54001-23-31-000-2004-01170-01(AP) Sección 1 2008 [Consejo de Estado]

ZONAS DE ALTO RIESGO - Deber de inventario actualizado / PREVENCION DE DESATRES PREVISIBLES - Zonas de alto riesgo

 

Al respecto, la jurisprudencia de esta Sala ha sido reiterativa en precisar que de conformidad con los mandatos de la Ley 9ª de 1989, la Administración Local tiene el deber de mantener actualizada la lista de los sectores que presentan alto riesgo no mitigable y velar porque en los mismos no se presenten asentamientos humanos, que puedan estar expuestos a derrumbes o inundaciones, pues ello constituye una amenaza contra su derecho colectivo a la seguridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente. Ha dicho la Sala: “A los Alcaldes como representantes del municipio, de conformidad con los artículos 56 y 69 de la Ley 9ª de 1989, les competen las siguientes funciones: A partir de la vigencia de la presente Ley, los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia levantarán y mantendrán actualizado un inventario de las zonas que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos humanos por ser inundables o sujetas a derrumbes o deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda. (…). Se podrán adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas, mediante enajenación voluntaria directa o mediante expropiación en los términos de la presente ley. Adquirido el inmueble, pasará a ser un bien de uso público bajo la administración de la entidad que lo adquirió. Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo rehusan abandonar el sitio, corresponderá al Alcalde o al Intendente de San Andrés y Providencia ordenar la desocupación con el concurso de las autoridades de policía, y la demolición de las edificaciones afectadas.”

 

MURO DE CONTENCION - Vulneración del derecho a la seguridad por constituir riesgo de hundimiento de vivienda y calzada vehicular

 

La demandante solicita la protección de los derechos e intereses colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, la seguridad y salubridad públicas y el derecho a una infraestructura que garantice los servicios públicos, los cuales se estiman vulnerados por el Municipio de San José de Cúcuta, por no construir un muro de contención en la vivienda ubicada en la calle 13 N°6A-41 del Barrio San Luis parte alta, ni reemplazar las lozas de concreto de la vía pública de dicha zona. A folios 54 a 55 obra el informe de la visita técnica realizada por el Subdirector de Control de la Calidad Ambiental del la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental –CORPONOR- en el cual se señala: Entre la vivienda de la señora Cleotilde Fuente (parte alta de la vía) y la residencia de la señora María Delfina Archiva Becerra  (parte baja de la vía), se aprecian cinco (5) lozas que forman parte del concreto rígido de la vía calle 13, se encuentran fracturadas por el hundimiento que provocó las aguas de escorrentía cuando derribó parte del sardinel. La residencia que sufrió la caída del muro de contención en piedra al presentarse las lluvias el año pasado, sí presenta peligro de no construir nuevamente el muro para la contención y recuperación de la cimentación de la vivienda. Para la recuperación de la calzada vehicular, se hace necesario levantar un muro en concreto ciclópeo en una longitud aproximada de ocho metros y una altura de tres metros apoyados con los gaviones instalados inicialmente en el sitio para sostenimiento de la construcción para poder compactar la base de la vía y construir las placas afectadas. El anterior informe es prueba suficiente del peligro que enfrenta la comunidad que habita en la calle 13 Nº 6 A -41 del barrio San Luis, en la ciudad de Cúcuta, lo cual evidencia la necesidad de proteger los derechos colectivos  relacionados con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. Por lo anteriormente expuesto, la Sala confirmará la sentencia apelada.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejero ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON

 

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil ocho (2008)

 

Radicación número: 54001-23-31-000-2004-01170-01(AP)

 

Actor: PATRICIA MEZA JAIMES

 

Demandado: MUNICIPIO DE SAN JOSE DE CUCUTA

 

 

 

Referencia: APELACION SENTENCIA. ACCION POPULAR

 

 

 

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte demandada contra la providencia del 30 de marzo de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por medio de la cual se concedieron las pretensiones de la demanda.

 

 

I.-  ANTECEDENTES

 

El 27 de septiembre de 2004, la ciudadana Patricia Meza Jaimes promovió demanda en ejercicio de la acción popular contra el Municipio de San José de Cúcuta, Norte de Santander, en defensa de los derechos e intereses colectivos relacionados con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, la seguridad y salubridad públicas, y el derecho a una infraestructura que garantice los servicios públicos.

 

A- HECHOS

 

Como sustento fáctico de la acción se exponen, en síntesis, los siguientes hechos:

 

Precisó que en la calle 13 Nº 6 A - 41 del Barrio San Luis, en la ciudad de Cúcuta, se ubica una casa que carece de un muro de contención, por lo cual corre el peligro de debilitar su estructura y derrumbarse.

 

Agregó que las lozas de concreto que se encuentran sobre la vía diagonal a dicha casa, además de presentar grietas, pasan por encima de un caño. Ello puede ocasionar que en cualquier momento las lozas se destruyan y pongan en riesgo la vida de los transeúntes o las personas que se movilizan en vehículos.

 

Indicó que no existen señales de tránsito que adviertan el peligro de dicha situación.

 

B- PRETENSIONES

 

Solicita lo siguiente:

 

Que se ordene al Municipio de San José de Cúcuta en un término no mayor a 5 meses, construir el muro de contención y sustituir las lozas de concreto deterioradas que se encuentran en la vía.

 

Que se le reconozca un incentivo económico y se condene en costas al municipio demandado.

 

 

C- DEFENSA

 

El Alcalde de San José de Cúcuta, Norte de Santander, contestó la demanda, argumentando lo siguiente:

 

Propuso como excepción de mérito la improcedencia de la acción popular, con fundamento en que la actora no establece los hechos de los cuales se deriva la acción u omisión de alguna autoridad pública.

 

Manifestó en relación con las pretensiones, que la acción popular es improcedente porque la demandante expuso unos hechos sin establecer la causa ni la relación de éstos con los actos u omisiones de la administración municipal y agregó que los mismos deben ser probados.

 

D- PACTO DE CUMPLIMIENTO

 

Atendiendo a lo establecido en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, el Despacho sustanciador convocó a las partes a la audiencia de pacto de cumplimiento para el día 26 de enero de 2005, la cual se declaró fallida por la inasistencia de la demandante.

 

E.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÙBLICO

 

El Procurador 24 en lo Judicial para Asuntos Administrativos de la Procuraduría General de la Nación, consideró que las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar por las siguientes razones:

 

Expresó que tanto la comunidad como las personas que se desplazan por la zona indicada en la demanda, se encuentran expuestas a un riesgo inminente por causa de la destrucción de las lozas de concreto de la vía y del muro de contención, por lo cual se debe dar un tratamiento prioritario y preferencial con miras a una protección efectiva.

 

Manifestó que al proceso se allegaron pruebas que acreditan que en la calle 13 con avenida sexta del Barrio San Luis, no existen muros de contención y se presenta ruptura de las lozas de concreto en la vía, sin que hasta el momento se hayan adoptado las medidas tendientes a solucionar el problema.

 

Agrega que el sector presenta un desprendimiento del terreno que dio lugar al desplome del muro de contención y al deterioro de la vía, lo cual evidencia la vulneración de los derechos colectivos invocados.

 

II- FALLO IMPUGNADO

 

El Tribunal Administrativo de Norte de Santander amparó los derechos colectivos aducidos en la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones:

 

Transcribió los artículos 2° de la Constitución Política y 315 del Régimen Municipal para concluir que a los alcaldes municipales les corresponde velar por la vida, honra y bienes de los ciudadanos, razón por la cual el Municipio demandado debe tomar las medidas necesarias para que cese la vulneración o amenaza de los derechos de las personas.

 

Señaló que del informe del subdirector de control de calidad ambiental de la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental - CORPONOR visible a folio 54 a 57, que da cuenta del mal estado de las lozas de concreto y del peligro que representa esto para el sector ubicado en la calle 13 N°6A-41, se concluye que es necesario construir un muro de contención conforme a las características señaladas en el numeral 4 del citado informe y sustituir las lozas de concreto.

 

Expresó que auncuando la Secretaría de Infraestructura y Planeación Municipal de Cúcuta, ha adoptado medidas como el retiro de los materiales dejados por los deslizamientos, facilitar polietileno para recubrir la superficie afectada y dar recomendaciones para el manejo de procesos naturales como la erosión y la saturación del suelo, éstas son medidas provisionales que no solucionan definitivamente el peligro o riesgo en el que se encuentran los peatones. Por ello concluyó que, en la actualidad, continúa la vulneración o amenaza de los derechos colectivos.

 

Precisó que de conformidad con el artículo 2° de la Constitución Política, el  deber de las autoridades de proteger a los residentes en Colombia no se limita a atender los desastres sino también a prevenirlos.

 

Condenó al Municipio de San José de Cúcuta a tomar las medidas necesarias para iniciar las obras tendientes a hacer cesar la vulneración o amenaza de los derechos colectivos aducidos en la demanda,  en un plazo máximo de 3 meses. Igualmente lo condenó a pagar a favor de la actora el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

 

III- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN

 

El  demandado inconforme con la decisión, presenta recurso de apelación en los siguientes términos:

 

Afirma que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander omitió analizar los artículos 115 y 116 del Acuerdo 083 de 2001, por medio del cual se aprobó el Plan de Ordenamiento Territorial - P.O.T. de San José de Cúcuta, ya que dichas disposiciones prohíben cualquier clase de obra en zonas consideradas de riesgo no mitigable, como lo es el sector donde se encuentra la casa mencionada.

 

Reitera que en cumplimiento de la política de control y protección que ordena el Plan de Ordenamiento Territorial para las zonas de alto riesgo, se tomaron medidas de prevención como lo fueron el retiro del material dejado por el deslizamiento, las recomendaciones dadas a la propietaria para el manejo de los procesos naturales (erosión y saturación del suelo) y la facilitación del polietileno para recubrir la superficie afectada, mientras se realiza la reubicación de las viviendas.

 

Afirma que los usuarios afectados deben realizar las peticiones de reubicación y adjudicación de una vivienda segura ante la entidad municipal encargada, denominada Metrovivienda.

 

Manifiesta que mediante el Oficio 2337, la oficina del departamento administrativo de planeación municipal informó que no encontró ningún escrito presentado por la junta administradora local o vecinos del sector que  le haga saber sobre el riesgo mencionado en la demanda.

 

Señala que las obras y construcciones ubicadas y aledañas a la dirección objeto de la acción popular, surgieron de manera ilegal por ser la naturaleza del sector de alto riesgo, razón por la cual ni la moradora ni personas extrañas pueden exigir la ejecución de obras para mitigar su situación.

 

Solicita revocar la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

 

 

IV- CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

La Acción Popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas. Dicha acción busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico de forma rápida y sencilla para la protección de sus derechos.

 

La demandante solicita la protección de los derechos e intereses colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, la seguridad y salubridad públicas y el derecho a una infraestructura que garantice los servicios públicos, los cuales se estiman vulnerados por el Municipio de San José de Cúcuta, por no construir un muro de contención en la vivienda ubicada en la calle 13 N°6A-41 del Barrio San Luis parte alta, ni reemplazar las lozas de concreto de la vía pública de dicha zona.

 

El municipio demandado justifica su omisión en el hecho de que el lugar descrito en la demanda corresponde a una zona de alto riesgo no mitigable, razón por la cual lo procedente es que la propietaria de la vivienda afectada solicite la reubicación y la asignación de una vivienda digna, por medio de METROVIVIENDA.

 

En tales circunstancias, corresponde a la Sala constatar si, en efecto, la zona afectada es de aquellas que se clasifica como de alto riesgo no mitigable y si el municipio demandado ha adoptado las medidas tendientes a garantizar la seguridad y salubridad de los habitantes del citado Barrio San Luis.

 

Al respecto, la jurisprudencia de esta Sala ha sido reiterativa en precisar que de conformidad con los mandatos de la Ley 9ª de 1989, la Administración Local tiene el deber de mantener actualizada la lista de los sectores que presentan alto riesgo no mitigable y velar porque en los mismos no se presenten asentamientos humanos, que puedan estar expuestos a derrumbes o inundaciones, pues ello constituye una amenaza contra su derecho colectivo a la seguridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente. Ha dicho la Sala:

 

“A los Alcaldes como representantes del municipio, de conformidad con los artículos 56 y 69 de la Ley 9ª de 1989, les competen las siguientes funciones: A partir de la vigencia de la presente Ley, los alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia levantarán y mantendrán actualizado un inventario de las zonas que presenten altos riesgos para la localización de asentamientos humanos por ser inundables o sujetas a derrumbes o deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda. (…). Se podrán adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas, mediante enajenación voluntaria directa o mediante expropiación en los términos de la presente ley.

…

Adquirido el inmueble, pasará a ser un bien de uso público bajo la administración de la entidad que lo adquirió. Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo rehusan abandonar el sitio, corresponderá al Alcalde o al Intendente de San Andrés y Providencia ordenar la desocupación con el concurso de las autoridades de policía, y la demolición de las edificaciones afectadas.”[1]

 

En el presente asunto se encuentra demostrado lo siguiente:

 

- A folios 11 a 12 obran fotocopias de tres fotografías que dan cuenta de la inexistencia del muro de contención por derrumbe en la vivienda indicada en la demanda y de la afectación de la calzada vial que pasa por dicho sitio.

 

- A folio 47 obra un informe del Departamento Administrativo de Planeación Municipal de San José de Cúcuta, en el cual se manifiesta lo siguiente:

 

“1. Revisados los planos de delimitación de zonas de riesgo, cartografía temática del Plan de Ordenamiento Territorial de San José de Cúcuta adoptado mediante acuerdo 083 del 17 de enero de 2001, se verificó que el sector ubicado en la calle 13 N°6-41 del Barrio San Luis, Parte Alta, se encuentra localizado en una zona de alto riesgo por erosión y/o deslizamientos.

 

2. Por otra parte se realizó una inspección ocular al sector, observándose hacia la parte frontal del predio identificado con la dirección calle 13 N°6-41, vestigios de un antiguo deslizamiento de roca y materiales de relleno, el cual se ocasionó por saturación del terreno y la presencia de rellenos antitécnicos…”

 

- La anterior información fue confirmada en documento posterior, de fecha 19 de abril de 2005, suscrito por el Director y el Profesional Universitario del citado Departamento Administrativo de Planeación Municipal.

 

- A folios 49 a 50 consta el testimonio de la propietaria del inmueble afectado, quien afirma:

 

“esa es mi casa, el 23 de abril de 2004, con los aguaceros se calló todo el frente de la casa, porque el muro de la carretera que había se derrumbó, cayó a la carretera y se vino todo al patio de la casa mía… Ahora con las lluvias de los días pasados me preocupa porque siempre se mete el agua, se moja el barranco y me da miedo que se siga resbalando el terreno…”

 

- En el mismo sentido, declaró una vecina del sector, cuyo testimonio obra a folios 51 a 52:

 

“si, esa es la casa del frente, se le cayó el muro por cuestión de lluvias hace un año, y la carretera está partida, siempre se mete el agua, resume para la sala, cuando llueve mucho se mete el agua, se rebota la carretera y se mete para allá, hay gaviones pero ya sueltos, la carretera se parte porque es un hueco, donde están los gaviones se ve el hueco, el agua pasa por el patio mío y luego pasa para donde el otro vecino a la calle 12.”

 

- A folios 54 a 55 obra el informe de la visita técnica realizada por el Subdirector de Control de la Calidad Ambiental del la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental –CORPONOR- en el cual se señala:

 

“1. La casa se ubica en la calle 13 Nº 6 A - 41 propiedad de la señora Cleotilde Fuente García, identificada con la cédula de ciudadanía Nº 24.030.913 de San Mateo (Boyacá).

 

2. Entre la vivienda de la señora Cleotilde Fuente (parte alta de la vía) y la residencia de la señora María Delfina Archiva Becerra (parte baja de la vía), se aprecian cinco (5) lozas que forman parte del concreto rígido de la vía calle 13, se encuentran fracturadas por el hundimiento que provocó las aguas de escorrentía cuando derribó parte del sardinel (muro lateral de treinta centímetros de alto), información dada por la señora Delfina, bajo estas lozas se aprecia el socavamiento que produjo las aguas lluvias que bajan por la vía, no se observa bajo la calzada vehicular canales de aguas ni permanentes ni de escorrentía, los residentes de la vivienda de la calle 13 Nº 6 – 52 colocaron piedras y materiales bajo las placas de la vía y reconstruyeron el sardinel derribado por las lluvias. (Subraya fuera del texto)

 

3. La residencia que sufrió la caída del muro de contención en piedra al presentarse las lluvias el año pasado, sí presenta peligro de no construir nuevamente el muro para la contención y recuperación de la cimentación de la vivienda. (Subraya fuera del texto)

 

4. Para la recuperación de la calzada vehicular, se hace necesario levantar un muro en concreto ciclópeo en una longitud aproximada de ocho metros y una altura de tres metros apoyados con los gaviones instalados inicialmente en el sitio para sostenimiento de la construcción para poder compactar la base de la vía y construir las placas afectadas. (Subraya fuera del texto)

 

5. Las tres fotografías anexadas a su oficio corresponden al sitio señalado y revisado, sólo que la que aparenta ser una canal bajo la vía no es canal, era la separación que produjo el flujo de las aguas lluvias.

 

6. No se encontró canal de aguas negras bajo la vía en el sitio visitado ni canales ni vertientes en la parte baja de la vía que indique canal derivado de las partes altas.

 

…”

 

El anterior informe es prueba suficiente del peligro que enfrenta la comunidad que habita en la calle 13 Nº 6 A -41 del barrio San Luis, en la ciudad de Cúcuta, lo cual evidencia la necesidad de proteger los derechos colectivos  relacionados con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

 

Por lo anteriormente expuesto, la Sala confirmará la sentencia apelada.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

F A L L A:

 

Primero: CONFÍRMASE la providencia del 30 de marzo de dos mil ocho (2008), proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que amparo los derechos colectivos solicitados por la parte actora.

 

Segundo: Comuníquese esta decisión a las partes y envíese el expediente al Tribunal de origen.

 

CÓPIESE, NOTIFIQUESE Y CÚMPALSE.

 

 

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO              MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN         

                       Presidente                                         

               (ausente sin excusa)

 

 

 

 

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE   RAFAEL E. OSTAU  DE  LAFONT PIANETA

 

 

 

 

[1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 31 de mayo de 2007, proferida en el expediente N°2004-00189-01 (AP). M.P. Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO.