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MINISTERIO DE TRANSPORTE / COMITÉ DE DEFENSA JUDICIAL Y CONCILIACIÓN - Su conformación no implica modificación de la estructura del Ministerio / RESOLUCIÓN 1186 DE 1998 - Legalidad
Examinado el texto del artículo 46 del Decreto 2171 de 1992, observa la Sala que el Ministerio está facultado para constituir grupos tales como el Comité de Defensa Judicial y Conciliación, sin que sea de recibo la interpretación que de dicha norma hace aquél, en el sentido de que los grupos deben pertenecer todos a una misma dependencia, dado que el buen funcionamiento de una entidad depende, precisamente, de la interrelación que exista entre sus oficinas o dependencias, cada una de las cuales se ocupa de asuntos especializados, tales como, por ejemplo, jurídicos, presupuestales, contables, etc., siendo necesario para la buena marcha del pluricitado Comité con conjunción de todos sus integrantes, con el fin de llevar a buen término las funciones a él asignadas. No es cierto que con la conformación del Comité se está modificando la estructura del Ministerio, dado que todos sus integrantes, a excepción del funcionario de la Oficina de Apoyo para la Defensa Judicial del Ministerio de Justicia y del Derecho hacen parte de su planta de personal. No puede hablarse de falsa motivación, pues no es contrario a la realidad que el artículo 46 del decreto 2171 de 1992 autoriza al Ministerio para crear el tan mencionado Comité, como tampoco lo es que la Directiva Presidencial 03 de 1997 recomendó su constitución, sin que el hecho de que las directivas presidenciales constituyan simples recomendaciones signifique que las mismas no puedan ser acogidas. La función del Comité consistente en diseñar políticas que orienten la defensa de los intereses de la entidad no se refiere a la facultad atribuida al Ministro para definir reglas, planes, programas y proyectos del sector transporte, sino que hace relación a los criterios a .los cuales se debe ceñir la representación judicial y extrajudicial del Ministerio, con el objetivo de defender los intereses de la Nación, quien en innumerables ocasiones se ve condenada a pagar exorbitantes sumas, precisamente, por la falta de una adecuada orientación a sus apoderados. Las anteriores consideraciones llevan a la Sala a concluir que la presunción de legalidad que ampara a la resolución número 0001186 de 23 de abril de 1998 no logró ser desvirtuada, razón por la cual no se accederá a las pretensiones de la demanda.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
Bogotá D.C., treinta y uno de agosto de dos mil
Radicación número: 6197
Actor: LUIS GONZALO MEJIA URIBE
Referencia: AUTORIDADES NACIONALES
La Sala decide, en única instancia, el proceso a que ha dado lugar la demanda que, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., ha instaurado el ciudadano LUIS GONZALO MEJIA URIBE, dirigida a obtener la nulidad de la resolución número 0001186 de 23 de abril de 1998, expedida por el Ministerio de Transporte.
- LA DEMANDA
- Las Pretensiones
El actor pretende que se decrete la nulidad de la resolución número 0001186 de 23 de abril de 1998, “por la cual se crea el Comité de Defensa Judicial y Conciliación del Ministerio de Transporte y se señalan sus funcionarios, funcionamiento y coordinación con las oficinas jurídicas del sector del transporte”, expedida por el Ministerio de Transporte.
- Normas violadas
Concepto de la violación
Cita el actor como violados por las normas acusadas, los artículos 46 del decreto 2171 de 1992 y 208 y 211 de la Constitución Política, apoyando su solicitud en las siguientes censuras:
Las supuestas facultades legales otorgadas por el artículo 46 del decreto 2171 de 1992, fundamento legal del acto acusado no existen, pues ellas fueron otorgadas para otros fines, configurándose así una falsa motivación.
Adicionalmente, ninguna directiva presidencial tiene efecto vinculante con las personas destinatarias de la misma; son simples recomendaciones que envía el Presidente de la República, puesto que si se le desea imprimir un carácter obligatorio, el medio idóneo para ello es expedir un decreto que, por su naturaleza, tiene fuerza jurídica y jerarquía normativa.
En consecuencia, de una directiva presidencial no se derivan “facultades legales” que permitan la expedición de un acto como el que se acusa, razón por la cual, al afirmarse que la directiva presidencial 03 de 1997 ordenó la conformación de grupos de trabajo, existe también falsa motivación.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que las directivas presidenciales son simples recomendaciones sin efectos vinculantes y sin efectos jurídicos o legales para los destinatarios de las mismas.
