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JUECES ADMINISTRATIVOS - Competencia en relación con acciones populares / ACCION POPULAR - Competencia de jueces y tribunales / NORMA ESPECIAL - Prevalencia respecto a norma general de competencia en acción popular
La Sala Plena de esta Corporación abordó el tema sobre la competencia de las acciones populares al momento de entrar en funcionamiento los Juzgados Administrativos (1 de agosto de 2006), en los siguientes términos: “En la actualidad la norma de competencia que rige para las acciones populares es la prevista en el inciso 1° del citado artículo 16 de la Ley 472 de 1998, no la de su parágrafo habida cuenta que éste fue un precepto de carácter temporal, que duró hasta la entrada en vigencia de los juzgados administrativos. Dicha norma definitiva actualmente vigente, en materia de competencia para conocer de las acciones populares, consagra: ARTICULO 16. COMPETENCIA. De las Acciones Populares conocerán en primera instancia los jueces administrativos y los jueces civiles de circuito. En segunda instancia la competencia corresponderá a la sección primera del Tribunal Contencioso Administrativo o a la Sala Civil del Tribunal de Distrito Judicial al que pertenezca el Juez de primera instancia. (…). Se trata de un precepto de carácter especial, por lo tanto prevalece sobre las reglas generales de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo u ordinaria. (…). Al respecto los incisos 2° y 3° del artículo 164 de la Ley 446 de 1998 establecen lo siguiente: «Los procesos de única instancia que cursan actualmente en el Consejo de Estado y que conforme a las disposiciones de esta ley correspondan a los Tribunales en única instancia, serán enviados a éstos en el estado en que se encuentren, salvo que hayan entrado al despacho para sentencia. Los procesos en curso que eran de única instancia ante el Consejo de Estado o ante los Tribunales y que quedaren de doble instancia se deberán enviar en el estado en que se encuentren al competente, según esta ley, salvo que hayan entrado al despacho para sentencia. Los procesos en curso que a la vigencia de esta ley eran de doble instancia y quedaren de única, no serán susceptibles de apelación, a menos que ya el recurso se hubiere interpuesto. (…). En ese orden de ideas y dado que en materia de acciones populares no existen procesos de única instancia, el artículo 164 de la Ley 446 de 1998 debe aplicarse en aquello que no contradiga la naturaleza de las mismas, conforme lo ordena el citado artículo 44. Corolario de lo anterior es que el sólo hecho de entrar en vigencia los juzgados administrativos es razón suficiente para que los procesos de acción popular (incluidos los iniciados antes del 1° de agosto de 2006 que están en trámite y que no han entrado para fallo) sean conocidos por el juez señalado en el inciso primero del artículo 16 de la Ley 472/98, norma de competencia definitiva, salvo aquellos que hayan entrado al despacho para sentencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 164 incisos 2° y 3° de la Ley 446 de 1998. (…). Por otra parte, el fin perseguido por la ley que se menciona fue descongestionar la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la cual estuvo conformada sólo por los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado, antes del 1° de agosto de 2006 y no resulta admisible, en virtud del principio de la unidad de la jurisdicción, que dos clases de jueces sean competentes en la misma instancia sobre un mismo tipo de procesos. Por lo tanto, es posible concluir que cuando el legislador crea nuevos organismos o autoridades jurisdiccionales que afectan la competencia de las ya existentes, se produce el desplazamiento inmediato de éstas, quienes pierden tal competencia. (….)”.
