IMPORTACIÓN TEMPORAL - La declaración de legalización y el rescate de la mercancía debe realizarse antes del vencimiento del plazo / DECLARACIÓN DE INCUMPLIMIENTO DE IMPORTACIÓN  TEMPORAL - Exigibilidad de la póliza de garantía

 

La legalización y el rescate de la mercancía, con fundamento en los artículos 57 y 82 del decreto 1909 se realizó después de culminada la actuación aduanera del caso, luego no podía tener el efecto de hacer cesar a esta última. Dicha legalización se surtió el 11 de octubre de 1.996, fecha en que presentó la declaración de importación y obtuvo la autorización de levante de la misma; en cambio, la actuación administrativa que se originó por la no terminación del régimen finalizó el 24 de septiembre de 1.996, día en que se expidió la resolución número 0145, que declaró el incumplimiento, para cuya notificación personal fueron citadas mediante sendos oficios de 26 del mismo mes, tanto la actora como la compañía de seguros respectiva, sin que fuera posible la notificación personal por la no asistencia de las citadas, debiendo la Administración acudir a la notificación por edicto. Por lo anterior, ha de concluirse que en el caso del sub lite, la actora no dio cumplimiento oportuno a la exigencia prevista en el artículo 46 del decreto 1909 de 1.992; por consiguiente, es evidente que aconteció el siniestro objeto de la garantía, surgiendo así para la aseguradora la obligación de cancelar la suma asegurada en la correspondiente póliza, como se ordenó en los actos acusados.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA

 

Santa Fe de Bogotá D.C., diecisiete de agosto de dos mil

 

Radicación número: 6218

 

Actor: SAIPEM SPA. SUCURSAL EN COLOMBIA

 

 

 

Referencia: AUTORIDADES NACIONALES

 

 

 

La Sala entra a decidir el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la demandante contra la sentencia de 3 de febrero del 2000, proferida por la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que desestimó las excepciones y denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección de Impuestos Nacionales de Santa Fe de Bogotá D.C.

 

I-. ANTECEDENTES

 

1. Las pretensiones de la demanda

 

 

La sociedad mencionada, a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, contra la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, tendiente a que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:

 

Primera: Que se declare la nulidad de las resoluciones:

 

1) Núm.655-0145 de 24 de septiembre de 1.996, expedida por la División de Fiscalización de la Administración Especial de Operación Aduanera de Santa Fe de Bogotá, por la cual se resolvió el incumplimiento de una importación temporal y se ordenó hacer efectiva la Póliza de Seguros número 222976, expedida por la Compañía Latinoamericana de Seguros S.A. por la suma de $38.819.150 M/Cte. constituida por la actora en favor de la demandada.

 

2) Núm. 656-0007 del 1º de abril de 1.997,emanada de la División de Fiscalización de la misma Administración de Impuestos y Aduanas, por la cual se resuelve de manera desfavorable el recurso de reposición interpuesto contra la resolución anterior, y concede el recurso de apelación.

 

3) Núm. 01622 de 25 de julio de 1.997, emanada del Jefe de la División Jurídica de la Unidad Administrativa Especial de la DIAN, por la cual se resuelve, de manera desfavorable, el recurso de apelación impetrado contra la primera de las acusadas y, por tanto, se confirma la impugnada.

 

Segunda: Que, como consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se abstenga de hacer efectiva la póliza.

 

2. Los hechos en que se fundamenta la demanda.

 

Están referidos a la importación temporal que le fue autorizada a la actora, por el término de seis (6) meses, para la mercancía amparada con el documento de transporte núm. 075-75296815, manifiesto número 510248 de 28 de diciembre de 1.995, y a la constitución de la garantía en mención y la expedición de las resoluciones demandadas.

 

Se informa que antes de la notificación de la resolución número 655-0145 de 1.996, el importador había rescatado la mercancía, es decir, sin tener conocimiento de aquélla.

3. Las normas violadas y el concepto de la violación

 

En apoyo de sus pretensiones la apoderada del actor adujo como normas violadas los artículos 29 y 83 de la Constitución, 57 y 82 del decreto 1909 de 1.992 y 61 del C.C.A., por cuanto no se cumplieron las formas propias del juicio al no tener en cuenta los documentos aportados como pruebas y la legalización de la mercancía, con los cuales se podía concluir que si bien hubo una omisión involuntaria al no terminar a tiempo el régimen de importación temporal, ésta se quiso subsanar, y de hecho se hizo. Por tanto, la Administración debió aplicar el artículo 746 del Estatuto Tributario en el que se consagra la presunción de veracidad de los hechos afirmados por el contribuyente, en concordancia con el artículo 83 de la Constitución Política, y actuar conforme el concepto número 00010 de 10 de febrero de 1.997,que se fundamenta en el artículo 57 del decreto 1909 de 1.997, que contempla la legalización de la mercancía una vez se cancela el valor de los tributos y el rescate correspondiente, quedando la mercancía a libre disposición y terminado el proceso administrativo respectivo.

 

Al no proceder así, la demandada violó el artículo 61 del C.C.A., como también desconoció el principio de la presunción de la buena fe, la cual se debe presumir en todas las actuaciones de los particulares ante las autoridades.

1. LA SENTENCIA RECURRIDA

 

Surtido el trámite de la primera instancia, y después de desestimar las excepciones propuestas por la demandada, el a quo denegó las pretensiones de la misma, al encontrar, respecto del fondo de la demanda que:

 

En el caso no se presentó ninguno de los eventos que el artículo 46 del decreto 1909 de 1.992 establece para dar por terminada la importación temporal, situación que obligaba a la Administración a declarar el incumplimiento, con la consiguiente orden de hacer efectiva la respectiva garantía, como finalmente sucedió.

 

No es suficiente que se realice el pago de los tributos, sino que éste debe hacerse oportunamente.

 

No se observa violación alguna del debido proceso en la actuación administrativa, y no resulta viable anteponer la fuerza jurídica de un concepto, que solo pretende orientar en forma general las actuaciones de los contribuyentes, al imperativo cumplimiento de la ley, amén de que el mismo se produjo el 10 de febrero de 1.997, con posterioridad a los hechos que motivaron el acto acusado, los cuales ocurrieron entre el 3 de enero y el 24 de septiembre de 1.996.

No hubo violación del artículo 83 porque está claro que al iniciarse la importación temporal a corto plazo se tenía pleno conocimiento de que la misma tenía vigencia entre el 10 de enero y el 10 de julio de 1.996 y porque la Administración actuó conforme a derecho.

 

Los conceptos de importación y legalización son diferentes y obedecen a situaciones diferentes, de modo que no se está sancionando dos veces por la misma causa, sino que la garantía se hace efectiva por el incumplimiento de las obligaciones que ampara, de modo que la efectividad de la misma no le da derecho al poseedor de la mercancía a mantenerla dentro del país, por lo que resulta necesario el trámite de legalización respectiva, por tanto, no hay violación del principio del non bis in ídem.

 

Respecto del artículo 61 del C.C.A., la actora tenía pleno conocimiento del plazo de la importación temporal de la mercancía y no demostró en el proceso que la demandada hubiese incumplido las normas relativas al trámite de notificación contenidas en los artículos 97 a 100 del decreto 1909 de 1.992.

 

III -. EL RECURSO

 

1. Presentación y sustentación

 

La apoderado de la sociedad accionante interpuso en término recurso de apelación, en cuya sustentación aduce que el a quo ha interpretado en forma exegética las normas citadas, sin mirar el espíritu de las normas aduaneras, toda vez que se limita a estudiar las cinco situaciones previstas en las mismas, sin ir más allá e integrarlas a otras, como el artículo 57, que contempla la posibilidad de una declaración de legalización para las mercancías de procedencia extranjera introducida al país sin el cumplimiento de los requisitos para su importación o libre disposición, la cual, si no permite la terminación de un régimen de importación temporal a corto plazo, sí permite definir la situación jurídica de una mercancía que por alguna circunstancia no ha cumplido con los requisitos aduaneros exigidos, sin ocasionar perjuicio alguno al Estado.

 

Es claro que ni el Tribunal ni la Administración Especial de Aduanas tuvieron en cuenta las pruebas aportadas en la demanda, en especial la declaración de importación de 11 de octubre de 1.996, por la cual se legalizó la mercancía.

 

El Tribunal pasó por alto el concepto a que hizo mención en la demanda, el cual, si bien no obliga, debe tenerse en cuenta como interpretación sistemática de las normas cuando es claro en la tesis de que “No debe hacerse efectiva la garantía por el incumplimiento de las obligaciones de la modalidad de importación temporal cuando el importador legaliza la mercancía”.

 

Al no atender los efectos de dicha declaración, claramente se ve que el fallo ha desconocido la naturaleza y esencia de la misma, y se limita de manera simplista a señalar que el importador tenía plazo hasta el 10 de julio de 1.996 para realizar una importación ordinaria, sin desvirtuar la presunción de buena fe con la que actuó la demandante.

 

El Tribunal desconoce la finalidad del artículo 57 del decreto 1909 y niega la posibilidad de legalizar mercancías que han sido importadas bajo la modalidad en comento, pues la finalidad de la legalización es más amplia que la de evitar el decomiso de la mercancía, ya que con ella se busca definir una situación jurídica legal cuando no se ha cumplido con ciertos requisitos de importación, como es el caso que se examina.

 

Finalmente, invoca el principio de justicia consagrado en el artículo 64 del citado artículo 1909, el cual no fue tenido en cuenta por la Administración, pues la póliza garantiza el 100% de los tributos aduaneros, los cuales se pagaron en el trámite de legalización de la mercancía, exigiendo así más de lo que el mismo Estado pretende.

 

2. Trámite y alegatos de conclusión

 

A la alzada se le dio el trámite de rigor, y en la oportunidad procesal debida se pronunciaron las partes, mientras que el Ministerio Público guardó silencio.

2.1. El apoderado de la demandante insiste en las razones que expuso en la sustentación del recurso y que, en este caso, no se trata de la introducción de mercancía al país sin el cumplimiento de los requisitos legales.

 

2.2.El apoderado de la entidad demandada, por su parte, hace un recuento de los hechos, retoma los fundamentos del recurso y descarta la ocurrencia de los cargos por razones que coinciden con los argumentos del fallo acusado.

 

1. CONSIDERACIONES

 

1ª. La Sala observa que no habiendo discusión alguna sobre la realidad de los hechos en la presente instancia, la cuestión se reduce a establecer el exacto alcance del artículo 57 del decreto 1909 de 1.992, en cuanto a las implicaciones que puede tener el rescate y la legalización de una mercancía importada temporalmente a corto plazo, ante un eventual incumplimiento de las obligaciones adquiridas por el importador y la consecuente efectividad de la póliza que ampara tales obligaciones.

 

A efectos de resolver el punto, ha de considerarse, en primer lugar, la normatividad pertinente, que está dada por los artículos 39 y 40, que definen la importación temporal y sus modalidades; 42, que se ocupa de la garantía; 46, alusivo a la terminación de la importación temporal y el 57 en cita, todos del decreto 1909 de 1.992. Dichos artículos, en lo pertinente, son del siguiente tenor:

 

“ART. 39. Importación temporal. Es la importación al territorio nacional, con suspensión de tributos aduaneros, de determinadas mercancías destinadas a la reexportación en un plazo señalado, sin haber experimentado modificación alguna, con excepción de la depreciación normal originada en el uso que de ellas se haga, y con base en la cual su disposición quedará restringida.

