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PUENTE VEHICULAR MUNICIPIO DE ARMENIA - Impide circulación cómoda a personas con movilidad resucida / ANDEN - No garantiza el fácil desplazamiento de discapacitados / DISCAPACITADOS - Acceso a puente vehicular
Las pruebas allegadas con la apelación, evidencian que para el 1º de agosto de 2005, cuando fueron aportadas, persiste la medida insuficiente de los andenes de la carrera 14, en el área de influencia del puente vehicular de la Avenida Bolívar, que obliga a los peatones a desplazarse sobre la calzada vehicular e impide la cómoda circulación de personas con movilidad reducida. A ello se suma, que la actora afirma que el sector presenta alto flujo vehicular y peatonal, aseveración que el Municipio no refutó. Similares consideraciones son aplicables al andén construido sobre la estación de servicio “Alcázar”, cuyo ancho de un (1.0) metro, tampoco garantiza el fácil desplazamiento de los discapacitados. Se aprecia en las fotografías que el borde interno cuenta con barandas, no así el borde externo, que sólo tiene separador tipo “New Jersey” en concreto, respecto de la calzada vehicular.
CONSTRUCCION Y DEMOLICION DE OBRAS-Necesidad de estudios técnicos de flujo vehicular y peatonal: reglamentación / PUENTE PEATONAL, SEMAFORIZACION O REDUCTORES DE VELOCIDAD-Debe demostrarse el peligro inminente para peatones y conductores
Demolición de obras, deben adelantarse los estudios técnicos por expertos en su área de especialidad, por lo cual, no es dable al Juez hacer caso omiso de las razones técnicas, que en el sub-exámine expuso el Municipio para explicar que la construcción del puente vehicular de la Avenida Bolívar hace físicamente imposible ampliar las dimensiones de los andenes, pues ello implicaría eliminar la franja de acceso a las edificaciones. Al decidir acciones populares interpuestas por hechos análogos a los que se plantean en el presente caso, la Sala ha advertido que el ámbito de protección a los derechos colectivos no está dado por un único y específico medio a menos que se demuestre que los medios alternativos existentes, son ineficaces y que la amenaza o riesgo contingente está directamente asociado al medio que se echa de menos. Por el hecho de que no puedan ampliarse los andenes materia de controversia por falta de espacio, la Administración no está exonerada de implementar alternativas que mejoren las condiciones de seguridad para la circulación en el sector. En tal virtud, la Sala le ordenará que en un tiempo razonable, adelante los estudios técnicos de flujo vehicular y peatonal, con fundamento en los cuales implemente una alternativa de circulación peatonal y vehicular, de señalización horizontal y vertical, que garantice el tránsito seguro en el sector, así como la movilidad e integración al mobiliario urbano de personas discapacitadas. De conformidad con el artículo 7º, literal a), numerales 2, 3 y 5, del Decreto 1538 de 2005 (17 de mayo), los estudios deben contemplar las medidas técnicas que permitan salvar desniveles entre los andenes y separadores de calzadas, con la vía vehicular, y garantizar su continuidad con las franjas de circulación peatonal. Se dispondrá instalar barandas el andén de la estación de servicio “Alcázar” - en el costado de la calzada vehicular de la carrera 14, así como, en los cruces que bajo el puente vehicular de la Avenida Bolívar, comunican los costados de la antedicha estación de servicio y de la capilla del “Perpetuo Socorro” y, del Centro Comercial Bolívar con el del “servicentro Bolívar”, que además, deberán ser provistos de luminarias. Tampoco hay evidencia técnica que demuestre que la falta de un puente peatonal, semaforización o reductores de velocidad, represente peligro inminente para peatones o conductores. Se reitera que impartir órdenes de construcción de obras, sin un sustento técnico apropiado, lejos de proteger los derechos colectivos, introduce caos y anarquía en los esquemas de planeación urbana y altera los que se han trazado para la ciudad en consonancia con el Plan de Ordenamiento Territorial.