RECHAZO DE LA DEMANDA EN ACCION POPULAR - No procede por existir otros medios de defensa; deber de inadmisión para su rechazo por no corrección
Adicionalmente se resalta que la norma especial que regula las acciones populares no contiene causales de improcedencia y, el artículo 10º de la Ley 472 de 1998 dispone que no es necesario el agotamiento de la vía gubernativa para hacer uso de la acción popular, medio idóneo para la protección a los derechos e intereses colectivos (art. 2 ib.). Por estas razones, la Sala estima que al momento de decidirse sobre la admisión de la demanda no es viable su rechazo fundamentado en la existencia de otras vías judiciales o administrativas para obtener lo pretendido, pues se estaría desconociendo la naturaleza de los derechos e intereses colectivos amenazados o conculcados, que sólo es posible determinar luego de agotado el trámite pertinente y al momento de resolverse la controversia planteada. De otra parte, el artículo 20 de la Ley 472 de 1998 dispone que si la demanda reúne los requisitos establecidos en el artículo 18 ibídem, que hagan posible la decisión de mérito a que se refiere el artículo 5° ib., el a quo deberá admitirla, pero si carece de alguno o algunos de aquellas exigencias, procederá a inadmitirla para que dentro del término legal (3 días) el actor la corrija. Si no son corregidos los defectos que el juez señale la rechazará. Además, los artículos 9º y 10º de la Ley 472 de 1998 prevén que la Acción Popular procede “contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos” y cuando el derecho o interés colectivo se vea amenazado o vulnerado por la actividad de la Administración no será necesario ningún requisito adicional. Esta Sala ha reiterado que “...siempre que esté de por medio la supuesta vulneración de un derecho o interés colectivo, por presunto acto, acción u omisión de las entidades públicas o de los particulares que desempeñan esas funciones, resulta procedente la acción popular, sin perjuicio de que también pueda intentarse otra acción...”. Visto, entonces, que los actores demandan la protección a los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la defensa de los bienes de uso público y el goce del espacio público, es procedente la acción popular y no había lugar a rechazarla, razón por la que se revocará el auto apelado y, en su lugar, se ordenará al Tribunal que, previas las anotaciones de rigor, remita el expediente a los Juzgados Administrativos, por competencia.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., seis (6) de marzo de dos mil ocho (2008)
Radicación número: 54001-23-31-000-2006-00392-01(AP)
Actor: LUIS GUILLERMO ROSSO BAUTISTA
Demandado: MUNICIPIO DE VILLA DEL ROSARIO
Referencia: APELACION AUTO. ACCION POPULAR
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto del Tribunal Administrativo de Norte de Santander de 24 de abril de 2006, por el cual rechazó la demanda.
- ANTECEDENTES
- LA DEMANDA
El 13 de marzo de 2006 los ciudadanos LUIS GUILLERMO ROSSO BAUTISTA y LINNETTE ANDREA GUTIÉRREZ GONZÁLEZ ejercieron Acción Popular contra el Municipio de Villa del Rosario para la protección a los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la defensa de los bienes de uso público y el goce del espacio público.
1.1. Hechos
A la altura de los establecimientos comerciales PESCOCENTRO DEL ORIENTE y MR. CHARLES, sentido occidente–oriente de la Autopista que de Cúcuta conduce a San Antonio (Venezuela), se encuentra una valla publicitaria (culata), que contiene mensajes alusivos a bebidas alcohólicas reconocidas como Aguardiente Extra y Ron Viejo de Caldas.
El Gobierno Nacional por Ley 140 de 1994 reguló la colocación de elementos de publicidad, cuyos objetivos, según su artículo 2º son mejorar la calidad de vida de los habitantes del país mediante la descontaminación visual y del paisaje, la protección del espacio público y de la integridad del medio ambiente, la seguridad vial y la simplificación de la actuación administrativa en relación con la publicidad exterior visual.
Se entiende por Publicidad Exterior Visual el medio masivo de comunicación destinado a informar o llamar la atención del público a través de elementos visuales como leyendas, inscripciones, dibujos, fotografías, signos o similares, visibles desde las vías peatonales o vehiculares, terrestres, fluviales, marítimas o aéreas.
La citada culata supera los 48 metros cuadrados establecidos en la norma y desconoce la obligatoriedad de incluir el mensaje «El exceso de alcohol es nocivo para la salud» ordenado por la Ley 30 de 1986.
Los anunciantes que utilizan medios publicitarios libremente pueden acudir a distintos medios masivos de comunicación. Quienes pretendan utilizar el sistema de vallas deben respetar las normas mínimas exigidas por la Ley 140 de 1994 y obtener permiso del respectivo municipio.
1.2. Pretensiones
Solicitan que se ordene al Municipio de Villa del Rosario tomar las medidas necesarias para remover la valla publicitaria, en caso de carecer de permiso, o en su defecto, se proceda a su adecuación a las normas pertinentes.
Que se reconozca el incentivo establecido por el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.
- ACTUACIÓN
Por auto de 23 de marzo de 2006 el Tribunal inadmitió la demanda y concedió a los actores término para que acreditaran que previo a intentar la acción popular agotaron la vía gubernativa a través del ejercicio de los recursos administrativos correspondientes.
Interpuesto el recurso de reposición, por auto de 24 de abril de 2006 el a quo confirmó la decisión, argumentando que el hecho de exigir el agotamiento de la vía gubernativa cuando la acción popular se origine por la omisión de la Administración, no desnaturaliza la calidad de acción pública sino que está aplicándose la ley y permitiendo a la Administración que se entere del presunto perjuicio causado por su omisión y utilice los mecanismos necesarios para solucionar el problema. Si la Administración no responde dentro del término legal, bien puede el actor acudir a esta jurisdicción para la protección a los derechos colectivos.
- EL AUTO APELADO
Por auto de 11 de mayo de 2006 el a quo rechazó la demanda con fundamento en que según el artículo 20 de la Ley 472 de 1998 se inadmitirá la demanda que no reúna los requisitos para que el actor los corrija dentro del término de tres (3) días y de no hacerlo la rechazará.
Advirtió que los actores dentro del término concedido no aportaron escrito alguno en el que subsanara los defectos señalados, razón por la que procedía el rechazo de la demanda, de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 20 de la Ley 472 de 1998.
III. LA APELACION
Los actores impugnaron la decisión argumentando que jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que la ley que regula las acciones populares no contiene causales de improcedencia y que según el artículo 10º de la Ley 472 de 1998, el agotamiento de la vía gubernativa para hacer uso de la acción popular es opcional y, por tanto, al momento de decidir sobre la admisión de la demanda no es viable rechazarla por esta causal, porque se desconocería la naturaleza de los derechos colectivos.
Al momento de presentar la demanda cumplió con todos y cada uno de los requisitos previstos en el artículo 18 de la Ley 472 de 1998 sin que se requiera de otros como lo pretende el a quo, pues la actuación previa ante la Administración no es exigencia para la admisión de la demanda.
Atendiendo la remisión que hace el artículo 44 de la Ley 472 de 1998, el rechazo de plano de la acción solo procede en caso de falta de jurisdicción.
Como el artículo 10º de la Ley 472 de 1998 no exige que tratándose de omisiones de la Administración deba agotarse previamente la vía gubernativa es aplicable al caso la máxima general del derecho que establece que donde la ley no distingue no le es dable al intérprete distinguir.
- CONSIDERACIONES DE LA SALA:
4.1. De la competencia
La Sala Plena de esta Corporación [1] abordó el tema sobre la competencia de las acciones populares al momento de entrar en funcionamiento los Juzgados Administrativos (1 de agosto de 2006), en los siguientes términos:
«En la actualidad la norma de competencia que rige para las acciones populares es la prevista en el inciso 1° del citado artículo 16 de la Ley 472 de 1998, no la de su parágrafo habida cuenta que éste fue un precepto de carácter temporal, que duró hasta la entrada en vigencia de los juzgados administrativos.
Dicha norma definitiva actualmente vigente, en materia de competencia para conocer de las acciones populares, consagra:
«ARTICULO 16. COMPETENCIA. De las Acciones Populares conocerán en primera instancia los jueces administrativos y los jueces civiles de circuito. En segunda instancia la competencia corresponderá a la sección primera del Tribunal Contencioso Administrativo o a la Sala Civil del Tribunal de Distrito Judicial al que pertenezca el Juez de primera instancia.
[…]»
Se trata de un precepto de carácter especial, por lo tanto prevalece sobre las reglas generales de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo u ordinaria.
Sin embargo dicha norma no indica qué ocurre con los procesos que se iniciaron antes de la entrada en funcionamiento de los jueces administrativos y que continuaron su trámite luego de ocurrido tal hecho, razón por la cual es necesario acudir a las normas del C.C.A., por remisión del artículo 44 de la Ley 472 de 1998 y en virtud del principio de interpretación sistemática.
Al respecto los incisos 2° y 3° del artículo 164 de la Ley 446 de 1998 establecen lo siguiente:
«Los procesos de única instancia que cursan actualmente en el Consejo de Estado y que conforme a las disposiciones de esta ley correspondan a los Tribunales en única instancia, serán enviados a éstos en el estado en que se encuentren, salvo que hayan entrado al despacho para sentencia.
Los procesos en curso que eran de única instancia ante el Consejo de Estado o ante los Tribunales y que quedaren de doble instancia se deberán enviar en el estado en que se encuentren al competente, según esta ley, salvo que hayan entrado al despacho para sentencia.
Los procesos en curso que a la vigencia de esta ley eran de doble instancia y quedaren de única, no serán susceptibles de apelación, a menos que ya el recurso se hubiere interpuesto.
PARAGRAFO…» (las negrillas y subrayas no son del texto original).
Dicha disposición establece como regla general, con vocación de universalidad, que los procesos allí indicados son del conocimiento de la autoridad judicial a quien se le haya asignado la competencia de los mismos, salvo los que se encuentren para fallo en el Despacho de quien antes detentaba tal competencia.
Ahora bien, existen acciones populares cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y por lo tanto, la citada regla general del artículo 164 de la Ley 446 de 1998, se extiende a éstas, máxime si se tiene en cuenta que la norma no se refiere a un tipo específico de procesos contencioso administrativos.
Es de resaltar que cuando se expidió la Ley 446 de 1998 no se había proferido la Ley 472 del mismo año, lo cual explica que en el artículo 164 ibídem no se haya hecho mención expresa de las acciones populares. Adicionalmente, no existe un principio interpretativo que impida armonizar una norma general con una especial, como las leyes mencionadas; contrario a ello, el ordenamiento jurídico permite expresamente la remisión para llenar vacíos legales, como lo evidencia el artículo 44 de la Ley 472/98.
En ese orden de ideas y dado que en materia de acciones populares no existen procesos de única instancia, el artículo 164 de la Ley 446 de 1998 debe aplicarse en aquello que no contradiga la naturaleza de las mismas, conforme lo ordena el citado artículo 44.
Corolario de lo anterior es que el sólo hecho de entrar en vigencia los juzgados administrativos es razón suficiente para que los procesos de acción popular (incluidos los iniciados antes del 1° de agosto de 2006 que están en trámite y que no han entrado para fallo) sean conocidos por el juez señalado en el inciso primero del artículo 16 de la Ley 472/98, norma de competencia definitiva, salvo aquellos que hayan entrado al despacho para sentencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 164 incisos 2° y 3° de la Ley 446 de 1998.
No puede ser otra la interpretación de dicha ley, pues lo contrario vulneraría el principio de improrrogabilidad de la competencia, según el cual ésta no puede exceder los límites materiales y temporales previstos en la ley.
En el asunto que se examina, se repite, el parágrafo del artículo 16 de la Ley 472 de 1998, estableció claramente que la competencia allí regulada sólo se aplicaría hasta tanto entraran a operar los juzgados administrativos, los cuales desplazaron a los jueces anteriores a partir del 1° de agosto de 2006.
Por otra parte, el fin perseguido por la ley que se menciona fue descongestionar la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la cual estuvo conformada sólo por los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado, antes del 1° de agosto de 2006 y no resulta admisible, en virtud del principio de la unidad de la jurisdicción, que dos clases de jueces sean competentes en la misma instancia sobre un mismo tipo de procesos.
Por lo tanto, es posible concluir que cuando el legislador crea nuevos organismos o autoridades jurisdiccionales que afectan la competencia de las ya existentes, se produce el desplazamiento inmediato de éstas, quienes pierden tal competencia.
Interpretar de manera diferente las anteriores normas contraría la reforma de la estructura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, además no se compadece con el principio de celeridad propio de las actuaciones judiciales, menos aún si se trata, como en este caso, de acciones públicas de rango constitucional.
Por lo tanto, la Sala reitera que con la entrada en funcionamiento de los jueces administrativos debe darse aplicación al artículo 164 de la Ley 446/98, por remisión del artículo 44 de la Ley 472 de 1998 y en consecuencia debe enviarse a dichos juzgados el proceso correspondiente, en el estado en que se encuentre, salvo que haya entrado al Despacho para fallo.»
4.2. El caso concreto
Pretenden los actores que se revoque el auto de 24 de abril de 2006 por el cual el Tribunal rechazó la demanda.
Teniendo en cuenta la providencia de Sala Plena transcrita sobre la competencia, corresponde a esta Corporación conocer de este recurso, por así disponerlo el parágrafo del artículo 16 de la Ley 472 de 1998, en razón de que su trámite se adelantó antes del 1º de agosto de 2006, fecha en que entraron en funcionamiento los juzgados administrativos.
En efecto, se observa que la demanda se presentó el 13 de marzo de 2006, el auto apelado es de 24 de abril y fue impugnado el 7 de junio siguiente. Es decir que la actuación procesal se adelantó con anterioridad al 1º de agosto de 2006, por lo que se procederá a decidir el recurso.
El tenor del artículo 88 de la Constitución Política es el siguiente:
«ARTÍCULO 88. La Ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.
Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.»
El artículo 2º de la Ley 472 de 1998 dispone:
«ARTICULO 2º. Acciones Populares. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.
Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.»
La presente acción popular tiene por objeto la protección a los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la defensa de los bienes de uso público y el goce del espacio público.
El Tribunal rechazó la demanda argumentando que el objeto de la acción correspondía a un deber legal de las respectivas autoridades administrativas y, por tanto, la interesada podía acudir a éstas para que asuman el conocimiento del caso y tomen las medidas pertinentes.
Es sabido que la naturaleza, objeto y características de la Acción Popular reclama un procedimiento preferencial, ágil y despojado de formalismos, y su ejercicio está encaminado a hacer cesar la amenaza, vulneración o agravio a los derechos colectivos y restituir las cosas al estado anterior, en cuanto fuere posible.
Adicionalmente se resalta que la norma especial que regula las acciones populares no contiene causales de improcedencia y, el artículo 10º de la Ley 472 de 1998 dispone que no es necesario el agotamiento de la vía gubernativa para hacer uso de la acción popular, medio idóneo para la protección a los derechos e intereses colectivos (art. 2 ib.).
Por estas razones, la Sala estima que al momento de decidirse sobre la admisión de la demanda no es viable su rechazo fundamentado en la existencia de otras vías judiciales o administrativas para obtener lo pretendido, pues se estaría desconociendo la naturaleza de los derechos e intereses colectivos amenazados o conculcados, que sólo es posible determinar luego de agotado el trámite pertinente y al momento de resolverse la controversia planteada.
De otra parte, el artículo 20 de la Ley 472 de 1998 dispone que si la demanda reúne los requisitos establecidos en el artículo 18 ibídem, que hagan posible la decisión de mérito a que se refiere el artículo 5° ib., el a quo deberá admitirla, pero si carece de alguno o algunos de aquellas exigencias, procederá a inadmitirla para que dentro del término legal (3 días) el actor la corrija. Si no son corregidos los defectos que el juez señale la rechazará.
Además, los artículos 9º y 10º de la Ley 472 de 1998 prevén que la Acción Popular procede «contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos» y cuando el derecho o interés colectivo se vea amenazado o vulnerado por la actividad de la Administración no será necesario ningún requisito adicional.
Esta Sala ha reiterado que «...siempre que esté de por medio la supuesta vulneración de un derecho o interés colectivo, por presunto acto, acción u omisión de las entidades públicas o de los particulares que desempeñan esas funciones, resulta procedente la acción popular, sin perjuicio de que también pueda intentarse otra acción...» [2]
Visto, entonces, que los actores demandan la protección a los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la defensa de los bienes de uso público y el goce del espacio público, es procedente la acción popular y no había lugar a rechazarla, razón por la que se revocará el auto apelado y, en su lugar, se ordenará al Tribunal que, previas las anotaciones de rigor, remita el expediente a los Juzgados Administrativos, por competencia.
En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
R E S U E L V E:
REVÓCASE el auto apelado. En su lugar,
DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal para que, previas las anotaciones de rigor, lo remita a la Oficina de Reparto de los Juzgados Administrativos para que el juez asignado, previo estudio de los demás requisitos de ley, proceda a admitir la demanda.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 6 de marzo de 2008.
MARCO ANTONIO VELILLA MORENO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN
[1]Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto de 4 de marzo de 2008, expediente AP 2006-00034-01, actor Carlos Arturo San Juan Sanclemente, M.P. Martha Sofía Sanz Tobón.
[2] Sentencia de 1º de febrero de 2001, expediente AP-00148, actor FUNDEPÚBLICO, M.P. Gabriel E. Mendoza Martelo.
Publicado Por: julio 9, 2015