estudios de posgrados, fuera obtenido en Ciencias de la Educación, porque ello iría en desmedro de la igualdad de otros actores del proceso de educación, capacitados en otras disciplinas. Lo mismo procede decir de la expresión “en educación” utilizada en los numerales 2 y 3 del artículo 2° del Acuerdo 014 de 1.999, porque tampoco consagra el título de posgrado en educación como el único que sirva a los profesionales escalafonados con título universitario diferente al de licenciado, o escalafonados con título de licenciado, para lograr el reconocimiento, pues también para el mismo propósito sirve cualquier “otro título universitario de nivel profesional debidamente reconocido por el Gobierno Nacional...”. Es decir, el título en educación es apenas una primera opción para el mismo propósito, junto con las otras previstas en dichos numerales, con lo cual resultan armónicos con las sentencias en referencia de la Corte Constitucional, y con el artículo 39 del decreto 2277 de 1.979, que contiene una previsión similar. En este sentido, las disposiciones resultan acordes con la sentencia de la Sala, citada por el actor, toda vez que en ella se declaró la nulidad de los artículos 2º, 5º y 7º del Acuerdo 014 de 1989, también citado en la demanda y en el acto acusado, por contener restricciones en cuanto al área del título universitario o especialización que podía servir para ascenso en el escalafón, que desaparecieron en aquéllas. Por consiguiente, no se configura violación de  este último artículo, en tanto es el precepto superior reglamentado; ni del 13 del decreto 259 de 1.981, como tampoco de los artículos 150, numeral 23, y 189, numeral 11, de la Carta. De igual forma se descarta la violación de los artículos 13 y 243 ibídem, por cuanto no se incurre en discriminación alguna ni se contraviene una decisión de la Corte Constitucional sobre el punto.

NOTA DE RELATORIA: Se citan sentencias C-507 de 1997 y C-300 de 1998 de la Corte Constitucional  y la sentencia del 25 de febrero de 1999, Exp. 4861 C.P. Manuel S. Urueta A., que declaró nulos los artículos 2,5 y 7 del Acuerdo 14 de 199 del ICFES.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

 

Bogotá D.C., catorce de septiembre de dos  mil.

Radicación número: 6129

Actor: EDGAR EDUARDO CORTES PRIETO

 

 

 

Referencia: AUTORIDADES NACIONALES

 

 

Se decide por la Sala, en sentencia de única instancia, acerca de la demanda que, en acción pública de nulidad, ha interpuesto el ciudadano EDGAR EDUARDO CORTES PRIETO contra varios apartes del Acuerdo número 014 de 13 de diciembre de 1.999, expedido por el ICFES, por medio del cual se establecen los criterios de mejoramiento académico, de conformidad con los artículos 39 del decreto 2277 de 1.979 y 13 del decreto 259 de 1.981.

2. LA DEMANDA

 

1. La demanda, que en su propio nombre presentó el ciudadano EDGAR EDUARDO CORTES PRIETO, está dirigida a obtener la nulidad del numeral 3 del artículo 3° del Acuerdo 014 del 13 de diciembre de 1.999; y de las expresiones “correspondiente al área de educación”, del numeral 1 del artículo 2°; “en educación”, del numeral 2 del artículo 2°; y “en educación”, del numeral 3 del articulo 2°, del mismo Acuerdo, emanado de la Junta Directiva del ICFES, por las razones que se resumen a continuación:

 

El numeral 3 del artículo 3° del referido Acuerdo, porque contiene dos restricciones o limitantes que no se encuentran en la norma que se pretende reglamentar, o sea, el artículo 39 del decreto 2277 de 1.979, tal como se consideró en el fallo de 25 de octubre de 1.999, de esta misma Sección, con ponencia del Consejero doctor Manuel Santiago Urueta, donde, al declarar la nulidad de los artículos 2°, 5° y 7° del Acuerdo 072 de 1.989, se señaló que, cuando so pretexto de fijar criterios, se establecen restricciones, se incurre en extralimitación de funciones.

