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SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR - Facultad disciplinaria y sancionadora / SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR - Facultades preventivas o de control / SUSPENSION PROVISIONAL - Improcedencia
De una parte, se está en frente de la facultad disciplinaria, que incluye la potestad sancionadora, la cual debe ser ejercida conforme con los parámetros consagrados en los artículos 90 y siguientes del Decreto núm. 341 de 1988. De otra parte, se está en frente de la función preventiva, encaminada a la adopción de medidas administrativas necesarias para subsanar los hechos que hayan dado lugar a ella (art. 93 Dto. 341/88), la cual, según dispone el artículo 15 de la Ley 25 de 1981, le permite “Además en los casos de grave o reiterada violación de las normas legales o estatutarias, podrá decretar la suspensión o cancelación de la personería jurídica de la respectiva entidad o la intervención administrativa de la misma”, medida a la que se califica de cautelar, habida cuenta de que persigue superar la situación que originó su adopción y debe durar hasta cuando persistan las circunstancias que la originaron, evento en el cual el procedimiento que debe adelantarse es distinto. Entonces, en el presente caso se ven enfrentadas la potestad disciplinaria y la facultad de control, las cuales se estatuyeron para regentar fenómenos jurídicos distintos: de un lado, el establecimiento de la responsabilidad en cuanto a la mala administración del subsidio familiar y, del otro, la posibilidad de adoptar medidas urgentes destinadas a subsanar, al menos momentáneamente, las consecuencias de esa mala administración. Aplicados los conceptos que vienen de exponerse a la realidad mostrada por el expediente, la Sala no encuentra que la violación denunciada en la demanda reúna el requisito de procedibilidad que señala el artículo 152 del C. C. A. en su numeral segundo.
FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 152 / DECRETO 341 - ARTICULOS 90 Y SS. / 88 / LEY 25 DE 1981 - ARTICULO 15
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA
Santa Fe de Bogotá, D. C., trece (13) de julio de dos mil (2000)
Radicación número: 6132
Actor: RICARDO RODRÍGUEZ DÍAZ
Demandado: SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR
En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, Ricardo Rodríguez Díaz, en su calidad de Director de la Caja de Compensación Familiar de La Dorada, para cuando se profirieron los actos demandados, solicita a través de apoderado y previa suspensión provisional, que se declare la nulidad de las resoluciones núms. 0613 de 16 de diciembre de 1999, por medio de la cual el Superintendente del Subsidio Familiar resolvió intervenir la administración de la mencionada Caja de Compensación; y 0016 de 18 de enero pasado, por la cual se resolvió desfavorablemente el recurso de reposición impetrado.
A manera de restablecimiento del derecho, pide el demandante que se disponga que la Caja de Compensación recupere su cauce jurídico normal y su autonomía, pueda elegir libremente a su Consejo Directivo y su Director Administrativo, se haga entrega a la administración elegida de los bienes de la Caja, los cuales se estiman en más de dos mil millones de pesos, con un presupuesto de ingresos y egresos de más de ocho mil millones de pesos; que se ordene el resarcimiento de los perjuicios causados y de los futuros; y que se llame en garantía al Superintendente del Subsidio Familiar y al Agente Especial designado.
- I. La admisión de la demanda
La demanda reúne los requisitos formales de que tratan los artículos 137 y ss. del C. C. A., por lo cual habrá de admitirse, como en efecto se hará, en la parte resolutiva de este proveído.
- II. La suspensión provisional
Según el demandante, los actos demandados deben suspenderse provisionalmente porque violan ostensiblemente los artículos 44 , 45 y 48 del C.C.A., habida cuenta de que las resoluciones demandadas no fueron notificadas personalmente a todos y cada uno de los miembros, principales y suplentes, del Consejo Directivo, afectados con la suspensión del ejercicio de sus funciones. De no ser posible la notificación personal, luego de la correspondiente citación enviada por correo certificado, se debió proceder a la notificación por edicto, lo que no ocurrió en el presente caso.
La Superintendencia tampoco notificó a los suplentes, argumentando que no era necesaria porque los suplentes solo actúan en ausencia del principal, razón inválida porque el artículo 44 del C.C.A. señala que se debe notificar a todos los interesados, máxime si se tiene en cuenta que, según los artículos 27 a 35 del Decreto núm. 341 de 1988, los suplentes en los consejos directivos de las cajas de compensación son de carácter personal, deben pertenecer a empresas diferentes y hacen parte legal del órgano administrativo ya que son reconocidos mediante resoluciones expedidas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y por la misma Superintendencia del Subsidio Familiar.
En las resoluciones demandadas se lee que el representante legal de la Caja de Compensación de la Dorada no tuvo a su alcance el expediente contentivo del trámite administrativo, reduciéndose ostensiblemente su capacidad de defensa ante lo cual la Superintendencia responde que no era necesario hacerlo pues ya conocía las recomendaciones formuladas por la entidad de vigilancia, habida cuenta de que se le remitieron por escrito, olvidándose que en el expediente figuran los informes de las visitas realizadas y las pruebas en que se basa la decisión controvertida.
Se viola el debido proceso porque no se cumplió a cabalidad el procedimiento de intervención consagrado en la Ley 21 de 1982 y los Decretos núms. 341 de 1988 y 2150 de 1992, bajo el argumento de que se trata de un medida de carácter cautelar y ya no sancionatoria, según lo dispuesto por la última de las normas citadas.
La resolución núm. 0613 de 16 de diciembre de 1999 es ilegal e inconstitucional porque desconoce la normatividad vigente al omitir la formulación del pliego de cargos, obligatorio en estos casos según la jurisprudencia del Consejo de Estado.
La intervención se decidió sin que la entidad afectada fuera oída y vencida con las formalidades legales, pues se citan como actos precedentes dos visitas anteriores que arrojaron algunas recomendaciones, las cuales no pueden asimilarse bajo circunstancia alguna al pliego de cargos, los cuales deben ser respondidos, concediéndose para ello el plazo correspondiente, todo lo cual fue omitido en el presente caso.
III. Se considera:
Los actos administrativos demandados fueron expedidos por el Superintendente del Subsidio Familiar “... en ejercicio de sus facultades legales, en especial de las conferidas por el artículo 7º del Decreto 2150 de 1992, el Decreto Reglamentario 341 de 1988, el Código Contencioso Administrativo, y ...”
Las citadas disposiciones consagran, en 27 numerales, las funciones del Superintendente del Subsidio Familiar, dentro de las que se destacan:
“21. Imponer, por medio de resoluciones motivadas, sanciones pecuniarias hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales a los representantes legales, los miembros de los consejos directivos, los revisores fiscales y los funcionarios de las entidades sometidas a su vigilancia, por infracción a las leyes y a los estatutos, o por inobservancia de las instrucciones impartidas por la Superintendencia;
“23. Adoptar las siguientes medidas cautelares:
- Intervención administrativa total o parcial de la entidad vigilada.
- Intervención administrativa parcial, por servicios o por áreas geográficas o de operación.
- Imposición de multas sucesivas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales hasta que cese la actuación ilegal o no autorizada.
- Vigilancia especial con el fin de superar, en el menor tiempo posible, la situación que ha dado origen a la medida.”
La lectura de las disposiciones transcritas indican a la Sala la necesidad de precisar la naturaleza de las funciones, ya que parece se trata de dos distintas, las cuales deben desarrollarse dentro del marco específico de la vigilancia y control que la Ley 25 de 1981 le asignó a la Superintendencia del Subsidio Familiar.
De una parte, se está en frente de la facultad disciplinaria, que incluye la potestad sancionadora, la cual debe ser ejercida conforme con los parámetros consagrados en los artículos 90 y siguientes del Decreto núm. 341 de 1988. Para el efecto, si de la visita practicada por la Superintendencia se concluye que “... hay violación de normas legales o estatutarias, el Jefe de la Sección de Visitaduría de la Superintendencia del Subsidio Familiar, dentro de los 10 días siguientes, correrá pliego de cargos a los presuntos responsables, quienes dispondrán de un término de 10 días para presentar los respectivos descargos y las pruebas que pretendan hacer valer. (...) “Recibidos los descargos y practicadas las pruebas que se consideren conducentes, el jefe de la Sección de Visitaduría rendirá informe evaluativo al Superintendente del Subsidio Familiar, dentro de los 10 días siguientes, quien dentro de los 15 siguientes tomará las medidas administrativas a que haya lugar, de conformidad con los artículos 13 del Decreto 2463 de 1981 y 15 de la Ley 25 de 1981. Si no hubiere mérito para imponer sanciones, ordenará el archivo del expediente.”
