BANCOS DE TIERRAS - Concepto y finalidad / EJIDOS - Concepto y características

 

Los Bancos de Tierras son establecimientos públicos locales encargados de adquirir, por enajenación voluntaria, expropiación o extinción del dominio, los inmuebles necesarios para cumplir con los fines previstos en la ley 9ª  de 1989. La finalidad de la figura, no es otra que la de adquirir o sacar del mercado tierras preurbanas, a efecto de ordenar el crecimiento del municipio y evitar la apropiación indebida generada por el crecimiento. Los Bancos de Tierras,  permiten neutralizar las alzas en los precios de los inmuebles que vendría a encarecer el  costo de la vivienda. Como entidades públicas que adquieren tierras antes de su incorporación al desarrollo urbano, sus objetivos igualmente deben estar contenidos en el plan  de desarrollo. Como antecedente de los Bancos de Tierras en Colombia, están los antiguos ejidos que se pueden definir como “tierra comunales de propiedad de todos”; los ocupantes de los ejidos podían hacerse a sus tierras por compra o por arrendamiento, a precios muy bajos, fijados por el mismo municipio. La Corte Suprema de Justicia en su sentencia de Julio 28 de 1987, (Magistrado Ponente Alberto Ospina Botero),  señala, en relación con los ejidos municipales que en la antigua legislación española, que se aplicó en América, el ejido fue un tipo de propiedad comunal para los vecinos de un pueblo que, si bien en un principio no les permitió su adquisición y explotación, luego el núcleo social vecino del poblado pudo explotarlo, con las limitaciones y modalidades que la ley señalaba, como hacer del ejido un bien inalienable, intransmisible, inembargable  e imprescriptible.

 

VIVIENDA DE INTERES SOCIAL - La enajenación de inmuebles no esta sujeta al régimen de contratación estatal y por ello no obliga a la pública subasta / CONTRATACIÓN DIRECTA - Permisible en compraventa de inmuebles con destino a planes de vivienda de interés social / EJIDOS - Perdieron su carácter al ingresar al Banco de Tierras dentro del plan de desarrollo / ACUERDO 007 DE 1994 - Legalidad

 

El artículo 2º, que modificó el 34 del Decreto 1333 de 1986, incluye la reserva de tierras urbanizables necesarias para atender oportuna y adecuadamente la demanda por Vivienda de Interés Social, como uno de los aspectos que deben contener los Planes de Desarrollo de los Municipios, obligación que se reitera luego en el artículo 44. De conformidad con las precisas normas pretranscritas, lo relativo a la enajenación de inmuebles con destino a Planes de Vivienda de Interés Social, no está sujeta a las normas ordinarias que rigen la contratación estatal y, por ende, no obliga la pública subasta. Tanto es así, que el Decreto 855 de 1944, por el cual se reglamenta la Ley 80 de 1993 en materia de contratación directa, en el artículo 17 Señala que, sin perjuicio de lo dispuesto en las leyes de Reforma Urbana y Reforma Agraria, las entidades estatales podrán adquirir, previas las autorizaciones a que haya lugar, bienes inmuebles mediante  negociación directa, lo que hace deducir que las leyes en mención traen preceptos especiales por los que se debe regir la compraventa de inmuebles que tenga por objeto el señalado en las mencionadas normas. En razón de lo anterior el Acuerdo demandado no podía desconocer el Decreto 855 de 1994 y, por ende, no le era aplicable la obligación de obtener del Instituto Geográfico Agustín Codazzi el avalúo base para la negociación. En el caso en estudio, el Acuerdo demandado parte del supuesto de la existencia de un Banco de Tierras, y, como los bienes que tenían el carácter de ejidales que entraron a formar parte de su patrimonio perdieron tal carácter, el supuesto sobre el que se sustentan los cargos de la demanda no existe. Todo lo anterior conlleva  que, conforme con los preceptos de la ley de Reforma Urbana, el municipio de Valledupar reguló lo concerniente a la enajenación de inmuebles que ingresan como patrimonio al Banco de Tierras, para lo cual, se supone, se encuentra prevista dentro del Plan de Desarrollo Municipal, prevista la ejecución de Planes de Vivienda de Interés Social.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

 

Bogotá, D.C., veintiocho de septiembre del año 2000.     