 

En relación con las demás expresiones acusadas, la Corte Constitucional en las sentencias C-507 de 1.997 y C-300 de 1.998, declaró inexequible la exigencia contenida en el artículo 10º del decreto 2277 de 1.979, en cuanto a que el título idóneo para el ascenso en el Escalafón Nacional Docente, en tratándose de postgrados, sea el que se obtiene en “Ciencias de la Educación”, por violación de los principios de diversidad y pluralidad, al desconocer la existencia de actores del proceso de educación que se han capacitado de distintas formas y que asumen su compromiso desde distintos puntos de vista; decisiones que tienen fuerza de cosa juzgada constitucional.

 

1. CONTESTACION DE LA DEMANDA

 

Obtenidos los antecedentes del acto administrativo acusado y notificada en debida forma la entidad que lo expidió, el Instituto Colombiano para la Educación Superior - ICFES, a través de apoderado, procedió a dar contestación a la demanda, mediante escrito con el cual, al paso que informa que el acto sub júdice fue modificado mediante otro acuerdo, que recogió la jurisprudencia sobre los asuntos reglamentados y censura la demanda por contener solamente una presentación genérica, parcial y etérea de los cargos, destaca que ésta se funda, principalmente, no en el argumento según el cual el acto demandado infringe la ley, sino en el de que el acuerdo viola unas sentencias judiciales, lo cual  no es de recibo en nuestro sistema.

 

Además, entre el artículo 39 del decreto 2277 de 1.979 y los apartes impugnados no existe ninguna oposición, ni manifiesta ni de otra clase, como se demostrará en el proceso, con lo cual se mantiene incólume tanto el espíritu de la norma en el sentido de velar por el mejoramiento académico, como la presunción de legalidad que ampara al acto impugnado. Por lo tanto, pide que se denieguen las pretensiones de la demanda (folio 97).

 

III. ALEGATOS PARA FALLO

 

El traslado fue descorrido por la parte actora y por el Ministerio Público.

 

1. El actor se refiere nuevamente a las providencias del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional y su incidencia sobre la legalidad del acto acusado, así como a la violación del artículo 39 del decreto legislativo 2277 de 1979, del que dice que no está sujeto a reglamentación alguna. Anota que, mediante el acuerdo 05 de 12 de mayo de 2000 el ICFES, suprimió de la vida legal la primera de las restricciones adoptadas en el artículo 3º, numeral 3, del acuerdo 014 de 1999, situación que no importa para los efectos de la acción.

 

También fue suprimido mediante el acuerdo 005 la exigencia de que el posgrado que se acredite para el mejoramiento académico sea relacionado con educación, exigencia que la Corte Constitucional declaró inexequible al encontrarse en el Estatuto Docente, de modo que es una exigencia sin soporte jurídico, y que el artículo 39 del decreto 2277 de 1.979 debe interpretarse sin hacer distinción entre titulo de posgrado en educación y otro título profesional universitario, por no tener razón de ser. Por tanto, pide que se acceda a las pretensiones de la demanda.

 

2. El Procurador Delegado desestima las glosas que el apoderado del ICFES le formula a la demanda, las cuales asume como excepción de inepta demanda, y llega a las siguientes conclusiones respecto de los cargos:

 

El artículo 3º del acuerdo 014 de 1.999 cercena el derecho otorgado por el artículo 39 del decreto ley 2277 de 1.979, al establecer que para que haya mejoramiento académico, el mencionado derecho  no podrá ejercerse para ingresar o ascender en el escalafón, por lo cual es procedente declarar su nulidad.

 

No hay violación del artículo 243 de la Constitución, pues los apartes acusados del artículo 2º del acuerdo 014 no reprodujeron el contenido del artículo 10 del decreto ley 2277 de 1.979, declarado inexequible en algunos de sus segmentos, y además aquellos no establecen ningún trato diferencial para obtener el mejoramiento académico, como erradamente lo entiende el demandante, pues éste se consigue de conformidad con lo previsto en la disposición, no sólo por obtener un título de posgrado de educación, sino también cuando se obtenga otro título universitario de nivel profesional debidamente reconocido por el Gobierno Nacional.

En consecuencia, solicita la nulidad del numeral 3º del artículo 3º del Acuerdo núm. 014 de 13 de diciembre de 1.999, y que se denieguen las demás pretensiones de la demanda.

 

1. CONSIDERACIONES

         

1ª La procedibilidad de juzgamiento del acto demandado.

 

En atención a lo informado por la entidad demandada en cuanto a la derogación de algunos de los preceptos enjuiciados, se debe advertir que la jurisprudencia de la Corporación ha sentado el criterio de que la derogación de los actos administrativos generales no los sustrae del control jurisdiccional, por cuanto, dada la presunción de legalidad de que estuvieron revestidos durante su vigencia, pudieron haber producido efectos jurídicos. De allí que la Sala asuma el examen del acto acusado.

 

De otra parte, la demanda reúne a cabalidad los requisitos de forma, y por ello fue admitida; por lo cual no es cierta la tacha que en este aspecto le hace la entidad demandada.

 

 

2. Lo que se demanda

 

El Acuerdo 014 de 13 de diciembre de 1.999, adoptado por el ICFES, establece los criterios de mejoramiento académico de conformidad con los artículos 39 del decreto 2277 de 1.979 y 13 del decreto 259 de 1.981, y tuvo como fundamento las atribuciones legales y estatutarias de dicha entidad, en especial, las conferidas por el artículo 41, literal c), de la ley 30 de 1.992 y el parágrafo del artículo 13 del decreto 259 de 1.981, modificado por el artículo 1º del decreto 1059 de 1989, en su motivación se señala la necesidad de armonizar el acuerdo 072 de 1.989, por el cual se fijaron los parámetros generales para el mismo fin, con la terminología y los procedimientos nacidos de la ley 30 de 1.992, atendiendo la sentencia del Consejo de Estado de 25 de febrero de 1.999, en la cual se declararon nulos los artículos 2, 5 y 7 del citado acuerdo.

 

Lo que ahora se pide anular del acuerdo 014 de 1.999 son los siguientes apartes:

 

El numeral 3 del artículo 3°, que dispone:

 

Artículo 3. Criterios generales para determinar la procedencia del mejoramiento académico.

 

Para determinar si el título obtenido en un programa académico de educación superior implica mejoramiento académico en los términos del artículo 39 del decreto 2277 de 1.979 y demás normas que lo complementan y/o reglamentan, la respectiva  Junta Seccional de Escalafón, tendrá en cuenta los siguientes aspectos:

 

1.(. . .)

2.(. . .)

3.“El título por el cual se obtenga el mejoramiento académico no podrá haber sido utilizado para ingresar o ascender en el escalafón docente y tampoco podrá ser utilizado en el futuro para obtener nuevas promociones”.

 

 

Además, las expresiones que se resaltan en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 2º del mismo, a saber:

 

“Artículo 2. Procedencia del mejoramiento académico.

Podrán obtener el mejoramiento académico a que se refiere el artículo 13 del decreto 259 de 1.981:

1. Los educadores escalafonados con título docente que obtengan un título de postgrado correspondiente al área de educación u otro título universitario de nivel profesional debidamente reconocidos por el Gobierno Nacional, ...
2. Los profesionales escalafonados con título universitario diferente al de licenciado que obtenga un título de postgrado “en educación” u otro título universitario de nivel profesional debidamente reconocido por el Gobierno Nacional., ...
3. Los educadores escalafonados con título de licenciado que obtengan un postgrado en educación u otro título universitario...”.

 

 

3ª. Examen de los cargos.

 

Las normas que se invocan como violadas son los artículos 13, 150, numeral 23, 189, numeral 11, y 243 de la Constitución Nacional; 10, 13 y 39 del decreto ley 2277 de 1.979, por las razones ya expuestas, pudiéndose observar que la idea central de las mismas es la de que hubo exceso o extralimitación respecto de la norma reglamentada, o sea, el artículo 39 del decreto últimamente relacionado.

 

3.1. Cargos contra el numeral 3 del artículo del acuerdo acusado.

 

1) Violación de los artículos 39 del decreto 2277 de 1.979 y 13 del decreto 259 de 1.981.

 

El artículo 39 del decreto 2277 de 1979, a la letra dice:

 

“Artículo 39. Ascenso por estudios superiores. Los educadores con título docente y los profesionales con título universitario diferente al de Licenciado, que obtengan un título de post-grado en educación debidamente reconocido por el Gobierno Nacional, u otro título universitario de nivel profesional en una carrera que ofrezca mejoramiento académico dentro de su área de especialización, se les reconocerán tres (3) años de servicio para efectos de ascenso en el escalafón”.

 

 

Este precepto, que pertenece al capítulo “Ascensos en el escalafón” del Estatuto Docente, aparece reproducido en el artículo 13 del decreto 259 de 1.981, reglamentario del mismo.

 

Para una mejor comprensión del punto, es preciso tener en cuenta el concepto de mejoramiento académico, el cual se puede entender como el estímulo que permite ascender en el escalafón docente, a través del reconocimiento de tiempo de servicio por la obtención de determinados títulos de estudios superiores.

 

Lo anterior debido a que en el artículo 1º del acuerdo acusado el mejoramiento académico aparece referido al artículo 39 antes transcrito, y a su reglamentario, el 13 del decreto 259 de 1.981, y está definido como “el estímulo otorgado a los docentes que dentro de las condiciones fijadas por las normas pertinentes, cursen estudios que guarden estrecha relación, afinidad y complementariedad con la especialidad en la que se encuentren escalafonados”, y atendiendo que tal mejoramiento académico está previsto o regulado en función de lo estipulado en los dos primeros, en los cuales el objetivo final es el del ascenso de los docentes en el escalafón.

 

En estas circunstancias, la forma en que cabe entender racionalmente el numeral 3 del artículo 3 del acuerdo, en tanto dispone que “El título por el cual se obtenga el mejoramiento académico no podrá haber sido utilizado para ingresar o ascender en el escalafón docente y tampoco podrá ser utilizado en el futuro para obtener nuevas promociones”, es la de que no pueda utilizarse para un doble estímulo o para un doble mejoramiento académico, un mismo título o unos mismos estudios, y es así como aparece justificado el precepto en un documento que se elaboró para tal fin (folio 72), en el cual aparece como literal “B” de un proyectado artículo 4º.

 

La verdad es que la redacción no es afortunada por la manera indirecta como se consagró la restricción, cuando bien pudo haber sido establecida de forma franca o explícita, situación que dificulta en la compresión del precepto. Sin embargo, ello no comporta per se exceso en la reglamentación del artículo 39, frente al cual habrá de ser confrontado como ha sido entendido en esta providencia, esto es, como prohibición de usar doblemente un mismo título para el mejoramiento académico y el consecuente ascenso.

 

En este sentido, la Sala encuentra que el numeral 3 del artículo 3º del Acuerdo 14 de 1.999 es apenas lógico y concordante con el canon superior reglamentado (el artículo 39 del decreto 2277 de 1.979), puesto que no hay lugar a inferir que éste último autorice o permita la doble utilización de un mismo título para ascender en el escalafón, o, dicho de otra forma, que autorice un doble reconocimiento de tiempo para el ascenso en el escalafón.

 

En consecuencia, la norma no excede ni restringe los artículos 39 del decreto 2277 de 1.979 y 13 del decreto 259 de 1.981, por cuanto la restricción o limitante que contiene para el reconocimiento académico está implícita en la norma reglamentada; por consiguiente, no viola tales preceptos, y por contera tampoco los artículos 150, numeral 23, y 189, numeral 11, de la Constitución  Nacional, invocados en los cargos, dado que la supuesta violación de éstos devendrían del exceso respecto de los dos primeros.

 

 

2). Violación de los artículos 13 y 243 de la Constitución

 

 

En lo relativo a los artículos 13 y 243 de la Constitución, que consagran, en su orden, el derecho de igualdad y el principio de la cosa juzgada constitucional, la Sala no ve como puedan ser violados con una limitación que apenas es justa y concordante con la norma reglamentada, sin que comporte trato desigual entre los docentes o profesionales dedicados a la educación, ya que sobre el punto no establece ninguna distinción entre ellos; y, de otro lado, sin que reproduzca disposición alguna que haya sido declarada inexequible por la Corte Constitucional. El cargo tampoco prospera en lo que hace al numeral 3 del artículo 3º del acuerdo 14 de 1.999.

 

3.2. Cargos contra los apartes del artículo 2º del acuerdo 14.

 

Sobre las acusaciones que se le hacen a este artículo del acuerdo, se tiene que, ciertamente, la Corte Constitucional, mediante las sentencias mencionadas por el demandante (C-507 de 1.997 y C-300 de 1.998), declaró la inexequibilidad de la exigencia de que el único titulo idóneo para el ascenso en el Escalafón Nacional Docente, en tratándose de estudios de posgrados, fuera obtenido en Ciencias de la Educación, porque ello iría en desmedro de la igualdad de otros actores del proceso de educación, capacitados en otras disciplinas.

 

Empero, el numeral 1 del artículo 2° del Acuerdo 014 de 1.999 no exige que el único título idóneo para el reconocimiento por mejoramiento académico deba ser en ciencias de la educación, antes bien, permite que sea en cualquier disciplina del conocimiento, al establecer que igual derecho al reconocimiento podrán lograr los educadores escalafonados con titulo docente, al obtener  “otro título universitario de nivel profesional debidamente reconocido por el Gobierno Nacional”, sin especificar disciplina alguna, pues basta que ofrezca mejoramiento dentro del área de especialización.

 

Lo mismo procede decir de la expresión “en educación” utilizada en los numerales 2 y 3 del artículo 2° del Acuerdo 014 de 1.999, porque tampoco consagra el título de posgrado en educación como el único que sirva a los profesionales escalafonados con título universitario diferente al de licenciado, o escalafonados con título de licenciado, para lograr el reconocimiento, pues también para el mismo propósito sirve cualquier “otro título universitario de nivel profesional debidamente reconocido por el Gobierno Nacional...”. Es decir, el título en educación es apenas una primera opción para el mismo propósito, junto con las otras previstas en dichos numerales, con lo cual resultan armónicos con las sentencias en referencia de la Corte Constitucional, y con el artículo 39 del decreto 2277 de 1.979, que contiene una previsión similar.

 

En este sentido, las disposiciones resultan acordes con la sentencia de la Sala, citada por el actor[1], toda vez que en ella se declaró la nulidad de los artículos 2º, 5º y 7º del Acuerdo 014 de 1989, también citado en la demanda y en el acto acusado, por contener restricciones en cuanto al área del título universitario o especialización que podía servir para ascenso en el escalafón, que desaparecieron en aquéllas.

 

Por consiguiente, no se configura violación de  este último artículo, en tanto es el precepto superior reglamentado; ni del 13 del decreto 259 de 1.981, como tampoco de los artículos 150, numeral 23, y 189, numeral 11, de la Carta. De igual forma se descarta la violación de los artículos 13 y 243 ibídem, por cuanto no se incurre en discriminación alguna ni se contraviene una decisión de la Corte Constitucional sobre el punto.

 

Por lo demás, y como se advirtió en el auto admisorio de la demanda, fueron distintos los supuestos que sirvieron a la Corte Constitucional para declarar la inexequibilidad invocada por el demandante, y otras las tenidas en cuenta por el ICFES para reglamentar el reconocimiento por mejoramiento académico a que se refieren los actos acusados.

En consecuencia, los cargos contra las expresiones “correspondientes al área de educación”; “en educación” y “en educación” contenidas en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 2 del acuerdo 014 de 1.999, tampoco prosperan.

 

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

F A L L A :

 

NIEGANSE las pretensiones de la demanda.

 

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

 

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 14 de septiembre del año 2.000.

 

 

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA           GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

 

OLGA INES NAVARRETE BARRERO          MANUEL S. URUETA AYOLA

[1] Sentencia de 25 de febrero de 1999, expediente núm. 4861, magistrado ponente Dr. Manuel S. Urueta Ayola.