OBRA PUBLICA PUENTE PEATONALEN PUENTE VEHICULAR-Excepción de obra a largo plazo: no prospera por obligatoriedad de garantizar el tránsito sin riesgo a peatones y conductores / RETROACTIVIDAD D ELA LEY-Procedencia: diseño y construcción de andenes / ANDENES-Reglamentación de medidas
No tuvo razón el Municipio cuando pretendió excusar su omisión, alegando que el proyecto “Avenida las Palmas entre la Avenida 14 de Octubre y la Avenida del Arriero, Tramo III” se extendía al 31 de diciembre de 2006, pues la circunstancia que la obra pública se adelantara a largo plazo, en modo alguno significa que pudiera dilatar indefinidamente las soluciones a las necesidades colectivas y permanecer indiferente a los riesgos que su construcción causa a la seguridad de los ciudadanos. Aun cuando no se conoce la fecha en que inició la construcción del puente vehicular de la carrera 14, con ocasión del cual se redujeron los andenes objeto de demanda, es inexcusable que la Administración haya omitido cumplir las especificaciones técnicas que garanticen el tránsito sin riesgo para peatones y conductores y las normas sobre accesibilidad para personas discapacitadas o con movilidad reducida, lo que ciertamente vulnera el derecho a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. La Sala advierte que para la fecha de expedición del Acuerdo 001 de 1999 (24 de enero), cuyo artículo 21 adoptó el proyecto denominado “Avenida Las Palmas entre la Avenida 14 de Octubre y la Avenida del Arriero, Tramo III”, ya se encontraba en vigencia la Resolución 14.861 de 1985 (4 de octubre) que obliga a diseñar y construir andenes de forma que “no haya elementos construidos que sobresalgan de la superficie” y se conserve un “ancho libre” que no sea menor de 1.5 metros. Debe anotarse que durante el término de ejecución de la obra, cuyo plazo se extendía al 31 de diciembre de 2006, también entraron en vigencia el Decreto 1538 de 2005, que en su artículo 7º, literal a), numeral 8º, prevé que “se deberán eliminar todo los elementos y estructuras que obstaculicen la continuidad de la franja de circulación peatonal” y el Acuerdo 006 de 2004 (25 de marzo) que al tenor del artículo 66, numeral 4º, literal a), dispone el diseño de los andenes dando cumplimiento “a las reglamentaciones nacionales sobre accesibilidad de discapacitados”.
CONSTRUCCIONES Y EDIFICACIONES, DESARROLLOS URBANOS-Municipio de Armenia: vulneración de derechos colectivos por falta de adecuación de cruce, ausencia de rampas, desnivel de aceras y barandas en puente vehicular / PUENTE VEHICULAR-Rampas, aceras, barandas
Contra lo afirmado por el Tribunal, no quedó probado que el Municipio iniciara las obras que propuso realizar en la audiencia de pacto de cumplimiento, con anterioridad a la fecha de notificación del auto admisorio (21 de febrero de 2005). La circunstancia de que guardara silencio en la contestación y en la audiencia, lo desvirtúa y antes por el contrario, demuestra que las ejecutó después, como lo puso de presente al alegar de conclusión. Con todo, persiste el riesgo de los derechos a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente y la vulneración a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, debido a la estrechez de las aceras de la carrera 14, a la altura de la calle 2, la falta de adecuación del cruce entre el Centro Comercial Bolívar y el “servicentro Bolívar”, la instalación de señales verticales sobre las zonas de circulación peatonal, la ausencia de un sistema consistente de rampas o vados que salven el desnivel de las aceras y del separador de calzadas de la calle 2, y los comunique con las intersecciones para el tránsito peatonal, y la inexistencia de barandas que separen los pasos a nivel del puente vehicular de la Avenida Bolívar y del andén de la estación de servicio “Alcázar”, con la calzada vehicular. Se impone pues, revocar la sentencia apelada, conceder el amparo a los derechos colectivos y reconocer a la actora el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, como recompensa por su diligente, altruista y solidario proceder.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil ocho (2008)
Radicación número: 63001-23-31-000-2005-00216-01(AP)
Actor: BERLY ROMAN VALENCIA
Demandado: MUNICIPIO DE ARMENIA
Referencia: ACCION POPULAR
Se decide la apelación interpuesta por la actora contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Quindío de 19 de julio de 2005, desestimatoria de las pretensiones.