                                                

Radicación número:  6178

 

Actor: ALFONSO LUIS MANRIQUE MAESTRE

 

 

 

Referencia: APELACION SENTENCIA

                                          

 

La Sección Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de fecha febrero 1 del 2000 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar,  mediante la cual negó las suplicas de la demanda.

 

1. ANTECEDENTES

 

a.- El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.

 

El señor Alfonso Luis Manrique Maestre, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicitó la declaratoria de nulidad del Acuerdo 007 del 10 de marzo de 1994, expedido por el Concejo Municipal de Valledupar.

 

 

1. El acto acusado

 

Mediante Acuerdo 007 de 10 de marzo de 1994, el Concejo Municipal de Valledupar modificó el ordinal A del artículo quinto del Acuerdo 025 de junio 4 de 1991, reglamentando los porcentajes para la enajenación de los inmuebles, que pasaron a hacer parte de Bancos de Tierra,  ubicados en los diferentes sectores de la ciudad, que van del 50% hasta el 10% del avalúo catastral.

 

c.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación

 

El actor  considera que con la expedición del acto acusado se violó el artículo 355 de la Constitución Política; el artículo 71, numeral 7º, del decreto 2626 de 1994, por medio del cual se prohibe la donación o auxilios a personas naturales o jurídicas; el artículo 24 de la ley 80 de 1993 que establece la obligación de realizar licitación pública de conformidad con determinadas cuantías; el artículo 15 del Decreto 855 de 1994 que ordena el avalúo para la venta de los bienes inmuebles; y el numeral 2 del artículo 44 de la ley 80 de 1993 que consagra la nulidad de los contratos celebrados contra expresa prohibición constitucional o legal.

 

La infracción a las normas citadas se da por:

 

El Acuerdo 007 de 10 de marzo de 1994 preceptúa, sin fórmula de juicio, que los bienes serán vendidos sin el requisito previo de la subasta pública, desconociendo el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, precepto  que deben acatar las entidades Territoriales Municipales.

 

El acto acusado permite que se obtenga por parte de personas naturales y jurídicas  un auxilio del 50% y hasta del 90% del valor de los bienes a contratar, violando el Código de Régimen Municipal en su artículo 71, numeral 7, en concordancia, con el artículo 355 de la Constitución, que dispone la prohibición de votar, decretar, conceder u obsequiar monto alguno de los presupuestos públicos a personas particulares.

 

La Administración no acata la obligación de solicitar un avalúo real del inmueble a vender, como lo determina expresamente el artículo 15 del Decreto 855 de 1994, vulnerándose con ello, ostensiblemente, el principio de la transparencia, con una reducción del avalúo catastral lo que conlleva una  ofrenda, un regalo, una  dádiva de parte de una entidad pública.

 

El artículo 6º de la ley 41 de 1948 establece que el precio  de la venta de los terrenos ejidos urbanos podrá ser rebajado hasta un 40% del avalúo catastral y, en este caso, se está produciendo un descuento del 50 al 90%.

 

                    d.- Las razones de la defensa

 

El Municipio de Valledupar, dentro de su escrito de contestación de la demanda, argumenta que el acto acusado no viola las normas que cita el demandante  porque, jurídicamente, las enajenaciones no pueden considerarse como donación, habida cuenta de que a la luz de los artículos 1443 y 1497 del C.C., la donación es el acto por el cual una persona transfiere gratuitamente una parte de sus bienes a otra persona que la acepta; al dar el comprador como precio de compra el porcentaje correspondiente no obtiene beneficio gratuito, por lo que, jurídicamente, la negociación  no puede calificarse como donación.

 

El Acuerdo demandado tampoco viola el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, que consagra el principio de transparencia, en cuanto hace relación a la escogencia del contratista a través de licitación pública o concurso; tampoco se desconoce el Decreto Reglamentario 885 de 1994, porque éste no derogó  los artículos 273 y  167 del Código de Régimen Municipal, normas éstas que, en su orden, establecen que, en lo concerniente a los requisitos para la formación, adjudicación y celebración de los contratos, rigen las disposiciones fiscales que expidan los concejos y demás autoridades locales competentes, y que la administración y disposición de bienes inmuebles municipales, incluyendo los ejidos, estarán sujetas a las normas que dictan los citados Concejos Municipales; de tal manera, el Estatuto de Contratación Nacional solo es aplicable a falta de normas fiscales municipales en lo referente a los aspectos reseñados, rigiendo dicho Estatuto en lo concerniente a la clasificación, definición, inhabilidades, cláusulas obligatorias, principio sobre interpretación, modificación y terminación unilaterales y, efectos responsabilidades de los funcionarios y contratistas.

 

El acuerdo demandado no desconoce el Estatuto de Contratación Nacional, ni el artículo 6º  de la Ley 41 de 1948, que reglamenta los terrenos ejidales, porque los terrenos urbanos ejidales del Municipio de Valledupar, al tenor del artículo 7º  de la Ley 9ª  de 1989, modificado por el artículo 118 de la Ley 388 de julio 18 de 1997, perdieron la calidad de ejidos y, como tales, se sustrajeron a la reglamentación de la Ley 41 de 1948 para someterse a las disposiciones que establecen los concejos municipales con el fin de llevar a cabo programas de Vivienda de Interés Social y de legalizar los títulos de ocupaciones de hecho y de derecho. Habida consideración de que los porcentajes establecidos en  el Acuerdo demandado no tienen finalidad distinta a la de hacer viable la Reforma Urbana, para dotar a las personas de los títulos de las viviendas construidas en los terrenos urbanos ejidales, ocupadas de antaño por sus moradores en los distintos barrios que aparecen señalados en el artículo 1º del Acuerdo No. 7 de Marzo 10 de 1994, considera que no se dá la infracción predicada en ella demanda.

 

 

1.                     Los alegatos de conclusión

 

La parte actora no presentó alegatos de conclusión.

 

El Municipio de Valledupar argumenta que mediante Acuerdo 013 de abril 18 de 1991 se crearon el Establecimiento Público denominado “Fondo de Vivienda y Banco de Tierras Municipal” y el “Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana” y que, según el artículo 71 de la Ley 9ª de 1989, en armonía con el artículo 21 de la Ley 3ª de 1991, los bienes de Bancos de Tierras que pasaron a formar parte del patrimonio del Fondo de Vivienda, son, entre otros, los terrenos ejidales que, en virtud de tal traspaso, dejaron el carácter de ejidales, asunto que reiteró el artículo 10 del Acuerdo No. 13 de 1991.

 

Los artículos 2 y 3 del Acuerdo 025 de junio 4 de 1991, otorgaron al Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana la facultad de administrar y tramitar, en venta o adjudicación, los ejidos municipales conforme a las leyes 41 de 1948 y 137 de 1959, previo avalúo catastral de acuerdo con la ley, y en pública subasta.

 

El Acuerdo acusado 007 de marzo 10 de 1994, estableció unos porcentajes para la enajenación sin el requisito previo de la subasta pública, sin que ello implique el desconocimiento de la Ley 41 de 1948, no solo porque dicha ley había abolido la subasta pública en ejidos, sino porque estos bienes, al pasar el patrimonio de los Bancos de Tierras, perdieron la calidad de ejidos, debiéndose realizar su negociación de acuerdo con el Código Fiscal Municipal.

 

El artículo 23 de la ley 9º de 1989 señala que los municipios, las áreas metropolitanas y la intendencia de San Andrés y Providencia enajenarán sus inmuebles  “mediante el procedimiento previsto en sus propios Códigos Fiscales o normas equivalentes. A falta de tales normas se aplicarán las disposiciones de la presente ley”. Y el artículo 17 del Decreto 855 de 1994, reglamentario del Estatuto de Contratación, en lo concerniente a los contratos de menor cuantía establece que las disposiciones a que se refiere el citado Decreto se aplicarán sin perjuicio de lo dispuesto en las leyes de Reforma Urbana y de Reforma Agraria.

 

El Acuerdo 007 de marzo 10 de 1994, al modificar el Acuerdo 025 de junio 4 de 1991 facultando al Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana para enajenar, vender o permutar terrenos integrantes de su patrimonio con descuentos hasta de un 50%, no viola el principio de transparencia habida cuenta de que el precitado Acuerdo forma parte de las normas fiscales municipales o equivalentes, a las cuales debe someterse el referido Fondo, con el fin de llevar a cabo Programas de Vivienda de Interés Social.

 

Tampoco se vulneraron las disposiciones mencionadas al autorizar al Fondo de Vivienda a vender terrenos por valores inferiores al 40% del avalúo catastral, en atención al fin social que debe cumplir el Estado de dotar de vivienda a todo colombiano, según lo previsto en el artículo 51 de la Constitución y acorde con criterio de la Corte Constitucional expresado en sentencia C-251 de 6 de junio de 1996 (expediente D-1079, Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero).

 

 

 

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

 

 

Luego de hacer una síntesis del concepto de violación de las normas citadas como violadas en la demanda y de la actuación procesal surtida, precisó que el artículo 70 de la ley 9 de 1989 dispuso que los municipios,  el Distrito Capital y las áreas metropolitanas podrán crear establecimientos públicos denominados Bancos de Tierras, encargados de adquirir, por enajenación voluntaria o por expropiación o extinción de dominio, los inmuebles necesarios para cumplir con los fines previstos en los literales b, c, d, e, k, ll, m y o del artículo 10 de la mencionada ley, o sea los necesarios para la ejecución de planes de vivienda de interés social, preservación del patrimonio cultural, constitución de zonas de reserva, legalización de títulos en urbanizaciones de hecho o ilegales; y el numeral 5ª del artículo 70 ibídem, ordenó que el patrimonio de los Bancos de Tierras estaría constituido, entro otros bienes, por los terrenos ejidales, los cuales perderán su carácter al ingresar a dichos Bancos.

 

Con la expedición de la ley 3ª de 1991, por medio de la cual se crea el Sistema  Nacional de Vivienda de Interés Social, se dispuso que a partir de la vigencia de la misma los municipios, distritos especiales, áreas metropolitanas y la Intendencia de San Andrés y providencia, podrán crear un Fondo municipal, distrital , metropolitano o intendencial, según el caso, de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana para la administración de las apropiaciones previstas en la ley 61 de 1936 y los bienes y recursos de que trata el artículo 21 de la misma ley.

 

Con fundamento en las disposiciones anteriores, se creó el Banco de Vivienda y Banco de Tierras Municipales, como establecimiento público. Y en el ordinal g del artículo 10 se dijo que harían parte de su patrimonio los bienes vacantes y los terrenos ejidales que se encuentren en la jurisdicción  municipal y en zonas previstas para la ejecución de Planes de Vivienda de Interés Social.

 

Luego, mediante Acuerdo 025 de junio 4 de 1991, se incorporó a la Junta Directiva del Fondo de Vivienda e Interés Social y Reforma Urbana de Valledupar la función de enajenar, vender, permutar terrenos ejidales, previo avalúo catastral de acuerdo con la ley.

 

Mediante el acto acusado se modificó el ordinal A del artículo 5ª del Acuerdo 025 de 1991.

 

La ley 9ª  de 1989 fija normas especiales para la enajenación de inmuebles, por lo cual no se tienen en cuenta las reglas del Decreto 222 de 1983, estableciendo que los municipios y los distritos enajenarán sus inmuebles mediante el procedimiento previsto en  sus propios códigos fiscales o normas  equivalentes. A falta de tales normas se aplicarán las disposiciones de la ley 9 de 1989.

 

El Acuerdo demandado es norma similar a un Código Fiscal y allí se establece que los terrenos que pasaron a formar parte del Banco de Tierras podrían ser enajenados por los porcentajes del avalúo catastral  señalados, y sin el requisito de la subasta pública.

 

Luego, el Acuerdo 007 de marzo 10 de 1994 no infringió el artículo 355 de la Constitución Política,  pues, para que se dé la infracción, la entidad pública no debe recibir remuneración alguna y, en el caso en estudio, recibe los porcentajes del avalúo entre el 10% y el 50%.

 

Tampoco aparece como violado el artículo 6ª de la ley 41 de 1941, el cual trata del precio de la venta de los terrenos ejidos, ya que cuando éstos pasaron a formar parte del patrimonio de los Bancos de Tierras, perdieron esa calidad, según el numeral 5ª de la ley 9 de 1989.

 

 

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

 

 

El Ministerio Público fundamentó su concepto así:

 

Dentro del marco jurídico habrá de efectuarse el análisis de los argumentos del apelante, los cuales giran en torno a determinar, si para efecto de la enajenación de los bienes ejidos que ingresaron como patrimonio al Banco de Tierras del Municipio de Valledupar, debían tenerse en cuenta las disposiciones previstas para la contratación estatal por la Ley 80 de 1993 o, por el contrario, las disposiciones aplicables son las previstas en la ley 9ª de 1989, por tener el asunto carácter especial.

 

La Ley 9ª de 1989, en el artículo 36 dispone:

 

“Las entidades públicas podrán enajenar sus inmuebles sin sujeción al límite establecido en el artículo 35 de la presente ley y sin que medie licitación pública en los siguientes casos:

“…

“5. En las ventas individuales tales como aquellas que se efectúen dentro de un programa comercial de construcción de viviendas, oficinas o locales que formen parte del conjunto habitacional, y en el de los proyectos de renovación urbana”.

 

Se entiende por planes de renovación urbana, aquellos dirigidos a introducir modificaciones sustanciales al uso de la tierra y de las construcciones, para detener los procesos de deterioro físico ambiental de los centros urbanos, a fin de lograr, entre otros, el mejoramiento del nivel de vida de los moradores de las áreas de renovación, el aprovechamiento intensivo de la infraestructura establecida de servicios, la densificación racional de áreas para vivienda y servicios, la descongestión del tráfico urbano o la conveniente rehabilitación de los bienes históricos y culturales, todo con miras a una utilización más eficiente de los inmuebles urbanos y con mayor beneficio para la comunidad (inciso 1º. Art. 39 de la  Ley 9ª/89).

 

De otra parte, el artículo 273 del decreto 1333 de 1986 dispone:

 

“Los contratos que celebren los municipios y sus establecimientos públicos se someten a la ley en lo que tiene que ver con su clasificación, definición, inhabilidades, cláusulas obligatorias, principios sobre interpretación, modificación y terminación unilaterales, efectos, responsabilidades de los funcionarios y contratistas. En lo atinente a los requisitos para su formación, adjudicación y celebración, a las disposiciones fiscales que expidan los concejos y demás autoridades locales competentes”.

 

La finalidad que llevó a que los bienes ejidos pasaran a integrar el patrimonio de los establecimientos públicos denominados “Bancos de Tierras”, introducida por virtud de la ley de Reforma Urbana (ley 9ª de 1989), fue la de que los municipios pudiesen disponer de tales bienes, con propósitos de renovación urbana, incluidos los Planes de Vivienda de Interés Social.

 

Fue en vigencia de la Ley 9ª de 1989 y del decreto-ley 1333 de 1986 que se expidió el Acuerdo acusado, normatividad que faculta a los concejos municipales para disponer de los bienes ejidos, incluirlos en el patrimonio del Banco de Tierras, establecimiento público, con la posibilidad de ser enajenados, sin que para ello se requiera de licitación pública o exista limitación en el precio de venta, sujeto al avalúo efectuado por el Agustín Codazzi.

 

No le asiste razón al apelante  cuando afirma que el acto acusado contraría las disposiciones que regulan la contratación estatal y los principios que  rigen todo contrato, puesto que, para el caso de los bienes ejidos, la Ley de Reforma Urbana vigente en el momento de expedición del acto acusado,  facultaba a los establecimientos públicos del orden municipal a incluirlos dentro de su patrimonio, con lo cual pierden su carácter de ejidos, con las consecuencias que ello genera, y les otorga la facultad de disponer de ellos para darles una destinación específica, cual es la vivienda de interés social.

 

 

CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

 

Mediante el Acuerdo demandado, la Administración Municipal de Valledupar reglamentó los porcentajes para la enajenación de inmuebles ubicados en los diferentes sectores de la ciudad, que van desde el 50% hasta el 10% del avalúo catastral, y se ordenó vender dichos bienes con base en el avalúo catastral.

 

En primer lugar, analiza la Sala que el Acuerdo demandado parte de la base de que los inmuebles a que hace referencia forman parte del Banco de Tierras.

 

En efecto, resulta necesario precisar que los Banco de Tierras son establecimientos públicos locales encargados de adquirir, por enajenación voluntaria, expropiación o extinción del dominio, los inmuebles necesarios para cumplir con los fines previstos en la ley 9ª  de 1989.

 

El acelerado proceso de urbanización ha llevado al aumento del precio de la tierra que supera el índice de la inflación y que repercute gravemente en los costos finales de vivienda; la creación de los Bancos de Tierra, establecimiento público del orden municipal, se propuso la  adquisición de terrenos útiles para la creación de reservas de tierra, para evitar los riesgos de su encarecimiento cuando se destinen a la expansión del área urbana.

 

Igualmente, se estableció el ejercicio del derecho de preferencia en la enajenación de inmuebles que aparezcan ubicados en zonas destinadas a Planes de Vivienda de Interés Social o para la protección del medio ambiente, entre otras.

 

La finalidad de la figura, no es otra que la de adquirir o sacar del mercado tierras preurbanas, a efecto de ordenar el crecimiento del municipio y evitar la apropiación indebida generada por el crecimiento. Los Bancos de Tierras,  permiten neutralizar las alzas en los precios de los inmuebles que vendría a encarecer el  costo de la vivienda.

 

Como entidades públicas que adquieren tierras antes de su incorporación al desarrollo urbano, sus objetivos igualmente deben estar contenidos en el plan  de desarrollo, para:

 

1. Controlar el crecimiento urbano, como alternativa a los instrumentos tradicionales de zonificación.
2. Controlar los precios de la tierra y estabilizar el mercado de tierras.
3. Aumentar las tierras disponibles para sectores de bajos ingresos.
4. Determinar los usos de la tierra con criterios distintos al del precio.

 

Como antecedente de los Bancos de Tierras en Colombia, están los antiguos ejidos que se pueden definir como “tierra comunales de propiedad de todos”; los ocupantes de los ejidos podían hacerse a sus tierras por compra o por arrendamiento, a precios muy bajos, fijados por el mismo municipio.

 

La Corte Suprema de Justicia en su sentencia de Julio 28 de 1987, (Magistrado Ponente Alberto Ospina Botero),  señala, en relación con los ejidos municipales que en la antigua legislación española, que se aplicó en América, el ejido fue un tipo de propiedad comunal para los vecinos de un pueblo que, si bien en un principio no les permitió su adquisición y explotación, luego el núcleo social vecino del poblado pudo explotarlo, con las limitaciones y modalidades que la ley señalaba, como hacer del ejido un bien inalienable, intransmisible, inembargable  e imprescriptible. Y que, según la doctrina  y la jurisprudencia, los ejidos en antaño tuvieron  su razón de ser como tales; hoy, por el creciente desarrollo de las ciudades, por la expansión de las mismas, por los adelantos urbanísticos, por la transformación y tecnificación de los servicios públicos , etc., constituyen más bien un obstáculo al progreso urbano. Por consiguiente, la real situación en que se desenvuelven las ciudades y poblados ha dado lugar para que se afirme, con sobrada razón, que su destinación primitiva ya  no es practicable y, en términos generales, de tal institución no se beneficia la clase social, como fue su propósito inicial, lo que dio lugar para que se empezara a autorizar los municipios para disponer a enajenar tales bienes.

 

 

En el caso en estudio, la parte actora  acusa el Acuerdo 007 de marzo 10 de 1994 de infringir el Estatuto de Contratación, pues posibilita la enajenación de inmuebles sin el cumplimiento de las previsiones en el mismo contenidas. Pero, en relación con la materia la Ley 9ª de 1989 previó una serie de disposiciones especiales acerca  del tema de la Vivienda de Interés Social,  así:

 

Artículo 36

“Las entidades públicas podrán enajenar sus inmuebles sin sujeción al límite establecido en el artículo 35 de la presente ley y sin que medie licitación pública en los siguientes casos:

“…

“5. En las ventas individuales, tales como aquellas que se efectúen dentro de un programa comercial de construcción de viviendas, oficinas o locales que formen parte del conjunto habitacional, y en el de los proyectos de renovación urbana”.

 

Y en el artículo 33:

 

“Todas las entidades públicas que hayan adquirido inmuebles a cualquier título o que los adquieran en los sucesivo, también a cualquier título, deberán aplicarlos a los fines para los cuales fueron adquiridos. En el acto de adquisición se incluirá en forma expresa el fin para el cual fueron adquiridos los inmuebles.

 

“Las entidades públicas dispondrán de un término máximo de 5 años contados desde la fecha de publicación de esta ley o a partir de la fecha de la adquisición del bien, según el caso, para cumplir con esta obligación. Si así no lo hicieron, deberán enajenarlos a más tardar a la fecha de vencimiento del término anterior

 

“Las obligaciones anteriores no se aplicarán a los bienes adquiridos en desarrollo de los literales c), d), e) y k) del artículo 10 y los del artículo 56 de la presente ley.

 

“Los municipios, las áreas metropolitanas y la intendencia de San Andrés  y Providencia enajenarán sus inmuebles mediante el procedimiento previsto en sus propios Códigos Fiscales o normas equivalentes.

 

“A falta de tales normas se aplicarán las disposiciones de la presente ley.

 

“Todas las demás entidades públicas enajenarán dichos bienes mediante el procedimiento de licitación pública, salvo cuanto se trate de la venta de los propietarios anteriores o cuando el precio base de la negociación sea inferior a 300 salarios mínimos legales mensuales.”

 

“Artículo 70.- Los municipios, el Distrito Especial de Bogotá, la Intendencia de San Andrés y Providencia y las áreas metropolitanas podrán crear establecimientos públicos locales denominados “Bancos de Tierras”, encargados de adquirir, por enajenación voluntaria, expropiación o extinción del dominio, los inmuebles necesarios para cumplir con los fines previstos en los literales b), c), d), e), k),ll), m) y o) del artículo 10º de la presente ley.

 

“Artículo 71.- El patrimonio de los Bancos de Tierras estará constituído por:

“…

“5. Los terrenos ejidales, los cuales perderán su carácter de tales al ingresar al patrimonio de los Bancos;

 

El artículo 2º, que modificó el 34 del Decreto 1333 de 1986, incluye la reserva de tierras urbanizables necesarias para atender oportuna y adecuadamente la demanda por Vivienda de Interés Social, como uno de los aspectos que deben contener los Planes de Desarrollo de los Municipios, obligación que se reitera luego en el artículo 44.

 

De conformidad con las precisas normas pretranscritas, lo relativo a la enajenación de inmuebles con destino a Planes de Vivienda de Interés Social, no está sujeta a las normas ordinarias que rigen la contratación estatal y, por ende, no obliga la pública subasta.

 

Tanto es así, que el Decreto 855 de 1944, por el cual se reglamenta la Ley 80 de 1993 en materia de contratación directa, en el artículo 17 Señala que, sin perjuicio de lo dispuesto en las leyes de Reforma Urbana y Reforma Agraria, las entidades estatales podrán adquirir, previas las autorizaciones a que haya lugar, bienes inmuebles mediante  negociación directa, lo que hace deducir que las leyes en mención traen preceptos especiales por los que se debe regir la compraventa de inmuebles que tenga por objeto el señalado en las mencionadas normas.

 

En razón de lo anterior el Acuerdo demandado no podía desconocer el Decreto 855 de 1994 y, por ende, no le era aplicable la obligación de obtener del Instituto Geográfico Agustín Codazzi el avalúo base para la negociación.

 

Como el Acuerdo  demandado regula lo concerniente a la enajenación de inmuebles por parte del Fondo de Vivienda de Interés Social del Municipio, la Sala, en primer lugar, habrá de retomar las consideraciones que se expusieron como motivos del proyecto que luego se convirtió en el acto demandado, para deducir que su expedición tuvo por finalidad la legalización de las propiedades  habitadas por personas de escasos  recursos y, por ello, se buscó una fórmula para que las mismas pudieran acceder a sus viviendas haciendo así realidad las previsiones constitucionales y de la ley de Reforma Urbana.

 

No compete analizar en este proceso los denunciados desvíos que puede hacer la Administración Municipal en la ejecución del acto demandado.

 

En el caso en estudio, el Acuerdo demandado parte del supuesto de la existencia de un Banco de Tierras, y, como los bienes que tenían el carácter de ejidales que entraron a formar parte de su patrimonio perdieron tal carácter, el supuesto sobre el que se sustentan los cargos de la demanda no existe.

 

Todo lo anterior conlleva  que, conforme con los preceptos de la ley de Reforma Urbana, el municipio de Valledupar reguló lo concerniente a la enajenación de inmuebles que ingresan como patrimonio al Banco de Tierras, para lo cual, se supone, se encuentra prevista dentro del Plan de Desarrollo Municipal, prevista la ejecución de Planes de Vivienda de Interés Social.

 

Finalmente, debe advertir la Sala que en relación con el avalúo, como base del precio para los inmuebles en referencia, la Ley 9ª de 1989 estableció el denominado avalúo administrativo especial (art. 27) que es el que se le solicita al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, o a la entidad que haga sus veces, en desarrollo de dicha ley. Y, de otra parte, que el artículo 35 que establecía: “Cuando las entidades públicas enajenen a particulares los inmuebles que hayan adquirido por expropiación o negociación voluntaria directa, el precio de venta no será inferior al avalúo administrativo especial practicado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que cumpla sus funciones.” fue expresamente derogado por la Ley 338 de 1997 (artículo 138), y, además, que de conformidad con el artículo 36 no resultaba aplicable al caso de enajenación de inmueble con destino a la legalización de vivienda calificada de Interés  Social, como ya se anotó.

 

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

 

F A L L A

 

CONFIRMASE el fallo impugnado.

 

En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

 

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, PUBLIQUESE Y       CUMPLASE.

 

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión del septiembre 28 del año dos mil.

 

 

 

OLGA INES NAVARRETE BARRERO        JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

Presidenta                                                           Ausente

 

 

 

GABRIEL E. MENDOZA MARTELON             MANUEL S. URUETA AYOLA