De otra parte, se está en frente de la función preventiva, encaminada a la adopción de medidas administrativas necesarias para subsanar los hechos que hayan dado lugar a ella (art. 93 Dto. 341/88), la cual, según dispone el artículo 15 de la Ley 25 de 1981, le permite “Además en los casos de grave o reiterada violación de las normas legales o estatutarias, podrá decretar la suspensión o cancelación de la personería jurídica de la respectiva entidad o la intervención administrativa de la misma”, medida a la que se califica de cautelar, habida cuenta de que persigue superar la situación que originó su adopción y debe durar hasta cuando persistan las circunstancias que la originaron, evento en el cual el procedimiento que debe adelantarse es distinto al descrito en los párrafos que anteceden, no obstante que esta última medida pueda ser también resultado de la visita a que se ha hecho alusión.
Entonces, en el presente caso se ven enfrentadas la potestad disciplinaria y la facultad de control, las cuales se estatuyeron para regentar fenómenos jurídicos distintos: de un lado, el establecimiento de la responsabilidad en cuanto a la mala administración del subsidio familiar y, del otro, la posibilidad de adoptar medidas urgentes destinadas a subsanar, al menos momentáneamente, las consecuencias de esa mala administración.
Aplicados los conceptos que vienen de exponerse a la realidad mostrada por el expediente, la Sala no encuentra que la violación denunciada en la demanda reúna el requisito de procedibilidad que señala el artículo 152 del C. C. A. en su numeral segundo.
En efecto, los actos administrativos acusados de nulos fueron expedidos para subsanar las presuntas irregularidades encontradas en la Caja de Compensación Familiar de La Dorada y en orden a “... obtener los correctivos a que hubiere lugar en armonía con las directrices impartidas por este Despacho”, actividad que, sin detenerse en un análisis pormenorizado que no es propio de esta etapa procesal, no muestra una violación flagrante y manifiesta de las normas que se citan en la demanda, habida cuenta de que la Superintendencia del Subsidio Familiar, por resolución núm. 0344 de 6 de julio de 1999, ordenó la práctica de una visita a la mencionada Caja de Compensación la cual arrojó como resultado la formulación de unas recomendaciones. Posteriormente, el 8 de noviembre, por resolución núm. 0545, se dispuso la práctica de una visita de verificación que arrojó como resultado la desatención de las recomendaciones formuladas. Luego, en virtud de lo dispuesto por el artículo 7 del Decreto núm. 2150 de 1992, se dispuso la intervención administrativa que ahora se controvierte.
Tampoco encuentra la Sala que la no notificación de los actos acusados a los miembros principales y suplentes del Consejo Directivo de la Caja de Compensación intervenida sea causal de suspensión provisional de dichos actos, habida cuenta de que los problemas nacidos de la notificación se relacionan con la eficacia del acto, no con su validez, de manera que siendo la suspensión provisional un asunto que tiene que ver con la validez del mismo, su suspensión provisional no podría fundamentarse en su defectuosa notificación.
Las razones expuestas llevan a denegar la suspensión provisional solicitada.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
RESUELVE
PRIMERO.- ADMITIR la demanda de nulidad presentada por Ricardo Rodríguez Díaz.
En consecuencia, se dispone:
- a. Notifíquese personalmente de esta providencia, con entrega de copia de la demanda y sus anexos, al Superintendente del Subsidio Familia;
- Notifíquese personalmente de esta providencia, con entrega de copia de la demanda y sus anexos, al Procurador Delegado en lo Contencioso ante esta Corporación;
- Fíjese el negocio en lista por el término legal, para los efectos señalados en los artículos 46 y 48 de la Ley 446 de 1998;
- d. Deposite el demandante la suma de cinco mil pesos ($5.000.oo) dentro del término de ocho (8) días, para gastos del proceso;
- e. Solicítese a la Secretaría General de la citada entidad el envío de los antecedentes administrativos del acto acusado;
- f. Reconócese al abogado Fernando Velásquez Rueda como apoderado el demandante, en los términos y para los fines señalados en el poder obrante a folio 1 de este cuaderno.
SEGUNDO.- De conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído, DENEGAR la suspensión provisional pedida en la demanda.
Notifíquese
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 13 de julio del 2000.
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Presidente
OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA
Publicado Por: julio 8, 2015