El artículo 46 del decreto 2171 de 1992 establece que el Ministerio de Transporte podrá constituir, mediante resolución, las áreas o grupos que sean necesarios al interior de las dependencias, con el fin de racionalizar su trabajo y garantizar la ejecución de las funciones, planes y programas. Por su parte, el artículo 10º, ibídem, señaló la estructura del Ministerio de Transporte, dependencias estas, de acuerdo con el artículo primeramente citado, a cuyo interior se pueden constituir áreas o grupos. Contrario sensu, cualquier área o grupo que se constituya al exterior de esas dependencias, no fue autorizado por el artículo 46 en cita.
El Comité de Defensa Judicial y Conciliación del Ministerio de Transporte no es ni un área o grupo de trabajo, por no haberse constituido de acuerdo y para los fines establecidos en el artículo 46 del decreto 2171 de 1992 y, por lo tanto, no puede deliberar válidamente y, mucho menos, adoptar determinaciones.
Con la constitución del Comité en cuestión se modificó la estructura del Ministerio, puesto que se creó un nuevo módulo dentro de la estructura interna de la entidad, el cual, por lo demás, no responde a jefe alguno, ni está adscrito a dependencia alguna, lo que demuestra que el acto acusado fue expedido con abuso de poder y extralimitación en el ejercicio de las funciones del funcionario que lo profirió.
Prueba de que el Comité fue conformado por fuera de las dependencias de que trata el artículo 46 del decreto 2171 de 1992, es que tres de sus miembros permanentes pertenecen a tres dependencias diferentes del Ministerio, como también pertenecen a dependencias diferentes los miembros no permanentes, e incluso, a Ministerios diferentes.
Así las cosas, la creación del Comité, constituido en forma irresponsable e ilegal, está viciada de nulidad, por cuanto no se ajusta a lo dispuesto en el pluricitado artículo 46 del decreto 2171 de 1992, y porque al conformarlo se está efectuando una reforma en la estructura del Ministerio de Transporte, lo cual está reservado exclusivamente al Presidente de la República, quien lo hizo a través del mencionado decreto, expedido con base en las facultades conferidas por el artículo 20T de la Constitución Política.
Además, el acto acusado viola los artículos 208 y 211 de la Constitución Política, dado que a los ministros les corresponde formular las políticas de su despacho, no pudiendo delegar dicha función en sus subalternos, pues la ley no los ha autorizado para hacerlo.
Si bien la resolución demandada establece que el Comité actuará “como sede previa de estudio” y de “análisis”, a continuación establece que también formulará políticas, incurriendo así en una contradicción, pues, por su naturaleza, la producción de políticas es una determinación final y obligatoria del Ministerio y no del Comité, quien, en últimas, pasa a convertirse en la instancia final que toma las determinaciones.
El artículo segundo de la resolución acusada señala como función del Comité la de autorizar a los apoderados para aceptar propuestas o acuerdos conciliatorios en instancias judiciales o prejudiciales, con lo cual viola el artículo 59 de la ley 23 de 1991, según la cual las entidades de derecho público pueden conciliar a través de su representante legal o por conducto de apoderado debidamente designado por el Ministro, siendo un absurdo jurídico que por medio de una resolución el Ministro de Transporte designe a un Comité para que tome la decisión sobre la aceptación de una propuesta conciliatoria o un acuerdo de eta naturaleza, disponiendo así el Comité de un derecho de contenido patrimonial del cual no es titular, puesto que, legalmente, el titular del derecho es la entidad y es ejercido únicamente a través de su representante legal, quien debe autorizar a los apoderados para aceptar las propuestas o acuerdos conciliatorios.
- Argumentos de la defensa
El apoderado de la Nación - Ministerio de Transporte, en defensa de la legalidad del acto acusado, manifestó:
El artículo 46 del decreto 2171 de 1992 autoriza al Ministro para constituir grupos totalmente diferentes a la estructura del Ministerio contemplada en el artículo 10º, ibídem.
Por su parte, la directiva presidencial 03 de 20 de marzo de 1997 constituye un acto administrativo de obligatorio cumplimiento para la formación del grupo de trabajo denominado Comité de Defensa Judicial y Conciliación del Ministerio de Transporte, en la medida de que contiene una decisión inequívoca de la Administración.
El Comité en cuestión ha sido conformado con base en el artículo 46 del decreto 2171 de 1992. Además, el decreto 101 del 2.000, “por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 6º, numerales 6 y 7, contempla como función del Ministro la de crear, organizar, conformar y asignar responsabilidades a grupos internos de trabajo, por medio de resolución, al igual que asignar funciones a los órganos de asesoría y coordinación que se consideren necesarios.
El Gobierno Nacional con la medida adoptada busca una mejor actuación de la Administración en la solución de conflictos, evitando así la corrupción administrativa de que son víctimas las entidades estatales, evitando un mal mayor que iría en detrimento de todos los asociados.
De otra parte, no es cierto que la formulación de políticas por parte de los Ministerios a que se refiere el artículo 208 de la Constitución Política sea una función indelegable, ya que sin dejar de lado su responsabilidad, el respectivo ministro puede buscar un equipo que lo asesore y le ayude a orientar las determinaciones.
La pretendida violación del artículo 59 de la ley 23 de 1991 no es de recibo, dado que no se está afectando la facultad dada por el representante legal a los apoderados, pues el poderdante puede ejercer control sobre éste, ya que el poder otorgado no lo hace omnipotente en el ejercicio del mismo.
- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador Primero Delegado ante esta Corporación es partidario de que se denieguen las pretensiones de la demanda, sustentando así su concepto:
De la interpretación teleológica de las normas que contemplan las funciones del Ministerio de Transporte (decreto 2171 de 1991), se establece que la creación de los grupos no puede hacerse con funcionarios pertenecientes a una misma dependencia, pues ello desatendería el propósito del Gobierno, en el sentido de conformar grupos calificados integrados por servidores cuyo concurso incida de manera determinante en los criterios que se deben adoptar para la defensa de los intereses de la Nación.
Resulta claro que la actuación cuestionada se ajustó a lo señalado en las disposiciones posteriores, en cuanto se aviene con el propósito de asegurar una defensa idónea de los intereses del organismo. Por ello, los fundamentos de hecho y de derecho contenidos en el acto acusado, están en correspondencia con la decisión adoptada por el Ministro de Transporte y, por lo tanto, no se configura la causal de falsa motivación alegada.
De otro lado, tampoco es cierto que se haya modificado la estructura interna del Ministerio de Transporte, dado que el Comité está conformado por funcionarios vinculados a la entidad y adscritos a diferentes dependencias, cuya reorganización quedó regulada por el decreto 2171 de 1992.
En cuanto a la función asignada al Comité, consistente en diseñar políticas que orienten la defensa de los intereses de la entidad, es evidente que no se trata de la facultad atribuida al Ministro para definir reglas, planes, programas y proyectos del sector transporte, sino que está referida exclusivamente a establecer los criterios a los cuales se debe ceñir la representación judicial y extrajudicial del Ministerio, sin que exista la indebida delegación de funciones aducida por el actor.
III. CONSIDERACIONES
Mediante el acto acusado se creó el Comité de Defensa Judicial y Conciliación del Ministerio de Transporte, integrado por tres miembros permanentes, esto es, por el Viceministro de Transporte, el Secretario General y el Jefe de la Oficina Jurídica, y cuatro miembros no permanentes, a saber, el apoderado y/o el supervisor de la asesoría regional del Tribunal al cual corresponde el proceso sometido a su consideración, el Jefe de la Oficina de Control Interno, el Jefe de la Oficina de Planeación o de la de Presupuesto y un funcionario de la Oficina de Apoyo para la Defensa Judicial del Ministerio de Justicia y del Derecho.
Como funciones de dicho organismo se señalaron las de determinar el índice de condenas en contra de la entidad; elaborar informes semestrales sobre el estado de los procesos judiciales en los que la entidad sea parte; promover estudios de prevención del daño antijurídico; diseñar políticas generales que orienten la defensa de los intereses en litigio; autorizar a los apoderados para aceptar propuestas o acuerdos conciliatorios en instancias judiciales o prejudiciales; estudiar las demandas instauradas y los fallos contra la entidad, a fin de determinar la procedencia del llamamiento en garantía y de la acción de repetición; definir criterio de selección de los abogados externos que deban contratarse y evaluar su gestión; y las demás que propendan por el logro del objetivo previsto en la Directiva Presidencial 03 del 20 de marzo de 1997.
De igual manera, en la resolución acusada se dispuso que el Comité sesionará con un mínimo de tres de sus miembros permanentes, cuyas recomendaciones constituirán los parámetros dentro de los cuales deberán desarrollarse las actuaciones del representante o apoderado de la entidad en el ámbito de cada conciliación, del llamamiento en garantía, de la acción de repetición y, en general, la defensa de los intereses litigiosos del Ministerio, señalando que el Comité basará sus recomendaciones y determinaciones, como criterio de interpretación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional.
Finalmente, el acto acusado dispuso que la Oficina Jurídica del Ministerio ejercerá la coordinación y la articulación general de las políticas de defensa judicial, de conformidad con los lineamientos del Comité y de todas las oficinas jurídicas de los organismos adscritos y vinculados.
Tal y como lo anota el actor, la resolución demandada tuvo como fundamento legal el artículo 46 del decreto 2171 de 1992 y la Directiva Presidencial 03 de 20 de marzo de 1997, normatividad que aquél considera violados.
El artículo 46 del decreto en cita, prescribe:
“Artículo 46. Areas o Grupos de Trabajo. El Ministerio de Trabajo podrá constituir mediante resolución, áreas o grupos que sean necesarios al interior de las dependencias, a fin de racionalizar su trabajo y garantizar la ejecución de las funciones, planes y programas”.
Por su parte, la Directiva Presidencial 03 de 20 de marzo de 1997, imparte instrucciones a las entidades públicas del orden nacional para la creación de los Comités de Defensa Judicial y Conciliación, en los términos que, precisamente, el Ministerio de Transporte creó mediante la resolución acusada.
Adicionalmente, el demandante considera que se violaron los artículos 208 y 211 de la Constitución Política, los cuales disponen, en su orden, que los ministros son los jefes de la administración en su respectiva dependencia y que, bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley; y que la ley fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades.
En esencia, considera el actor que la resolución se encuentra falsamente motivada, de una parte, porque el artículo 46 del decreto 2171 de 1992 solo permite crear grupos de trabajo al interior de las dependencias del Ministerio que, a su juicio, no son otras que las establecidas en el artículo 10º, ibídem, y, de otra parte, porque de la Directiva Presidencial 03 de 1997, no pueden derivarse “facultades letales”, pues son simples recomendaciones.
Sobre el particular, la Sala considera que no le asiste razón al demandante, dado que examinado el texto del artículo 46 en cuestión, observa que el Ministerio de Trabajo mediante dicha norma está facultado para constituir grupos tales como el Comité de Defensa Judicial y Conciliación, sin que sea de recibo la interpretación que de dicha norma hace aquél, en el sentido de que los grupos deben pertenecer todos a una misma dependencia, dado que el buen funcionamiento de una entidad depende, precisamente, de la interrelación que exista entre sus oficinas o dependencias, cada una de las cuales se ocupa de asuntos especializados, tales como, por ejemplo, jurídicos, presupuestales, contables, etc., siendo necesario para la buena marcha del pluricitado Comité con conjunción de todos sus integrantes, con el fin de llevar a buen término las funciones a él asignadas.
De otra parte, no es cierto que con la conformación del Comité se está modificando la estructura del Ministerio, dado que todos sus integrantes, a excepción del funcionario de la Oficina de Apoyo para la Defensa Judicial del Ministerio de Justicia y del Derecho hacen parte de su planta de personal.
Así las cosas, no puede hablarse de falsa motivación, pues no es contrario a la realidad que el artículo 46 del decreto 2171 de 1992 autoriza al Ministerio para crear el tan mencionado Comité, como tampoco lo es que la Directiva Presidencial 03 de 1997 recomendó su constitución, sin que el hecho de que las directivas presidenciales constituyan simples recomendaciones signifique que las mismas no puedan ser acogidas.
En consecuencia, en tanto que no se demuestre que la Directiva Presidencial contraría una norma de superior jerarquía, bien podía el Ministerio de Transporte, como en efecto lo hizo, conformar el Comité de Defensa Judicial y Conciliación, de conformidad con las instrucciones a él impartidas en aquélla.
Finalmente, frente a la pretendida violación de los artículos 208 y 211 de la Constitución Política, la Sala se encuentra de acuerdo con lo expresado por el representante del Ministerio Público, en cuanto afirmó que la función del Comité consistente en diseñar políticas que orienten la defensa de los intereses de la entidad no se refiere a la facultad atribuida al Ministro para definir reglas, planes, programas y proyectos del sector transporte, sino que hace relación a los criterios a .los cuales se debe ceñir la representación judicial y extrajudicial del Ministerio, con el objetivo de defender los intereses de la Nación, quien en innumerables ocasiones se ve condenada a pagar exorbitantes sumas, precisamente, por la falta de una adecuada orientación a sus apoderados.
Las anteriores consideraciones llevan a la Sala a concluir que la presunción de legalidad que ampara a la resolución número 0001186 de 23 de abril de 1998 no logró ser desvirtuada, razón por la cual no se accederá a las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
DENIEGANSE las pretensiones de la demanda
DEVUELVASE al actor la suma depositada para gastos ordinarios del proceso, por no haberse utilizado.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 31 de agosto del año 2.000.
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Presidente
OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA
Publicado Por: julio 9, 2015