- ANTECEDENTES
- LA DEMANDA
El 4 de febrero de 2005, BERLY ROMÁN VALENCIA instauró acción popular contra el municipio de Armenia, para reclamar protección a los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la defensa del patrimonio público, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
1.1. Hechos
Antes de la construcción del puente vehicular de la Avenida Bolívar, los andenes del costado izquierdo de la Carrera 14, a la altura de la Calle 2, en sentido sur-norte tenían franjas de acceso [1], circulación peatonal [2] y de equipamiento [3] que en su orden, medían 3.2, 2.0 y 2.5 metros. Las mismas franjas sobre los andenes del costado derecho, medían 3.0, 2.3 y 2.5 metros, respectivamente.
Al realizar las obras de adecuación del puente vehicular, la Administración redujo las franjas de paramento y circulación peatonal a 2.0 y 0.9 metros (costado izquierdo) y a 1.4 y 0.95 metros (costado derecho) y suprimió las franjas de equipamiento. Al hacerlo, contravino el artículo 15 de la Resolución 14.861 de 1985 (4 de octubre) que obliga a mantener un espacio libre de circulación, no inferior a 1.5 metros.
La estación de servicio «Alcázar» carece de andenes en la salida hacia la carrera 14. El puente vehicular de la Avenida Bolívar, carece de pasos peatonales a nivel.
La estrechez de los andenes en unos casos y la inexistencia de aceras, en otros, representa riesgo para la seguridad de los transeúntes, en especial los discapacitados o las personas con movilidad reducida, pues el sector presenta alto flujo vehicular y peatonal.
1.2. Pretensiones
Que se ordene restituir la franja de equipamiento y ampliar a 2.4 metros, los andenes de la carrera 14, a la altura de la calle 2, en el «área de influencia del puente vehicular de la Avenida Bolívar», para que la circulación de las personas discapacitadas o con movilidad reducida pueda darse en condiciones seguras.
Reconocerle el incentivo contemplado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.
- LA CONTESTACIÓN
El municipio de Armenia, mediante apoderada, puso de presente que en desarrollo del proyecto «Avenida las Palmas entre la Avenida 14 de Octubre y la Avenida del Arriero, Tramo III» previsto en el artículo 21 del Acuerdo 1º de 1999 [4], construyó el puente vehicular de la Avenida Bolívar.
Sostuvo que para construir el puente, se vio obligada a reducir el tamaño de los andenes de la carrera 14, de modo que pudiese implementar dos retornos hacia la calle 2, y que técnicamente no es posible ampliarlos, pues tendría que suprimir las franjas de acceso a las edificaciones.
Afirmó que bajo el puente de la avenida Bolívar, existen dos pasos peatonales, uno a cada costado de la calle 2, cuyo ancho individual es de 3.0 metros aproximadamente.
Admitió que auncuando la estación de servicio Alcázar no tiene acera, los usuarios transitan de forma segura, pues existe una barrera de concreto que impide a los vehículos ingresar por la carrera 14.
Aseveró que los senderos peatonales son accesibles para los discapacitados y no representan riesgo, pues su ancho es suficiente para evitar que las personas se desplacen sobre la zona vehicular.
Agregó que lejos de vulnerar los derechos colectivos, optimizó el uso del espacio público en el sector. Así también, lo consideró Tribunal Administrativo del Quindío en sentencias proferidas dentro de los expedientes 2002-0601 y 2003-0596[5].
- LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO
Tuvo lugar el 21 de abril de 2005 con asistencia de la actora, la Alcaldesa (e) y la apoderada del Municipio, la Jefe del Departamento Administrativo Jurídico y el Secretario de Infraestructura Municipal, el Procurador Trece Judicial Administrativo y la delegada de la Defensoría del Pueblo.
La Alcaldesa (e) de Armenia presentó proyecto de pacto de cumplimiento [6] en el cual se lee:
«PACTO DE CUMPLIMIENTO:
Una vez realizada visita técnica al sector objeto de litis, se pudo determinar por parte de la Secretaría de Infraestructura la ejecución de las siguientes actividades que permitirán mejorar el tránsito peatonal por el sector:
- Señalización de los pasos y cruces peatonales.
