54001-23-31-000-2009-00359-01(38387) Sección 3 2010 [Consejo de Estado]

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil diez (2010)

Radicación número: 54001-23-31-000-2009-00359-01(38387)

Actor: LUIS ANDELFO DAZA BONILLA

Demandado: NACION-MINISTERIO DE PROTECCION SOCIAL

Referencia: ACCCION DE REPARACION DIRECTA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra el auto del 16 de diciembre de 2009, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en el que rechazó la demanda por indebida escogencia de la acción y por caducidad.

1. ANTECEDENTES

1. La demanda

El 27 de noviembre de 2009, el señor Luis Andelfo Daza Bonilla, por intermedio de apoderado judicial, interpuso acción de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Protección Social -, con el fin de que se le declarara patrimonialmente responsable de los perjuicios causados con motivo de la expedición de la resolución No. 002332 del 4 de septiembre de 2006, que autorizó el despido colectivo de 16 trabajadores de la empresa Termotasajero S.A. E.S.P.

En consecuencia, solicitó que se condenara a pagarle, por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente 550 smlmv, por lucro cesante 80 smlmv, por perjuicios morales objetivados 100 smlmv, y por los subjetivados 50 smlmv.

2. El auto impugnado

El 16 de diciembre de 2009, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander rechazó la demanda por indebida escogencia de la acción, pues lo que se pretende es la indemnización de los perjuicios causados con la expedición de un acto administrativo que se tilda de tener como fundamento unas bases inciertas y que dieron lugar a un despido colectivo sin sustento legal, fáctico y  probatorio, y no, generados por un hecho, una operación o una omisión de la administración, por lo que no procedía interponer una acción de reparación directa.

Consideró el a quo que para resolver sobre la legalidad de los actos administrativos y la reparación del daño que éstos pudieron causar, el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, consagró expresamente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Si bien, el actor no solicita expresamente la nulidad del acto administrativo, lo que pretende es el restablecimiento de su derecho al considerarse directamente lesionado con motivo de la expedición del mismo.

Concluyó que de conformidad con el artículo 136 del mencionado estatuto, el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es de 4 meses, contados a partir del día siguiente a la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso, plazo que en el caso concreto ya había vencido al momento de la presentación de la demanda, el 27 de noviembre de 2009, como quiera que la resolución No. 002332 del 4 de septiembre de 2006, cobró ejecutoria el 20 de junio de 2007.

3. Recurso de apelación

El 20 de enero de 2009, el apoderado judicial de la parte demandante apeló la decisión, para deprecar que, en su lugar, se admita la demanda, y para tal efecto sostuvo que, la acción de reparación directa si es la procedente en el caso concreto, ya que lo que se persigue es la indemnización por los perjuicios ocasionados con la expedición de las resoluciones ministeriales y no la nulidad de las mismas, puesto que para tal efecto, se demandó en acción de nulidad ante el Consejo de Estado, expediente radicado con el No. 2007-00085.

Adujo, en consecuencia, que no ha operado el fenómeno de la caducidad, toda vez que contaba con 2 años a partir de la ocurrencia del hecho dañoso, esto es, desde el 16 de diciembre de 2007, fecha en que se materializó su despido, para interponer la demanda, y esto ocurrió el 27 de noviembre de 2009, encontrándose dentro del término.

1. CONSIDERACIONES

La Sala tiene competencia funcional para conocer del asunto, por tratarse de un auto interlocutorio pasible del recurso de apelación, proferido en primera instancia por un tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa, de conformidad con el numeral 1° del artículo 181 del Código Contencioso Administrativo.

Se tiene que lo pretendido por el demandante, es que se declare patrimonialmente responsable a la Nación – Ministerio de Protección Social -, por los perjuicios causados con motivo de la expedición de la resolución No. 002332 del 4 de septiembre de 2006, en la que autorizó el despido colectivo de 16 trabajadores de la empresa Termotasajero.

Encuentra la Sala que, es probable que en la concreción o materialización de un acto administrativo se infieran perjuicios, los cuales habrá que distinguir de manera clara a efectos de identificar la acción procedente para solicitar el restablecimiento del derecho en cada caso concreto.

En efecto, el daño se puede relacionar de forma directa o indirecta con un acto administrativo, pero es posible que devenga de sus efectos legales y ajustados al ordenamiento jurídico, lo que configura la responsabilidad por el acto administrativo legal[1], o de su materialización, siendo así una operación administrativa. Por consiguiente, se debe tener claridad en lo que se refiere a la naturaleza del detrimento, toda vez que si el mismo deriva de un acto administrativo que la parte considera ilegal, habrá lugar a deprecar la correspondiente indemnización de perjuicios a través del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en los términos del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo; ahora, si el daño se produce con motivo de la expedición de un acto administrativo frente al cual no se discute la legalidad, o porque es una operación administrativa por la ejecución fáctica del acto, la acción procedente será la de reparación directa, de conformidad con el artículo 86 del mismo estatuto.

Sobre el particular, esta Sala ha señalado:

“La Sala ha indicado, con relación a la debida escogencia de la acción, que para determinar cual de ellas es la procedente, en cada caso particular debe tenerse en cuenta la causa de los perjuicios reclamados, es decir, si ella proviene de la expedición de un acto administrativo que se presume legal, la acción correspondiente será la de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 85 del C. C. Administrativo, por cuanto es la demostración de la ilegalidad del acto y su consecuente declaración de nulidad lo que torna en antijurídico el daño causado con el mismo, en tanto que, si los perjuicios se derivan de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble, la acción pertinente para reclamar indemnización, es la de reparación directa consagrada en el artículo 86 de esa misma codificación. Es decir que la acción de reparación directa no es procedente cuando existen actos administrativos que se consideran ilegales y decidieron en sede administrativa la situación que se discute ante la jurisdicción, por cuanto la declaración de voluntad de la administración esta amparada por la presunción de legalidad, cuyos fundamentos jurídicos, en tanto estén vigentes, no permiten estimar que existe un daño antijurídico indemnizable…”[2]

(…)

“En otras oportunidades la Sala ha estudiado lo atinente a la acción procedente para solicitar la indemnización de daños generados por un acto administrativo. En efecto, en providencia de 13 de diciembre de 2001 (expediente 20678) se recordó que el criterio útil en la determinación de la acción procedente para reparar daños generados por la administración es el origen de los mismos, de manera tal que, si la causa del perjuicio es un acto administrativo ilegal debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Dicho criterio tiene por fundamento, además del texto del artículo 85 del CCA, una regla práctica: si el daño es generado por un acto administrativo ilegal, para que el restablecimiento del derecho y la reparación sean posibles será necesario, de modo previo, dejarlo sin efectos y ello, dada la presunción de legalidad que lo cobija, sólo será posible con la declaración judicial de anulación del mismo. Por su parte, la acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, si bien coincide en su finalidad, en cuanto a la búsqueda de la reparación de los daños, con la de la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de ésta última en la causa del daño reclamado. En efecto, como se deduce de todo lo dicho, la primera solo será procedente en los casos en que el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble. En cambio la de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origen del daño sea un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad.

“(…) La actora considera que los perjuicios por los cuales se demanda, se originaron en el acto administrativo que cerró el establecimiento de comercio, que, en su criterio, es ilegal, pues, sobre él recaen los mismos vicios de ilegalidad que advirtió el Tribunal para los actos que negaron el uso del suelo. Al respecto, considera la Sala que el criterio expuesto por la demandante no da lugar a hacer una interpretación distinta a que la causa del daño es el acto administrativo que le impidió mantener abierto al público su negocio, pues, las pretensiones de la demanda se dirigen a que se reconozca, a título de indemnización, las sumas de dinero dejadas de percibir desde la fecha del cierre del establecimiento y hasta que se dicte sentencia definitiva, así como el valor comercial del negocio al momento del cierre; pide además, el conocimiento de los perjuicios morales que se causaron con la decisión definitiva de la administración. Así las cosas, y dado que en la demanda se está atacando la legalidad del acto administrativo contenido en la resolución 028 del 17 de julio de 2000, que ordenó el cierre definitivo del establecimiento de comercio, y solicitando el correspondiente restablecimiento del derecho, es claro que, el actor debió instaurar la acción de nulidad restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. Nótese que la acción contemplada en el artículo 85 del C.C.A. está dirigida a obtener la nulidad de los actos administrativos, el consecuente restablecimiento del derecho y la reparación de los daños. De manera que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto acusado, la demandante puede pedir que se reconozcan los perjuicios económicos derivados de los actos demandados y se ordene la correspondiente indemnización.”[3]

Así las cosas, advierte la Sala, que de la lectura de la demanda y del recurso de apelación, se tiene que el actor invoca un daño antijurídico causado, presuntamente, por la ejecución material de unos actos administrativos proferidos por el Ministerio de Protección Social, expedidos con vulneración de de derechos fundamentales, por carecer de sustento legal, fáctico y probatorio, aún cuando, en estricto sentido, no se solicitó su nulidad.

En ese orden de ideas, acertó el a quo al puntualizar que de conformidad con los hechos y las pretensiones de la demanda, se establece que la parte actora controvierte la legalidad de los actos administrativos proferidos por el Ministerio de Protección Social[4], escenario que sitúa la controversia en el plano de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

En consecuencia, se confirmará la decisión apelada, pues si bien, como lo ha precisado esta Corporación[5], la indebida escogencia de la acción no es causal de rechazo de plano de la demanda, sino de inadmisión para que se adecue a la acción que corresponde, tal decisión no es procedente en este caso, por cuanto en lo que respecta a la acción idónea ha operado la caducidad, ya que el acto demandado cobró ejecutoria el 20 de junio de 2007 y la demanda fue presentada el 27 de noviembre de 2009.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

R E S U E L V E:

Primero. Confírmase el auto de 16 de diciembre de 2009, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.  

Segundo. Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase

RUTH STELLA CORREA PALACIO             MAURICIO FAJARDO GÓMEZ

    Presidenta de Sección

  GLADYS AGUDELO ORDÓÑEZ                     ENRIQUE GIL BOTERO

[1] Al respecto, resulta pertinente consultar las siguientes providencias: sentencia de 27 de abril de 2006, exp. 16079, M.P. Ramiro Saavedra Becerra, y sentencia de 8 de marzo de 2007, exp. 16421, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

[2] Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 27 de enero de 2005, exp. 28559, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

[3] Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 30 de marzo de 2006, exp. 31789, M.P. Alier E. Hernández Enríquez.

[4] “HECHO QUINTO: La entidad Ministerial, (…) dictó la Resolución No. 002332 de fecha 4 de septiembre de 2006, mediante la cual autorizó el despido colectivo del diez (10) trabajadores del área administrativa y seis (6) trabajadores asignados al área operativa (operación y generación de mantenimiento). Sobre dicha decisión se interpuso dentro del término legal, el recurso de reposición y en subsidio de apelación (debidamente sustentados cada uno de ellos), teniendo como fundamentos, argumentos de orden fáctico y jurídico, que la entidad Ministerial, dejó de lado y no los valoró, no los ponderó los cuales generaron unas bases inciertas que dieron lugar al despido colectivo; no tuvieron asidero legal, fáctico, probatorio; pero sobre todo de conveniencia o necesidad imperiosa de la empresa. (folio 10 del cuaderno No. 1)

(…)

“CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN: (…) La responsabilidad admitida en la norma constitucional, escindida ésta del primer acto de ilegal y poder y fuerza (sic) arbitrario desplegado por autoridad Ejecutiva, más en lo que tiene que ver con el servicio público de la Protección Sindical (sic) en una empresa de carácter privada (folio 19 del cuaderno No. 1) (…)”.

[5] “El artículo 143 del C.C.A. establece solo dos eventos en los cuales se debe rechazar una demanda: cuando el juez advierte que la misma carece de los requisitos y formalidades previstas para la demanda contenciosa y ésta no se corrige durante el término concedido para el efecto y, cuando la acción ha caducado. Al respecto, estima la Sala que la escogencia de la acción no es un requisito meramente formal y que las causales de rechazo de la demanda son taxativas, de manera que cuando se demanda por una acción que no es procedente, la demanda solo podrá rechazarse si la acción que corresponde ha caducado. En este orden de ideas, la Sala concederá un término de cinco días para que subsane la demanda en los términos de esta providencia y ordenará la devolución del expediente al Tribunal para decida sobre la admisión o rechazo de la misma.” Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 30 de marzo de 2006, exp. 31789.