 

“No podrán importarse bajo esta modalidad mercancías fungibles, ni aquellas que no puedan ser plenamente identificadas.

 

“ART. 40. Clases de importación temporal. Las importaciones temporales podrán ser:

 

“a) De corto plazo, cuando la mercancía se importa para atender una finalidad específica que determine su corta permanencia en el país. El plazo máximo de la importación será de seis (6) meses, prorrogables por tres (3) meses más; o,

“b) De largo plazo, cuando se trate de bienes de capital, representados por máquinas, equipos, material de transporte y sus accesorios, partes y repuestos, que vengan en el mismo embarque. El plazo máximo de esta importación será de cinco (5) años.

“…

 

“ART. 42. Garantía. Con el objeto de responder por la finalización de la importación temporal en los plazos señalados en la declaración y por el pago oportuno de los tributos aduaneros, la Dirección de Aduanas Nacionales podrá exigir la constitución de garantía a favor de la Nación, hasta por el cien por ciento (100%) de dichos tributos, en las condiciones, modalidades y plazos señalados por la Dirección de Aduanas Nacionales.

 

“ART. 46. Terminación de la importación temporal. La importación temporal se termina por la presentación de uno de los siguientes eventos:

 

“a) Reexportación de la mercancía;

“b) Importación ordinaria;

“c) Decomiso de la mercancía, cuando vencido el término señalado en la declaración de importación, no se cancelaron los tributos aduaneros, ni la mercancía se reexportó; o por incumplimiento de cualquiera de las obligaciones inherentes a la importación temporal;

“d) Abandono de la mercancía aceptado por la Aduana; y,

“e) Destrucción de la mercancía por fuerza mayor o caso fortuito demostrados ante la Dirección de Aduanas Nacionales.

 

ART. 57. Declaración de legalización. La mercancía de procedencia extranjera, introducida al país sin el cumplimiento de los requisitos para su importación o libre disposición, podrá ser declarada en cualquier tiempo o según se establezca en el presente decreto para cuando exista actuación de la administración aduanera. Para tal efecto, se presentará la declaración de legalización, con el pago de los tributos aduaneros y el valor del rescate de que trata el art. 82 del presente decreto.

 

“No procederá la declaración de legalización, respecto de la mercancía sobre la cual existan restricciones legales o administrativas para su importación.

 

“A esta declaración se aplicarán las disposiciones y el procedimiento previsto en los arts. 21, 24, 26, 27, literal a), 32, literal g), 33 y 34 del presente decreto; igualmente, se aplicarán, en lo pertinente, los arts. 28, 29, 30, literales b), c) y d) y 31.

 

“La legalización de mercancías no determina la propiedad o titularidad de las mismas, ni subsana los ilícitos que se hayan presentado en su adquisición”.

 

 

En el caso, la Administración, con ocasión de la vía gubernativa contra la decisión acusada, desestimó los argumentos de la actora bajo la consideración de que ésta no acreditó ante la Aduana la terminación del régimen y que la legalización de la mercancía se hizo fuera de los términos conferidos para terminar el régimen, ya que el mismo se empezaba a contar a partir del 10 de enero de 1.996 y vencía el 10 de julio del mismo año (considerando 4 de la resolución 656 de 1.997), y que dicha legalización y el correspondiente rescate de la mercancía, no está contemplado como modalidad para la terminación del Régimen de Importación a Corto Plazo (inciso décimo tercero de las consideraciones de la resolución 01622 de 1.997).

 

Destaca que existe diferencia entre las sanciones administrativas derivadas del incumplimiento de los requisitos establecidos en la legislación aduanera para nacionalizar la mercancía y la efectividad de la póliza por incumplimiento del objeto de la misma, el cual era garantizar la terminación del mencionado régimen de importación.

 

De modo que, a su juicio, definitivamente hubo incumplimiento por parte del importador, de lo cual también aduce como prueba el hecho mismo de la legalización de la mercancía.

 

Lo anterior significa que separó o independizó los efectos del artículo 57 y los del incumplimiento de las obligaciones del importador temporal a corto plazo.

 

El recurrente, por su lado, esgrime la interpretación contenida en el concepto 00010 de 10 de febrero de1.997, para reclamar que tal legalización sí inhibe la efectividad de la póliza en comento, del cual aportó fotocopia simple (folios 44 a 46).

 

Si bien la Sala no considerará el citado concepto por cuanto el actor no ha demostrado que aquél ha sido objeto de publicación, y que a la luz del artículo 37 del decreto 2117 de 1992, tenga carácter obligatorio, encuentra razonable la tesis, a la luz de su propia interpretación, de las normas traídas al caso, en especial de los artículos 57 y 82, en cuanto que es apenas lógico que la nacionalización y rescate de la mercancía dejen sin objeto la actuación aduanera de que se trate y, por tanto, dé lugar al cesamiento de la misma, es decir, que si ella no ha terminado, se termine a favor del investigado, lo cual, en el caso, consistiría en no declarar el incumplimiento de las obligaciones de la importación temporal.

 

Pero en este orden de ideas, se tiene que la legalización y el rescate de la mercancía, con fundamento en los artículos 57 y 82 del decreto 1909 se realizó después de culminada la actuación aduanera del caso, luego no podía tener el efecto de hacer cesar a esta última.

 

En efecto, dicha legalización se surtió el 11 de octubre de 1.996, fecha en que presentó la declaración de importación y obtuvo la autorización de levante de la misma (folios 40 a 43 del cuaderno anexo); en cambio, la actuación administrativa que se originó por la no terminación del régimen finalizó el 24 de septiembre de 1.996, día en que se expidió la resolución número 0145, que declaró el incumplimiento, para cuya notificación personal fueron citadas mediante sendos oficios de 26 del mismo mes, tanto la actora como la compañía de seguros respectiva (folios 16 y 17), sin que fuera posible la notificación personal por la no asistencia de las citadas, debiendo la Administración acudir a la notificación por edicto, según se informa a folio 62 del cuaderno principal del expediente.

 

Así las cosas, cuando se produjo el acto que puso fin a la actuación administrativa ya se había vencido el plazo del régimen de la importación temporal sin que se le hubiera dado la terminación debida bajo alguna de las formas previstas, por tanto, se estaba ante el supuesto necesario para hacer efectiva la póliza; ni se había producido el hecho capaz de hacer cesar la actuación que por la misma causa inició la Administración, luego nada obstaba o le impedía a ésta proferir la decisión correspondiente.

Por lo anterior, ha de concluirse que en el caso del sub lite, la actora no dio cumplimiento oportuno a la exigencia prevista en el artículo 46 del decreto 1909 de 1.992; por consiguiente, es evidente que aconteció el siniestro objeto de la garantía, surgiendo así para la aseguradora la obligación de cancelar la suma asegurada en la correspondiente póliza, como se ordenó en los actos acusados.

 

En consecuencia, estando ajustado el acto acusado a la norma en que se sustenta, y no existiendo razones que justifiquen la conducta de la accionante, se colige que no se configura la violación de las normas superiores invocadas como violadas, esto es, que no ha sido desvirtuada la presunción de legalidad del mismo, razón por la cual la sentencia, se confirmará.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

F A L L A

 

CONFIRMASE la sentencia apelada de fecha 3 de febrero de este año, proferida por la Sección Primera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

RECONÓCESE a la Dra. LUZ MARY CARDENAS VELANDIA como apoderada de la Nación - Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, conforme y para los efectos del poder conferido.

 

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

 

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 17 de agosto del 2000.

 

 

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA       GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

 

OLGA INES NAVARRETE BARRERO      MANUEL S. URUETA AYOLA