- Mejoramiento del acceso a la zona peatonal ubicada debajo del puente sobre la calle 2, margen derecha hacia la glorieta Las Palmas.
- Adecuación del descanso peatonal ubicado sobre la calle 2 (cruce entre el Centro Comercial y la Estación de Servicio Alcanzar [sic]).
- Acceso peatonal a la Estación de servicio Alcázar, que consiste en la adecuación de un espacio del separador new jersey.
- Construcción de una zona peatonal exclusiva sobre el constado (sic) de la Estación de Servicio Alcázar, consistente en la construcción de un andén de un metro (1 mt) paralelo al separador new jersey, con unas barandas en tubo que permitan el aislamiento de los peatones con los vehículos que ingresan a la estación de servicio».
Ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo, el Tribunal la declaró fallida y ordenó seguir el trámite del proceso.
- PRUEBAS
4.1. La apoderada del Municipio aportó:
4.1.1. Con la contestación, 18 fotografías donde se aprecia la zona objeto de acción popular[7] y copia parcial del Acuerdo No 001 de 1999 (artículos 1º a 22), publicado en la Gaceta Municipal No 413 de 27 de enero de 1999 [8].
4.1.2. En la audiencia de pacto de cumplimiento, plano en que detalla las obras cuya ejecución propuso la Alcaldesa (e) de Armenia[9].
4.2. El a quo practicó inspección al lugar de los hechos. En el acta de 7 de julio de 2005, se lee:
«Se desplaza el despacho, al lugar señalado, ubicado en la Carrera 14 en inmediaciones a la calle 2a, frente al puente vehicular de la Avenida Bolívar, en Armenia (Q). La suscrita Magistrada procedió a constatar cada uno de los puntos traídos por el Municipio demandado, en su escrito de alegatos que obra a fls 87 a 94 así: 1.- SEÑALIZACIÓN DE LOS PASOS Y CRUCES PEATONALES: Se observa que las cebras del cruce de la calle segunda, en ambas calzadas, son utilizadas por los peatones de norte-sur, sur-norte. El Secretario de Infraestructura explica a la audiencia que en el separador se hizo un andén con tubos para impedir acceso a la bomba. De igual manera se constata paso paralelo a la estación de servicio. 2. – MEJORAMIENTO DE ACCESO A LA ZONA PEATONAL UBICADA DEBAJO DEL PUENTE SOBRE LA CALLE 2ª MARGEN DERECHA HACIA LA GLORIETA LAS PALMAS: Se constató el mejoramiento efectuado y se precisa por parte del señor Secretario de Infraestructura que fue pavimentada la zona que se observa en la fotografía y su utilidad es que es una vía peatonal, con rampa para los discapacitados. 3. ADECUACIÓN DEL DESCANSO PEATONAL SOBRE LA CALLE 2ª (CRUCE ENTRE EL CENTRO COMERCIAL Y LA ESTACIÓN DE SERVICIO ALCANZAR (sic): Se constató la adecuación del descanso peatonal referido, al que se había hecho alusión en el punto uno. 4. –ACCESO PEATONAL A LA ESTACIÓN DE SERVICIO ALCÁZAR, QUE CONSISTE EN LA ADECUACIÓN DE UN ESPACIO DEL SEPARADOR NEW JERSEY: En cuanto al acceso peatonal a la estación de servicio se constata su existencia y se precisa por el señor Secretario de Infraestructura, que el separador New Jersey se demolió y se puso a una altura para el paso peatonal, lo cual constata el despacho. 5-. CONSTRUCCIÓN DE ZONA PEATONAL EXCLUSIVA SOBRE EL COSTADO DE LA ESTACIÓN DE SERVICIO ALCÁZAR: Se constató la construcción del andén que trata este punto, precisando que se puso sobre el piso del parqueadero de estación de servicios. Se advierte y se constata que el mencionado andén tiene rampa para los discapacitados y se encuentra provisto de separación física con la estación de servicios a través de baranda metálica pintada con los colores de la bandera de Armenia que además sirven de apoyo para las personas que hacen uso de la misma. En este estado se le otorga la palabra al señor Secretario de Infraestructura, quien manifiesta lo siguiente: Con las obras que se hicieron, quedan completos todos los accesos de cruce sobre la Avenida Bolívar, con calle segunda, sentido oriente-occidente, occidente-oriente, norte-sur y sur-norte. A renglón seguido, el apoderado del municipio agrega lo siguiente: Se advierte que todos los cruces quedaron bien, en cuanto a la conducta del peatón, se observa su mal uso, es decir, falta de cultura ciudadana y educación vial; es decir que la infraestructura está, pero es mal utilizada por el ciudadano. La conductora de la audiencia deja constancia que lo manifestado por el apoderado del Municipio se evidencia y se confirma como una falta de cultura ciudadana en el manejo de vías peatonales. Finalmente manifiestan el Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo que se ha cumplido con las pretensiones de la demanda […] ».
- ALEGATOS
5.1. La actora no alegó de conclusión.
5.2. La apoderada del Municipio reiteró que por las condiciones topográficas de la zona y la construcción del puente sobre la Avenida Bolívar, no es posible redimensionar los andenes al ancho pretendido por la actora.
Afirmó que para la fecha de la audiencia (21 de abril de 2005) las obras propuestas en el pacto de cumplimiento ya se encontraban en ejecución y que, las siete fotografías anexas al alegato de conclusión [10] demuestran que fueron completadas.
5.3. El Procurador Trece Judicial Administrativo afirmó que el Municipio no incurrió en omisión pues concluyó las obras que amparan los derechos colectivos materia de acción popular.
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal negó las pretensiones por considerar que el Municipio demostró que antes de «desatarse la acción popular» las obras propuestas en el pacto de cumplimiento, se encontraban en ejecución, las cuales se terminaron encontrándose en trámite el proceso, según se aprecia en las fotografías allegadas por el Municipio en el alegato de conclusión y en el acta de inspección judicial de 7 de julio de 2005.
Las fotografías aportadas con la contestación evidencian que los cruces peatonales de la calle 2 están señalizados horizontalmente y que, los andenes objeto de demanda, se destinan exclusivamente al tránsito peatonal.
Estimó probado que las aceras de la carrera 14 con calle 2, fueron modificadas por la construcción del puente vehicular sobre la Avenida Bolívar, el cual, según el Plan de Ordenamiento Territorial es un proyecto a largo plazo cuyo término de ejecución se extendía hasta el 31 de diciembre de 2006.
Instó al Municipio a conservar en «excelentes condiciones de demarcación y mantenimiento las vías vehiculares y peatonales» del sector, para garantizar la seguridad de los transeúntes.
III. LA IMPUGNACIÓN
La actora allegó un plano[11] y 8 fotografías [12]del sector, para sostener que persisten los hechos causantes de amenaza a los derechos colectivos pues las obras propuestas por el Municipio en la audiencia de pacto de cumplimiento –que ejecutó como consecuencia de la acción popular, no restablecieron la franja de circulación peatonal de los andenes a 1.5 metros, ni adecuaron un paso a nivel entre el Centro Comercial Bolívar y la Escuela de Administración y Mercadotecnia del Quindío.
Afirma que la acera de la estación de servicio «Alcázar» mide 1.0 metro y que la Administración instaló señales verticales sobre la franja de circulación peatonal de los andenes del sector, lo que hace aún más difícil e inseguro el desplazamiento de las personas, especialmente el de las discapacitadas o con movilidad reducida.
Sostiene que la construcción de un puente peatonal, la instalación de semáforos o de reductores de velocidad, mitigaría eficazmente el riesgo a que están expuestos los peatones.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
4.1. La actora guardó silencio.
4.2. El apoderado del Municipio reiteró los argumentos de su contestación y sostuvo que el acta de inspección judicial practicada el 7 de julio de 2005, demuestra que no existe amenaza para los derechos colectivos, pues finalizó las obras para cuya ejecución se instauró la demanda.
Asevera que las fotografías aportadas con la apelación no dan certeza sobre la fecha en que fueron tomadas. