CE-SEC1-EXP2000-N6169 Sección 1 2000 [Consejo de Estado]

FONDO OBLIGATORIO PARA VIVIENDA DE INTERES SOCIAL - Inversión de los recursos / DECRETOS 2405 DE 1999 Y 348 DE 2000 - Niega suspensión provisional / REGLAMENTO - Su función es hacer explícito lo que está implícito en la ley

 

De tal manera que, como la función del reglamento es hacer explícito, lo que está implícito en la ley, no basta el cotejo de las disposiciones en aparente conflicto, sino que, en lo que toca con el señalado aspecto, es menester desentrañar la voluntad del legislador, en torno a dilucidar, a qué población infantil va dirigida la disposición legal/ qué debe entenderse por jornada escolar, y, si dentro de la misma encajan o no las regulaciones contenidas en la norma reglamentaria cuestionada, todo lo cual excede los parámetros previstos en el artículo 152 del C.C.A. para la procedencia de la medida precautoria. El artículo 98 prevé que los aportes del Fondo Obligatorio para Vivienda de Interés Social sean administrados por las Cajas de Compensación Familiar en forma autónoma, sin embargo, para la Sala, es indispensable precisar, a través de un estudio de fondo, que no es propio de efectuar en esta etapa inicial del proceso, si la administración de los aportes del Fovis, a que alude el citado artículo 98, es sinónimo de la inversión de los recursos. Los razonamientos que anteceden conducen a la Sala a denegar la medida de suspensión provisional solicitada.

 

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 152 / LEY 508 DE 1999

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCIÓN PRIMERA

 

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

 

Santa Fe de Bogotá, D.C., cuatro (04) de mayo del dos mil (2000)

 

Radicación número: 6169

 

Actor: MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA

 

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

 

 

 

El ciudadano y abogado MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de los Decretos núms. 2405 de 30 de noviembre de 1999, “por el cual se reglamenta el artículo 99 de la Ley 508 de 1999”; y 348 de 1º de marzo del 2000, “por el cual se modifica y adiciona el Decreto 2405 de 1999” expedidos por el Gobierno Nacional.

 

I-. LA ADMISION DE LA DEMANDA

 

Como la demanda y sus anexos se ajustan a las previsiones de los artículos 137 a 142 del C.C.A., es del caso proceder a su admisión y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

 

 

II-. LA SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL

 

II.1-. En el mismo escrito de la demanda, en acápite especial, el actor solicitó la suspensión provisional  aduciendo al efecto, en síntesis, lo siguiente:

 

1º: Que el artículo 3º del Decreto 2405 de 1999, excede la potestad reglamentaria, al restringir los beneficiarios definidos en la ley que reglamenta, pues el artículo 99, literal b), se refiere al porcentaje restante, después de destinar el anterior para la atención integral a la niñez de cero (0) a seis (6) años y la jornada escolar complementaria; en tanto que aquél alude a los niños pertenecientes a los niveles 1, 2, y 3 del SISBEN, incluyendo los niños con discapacidad pertenecientes a los mismos niveles y a aquellos en situación de exclusión social, alto riesgo o indigencia; que el programa de atención integral comprenderá a todos los niños mencionados en el inciso anterior menores de 6 años; y para el programa de jornada escolar complementaria los que tengan entre 7 y 15 años o que, independientemente de su edad, estén matriculados en un grado de la educación básica.

 

2º: Que el artículo 6º ibídem, excede la potestad reglamentaria, ya que crea un procedimiento para la inversión de los recursos no previsto en la ley;  convierte en coadministración, lo que debe ser inversión directa de tales recursos, invadiendo la autonomía de las cajas de compensación familiar, al imponerle a sus órganos directivos la obligación de negociar con entes extraños y externos, los programas de atención integral a la niñez; y vulnera el derecho de asociación, pues obliga a dichas cajas a asociarse con otros para cumplir las responsabilidades que se derivan de la ley reglamentada.

Que, por lo anterior, tales normas vulneran los artículos 98 y 99 de la Ley 508 de 1999, así como el artículo 38 de la Constitución Política.

 

1. 2-. CONSIDERACIONES DE LA SALA:

 

 

El artículo 99 de la Ley 508 de 1999, que se invoca como violado, prevé:

 

"Destinación de los recursos del Fovis. Los recursos adicionales que se generen respecto de los establecidos con anterioridad a la presente ley, se destinarán de la siguiente manera:

 

1. No menos del 50% para vivienda de interés social;
2. El porcentaje restante después de destinar el anterior, para la atención integral a la niñez de cero (0) a seis (6) años y la jornada escolar complementaria. Estos recursos podrán ser invertidos directamente en dichos programas por las Cajas de Compensación sin necesidad de trasladarlos al Fovis".

 

 

 

El artículo 3º del Decreto 2405 de 1999, modificado por el artículo 1º del Decreto 348 del 2000, que constituye el acto acusado, es del siguiente tenor:

 

"Beneficiarios. La población objeto de intervención en el desarrollo de los programas contemplados en el literal b) del artículo 99 de la Ley 508 de 1999, corresponde a los niños pertenecientes a los niveles 1, 2 y 3 del Sisben, incluyendo los niños con discapacidad pertenecientes a los mismos niveles y a aquellos en situación de exclusión social, alto riesgo o indigencia.

 

Para el programa de Atención Integral, se comprenderá a todos los niños mencionados en el inciso anterior menores de seis (6) años y, para el programa de Jornada Escolar Complementaria, a aquellos que tengan entre siete (7) y quince (15) años o que, independientemente de su edad, estén matriculados en un grado de la educación básica".

 

 

 

Confrontando el texto del acto administrativo acusado con el del precepto superior que se invoca como vulnerado, la Sala no advierte, prima facie, la violación alegada pues, si bien es cierto que el literal b) del artículo 99 de la Ley 508 se limitó a señalar la edad de la niñez que sería beneficiaria del porcentaje restante de los recursos destinados para vivienda de interés social, para efectos de la atención integral, y a expresar que también se apoyaría el programa de  jornada escolar complementaria, no lo es menos que no indicó, de manera clara y precisa, cuál sería la población infantil llamada a recibir los recursos ni mencionó las edades comprendidas en dicha etapa escolar.

 

De tal manera que, como la función del reglamento es hacer explícito, lo que está implícito en la ley, no basta el cotejo de las disposiciones en aparente conflicto, sino que, en lo que toca con el señalado aspecto, es menester desentrañar la voluntad del legislador, en torno a dilucidar, a qué población infantil va dirigida la disposición legal; qué debe entenderse por jornada escolar, y, si dentro de la misma encajan o no las regulaciones contenidas en la norma reglamentaria cuestionada, todo lo cual excede los parámetros previstos en el artículo 152 del C.C.A. para la procedencia de la medida precautoria, por corresponder a un análisis propio de la sentencia que dirima la controversia.

 

El artículo 6º del Decreto núm. 2405, acusado, establece:

 

"Celebración de convenios. Los nuevos modelos de atención integral a la niñez de cero a seis años y de Jornada Complementaria, se legalizarán mediante convenios de asociación suscritos entre el ICBF, las Cajas de Compensación Familiar, los gobiernos departamentales, distritales, municipales, ONG'S de reconocida trayectoria en el tema de niñez y de educación, y/o en general, con entidades públicas y personas jurídicas privadas idóneas para el desarrollo del respectivo programa.

 

Las Cajas de Compensación Familiar someterán a aprobación de la Superintendencia de Subsidio Familiar, los convenios que pretenda firmar con las entidades antes mencionadas.

 

La Superintendencia tendrá 10 días hábiles contados a partir de la fecha de radicación de los mismos, para decidir sobre su legalidad, viabilidad y conveniencia".

 

 

A juicio del actor, la norma transcrita excede la potestad reglamentaria porque crea un procedimiento para la inversión de los recursos, que la ley no prevé; y convierte en coadministración, lo que debe ser inversión directa, lo cual quebranta el derecho de asociación, violándose de esta manera los artículos 38 de la Constitución Política, 98 y 99 de la Ley 508 de 1999.

 

Sobre el particular, estima la Sala que de la sola comparación de la norma acusada con el texto de los artículos 98 y 99 de la citada Ley 508, y del artículo 38 de la Constitución Política, no surge la manifiesta infracción que aduce el actor.

 

En efecto, el artículo 98 prevé que los aportes del Fondo Obligatorio para Vivienda de Interés Social sean administrados por las Cajas de Compensación Familiar en forma autónoma, sin embargo, para la Sala, es indispensable precisar, a través de un estudio de fondo, que no es propio de efectuar en esta etapa inicial del proceso, si la administración de los aportes del Fovis, a que alude el citado artículo 98, es sinónimo de la inversión de los recursos.

 

Ahora, observa la Sala que cuando el legislador en el artículo 99 ibídem empleó la expresión "directamente", para referirse a que las Cajas de Compensación Familiar pueden invertir los recursos en dicha forma, lo hizo para hacer énfasis en cuanto a que no se requería trasladar los recursos al Fovis, pues así lo manifestó expresamente.

 

De tal manera que el solo contenido de la norma en mención no le da el alcance de prohibir la celebración de convenios de asociación para efectos de la inversión de los recursos en los programas a que ella se dirige, requiriéndose, por consiguiente, consultar en la exposición de motivos de la Ley 508 de 1999, la voluntad del legislador sobre la materia.

 

Los razonamientos que anteceden conducen a la Sala a denegar la medida de suspensión provisional solicitada.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

 

 

 

R E S U E L V E:

 

 

 

I-. Admítese la demanda presentada por el ciudadano y abogado MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA. En consecuencia, se dispone:

 

a): Notifíquese personalmente a los señores Ministros de Desarrollo Económico, de Educación Nacional, de Trabajo y Seguridad Social y de Salud. Entrégueseles copia de la demanda y sus anexos.

 

b): Notifíquese personalmente al señor Procurador Sexto Delegado de lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado.

 

c): Fíjese el proceso en lista por el término de diez (10) días para que la parte demandada o los intervinientes puedan contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar la práctica de pruebas.

 

d): Solicítese a las Secretarías Generales de los citados Ministerios que en el término de ocho (8) días envíen los antecedentes administrativos correspondientes a los actos administrativos acusados, con la advertencia de que el desacato a esta solicitud o la inobservancia del plazo indicado constituyen falta disciplinaria.

 

e): De conformidad con lo ordenado en el numeral 4 del artículo 207 del C.C.A., en concordancia con el Decreto 2867 de 1.989, deposite el actor la suma de cinco mil pesos ($5.000.oo) moneda corriente, dentro de los diez (10) días siguientes al del regreso del expediente a la Secretaría.

 

II.- Tiénese como demandante al ciudadano y abogado MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA.

 

III-. Tiénese como demandada a la Nación - Ministerios de Desarrollo Económico, de Educación Nacional, de Trabajo y Seguridad Social y de Salud -.

 

IV-. DENIEGASE la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos acusados.

 

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

 

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 4 de mayo del 2000.

 

 

 

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA     GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

         Presidente

          Ausente

 

 

OLGA INES NAVARRETE BARRERO     MANUEL S. URUETA AYOLA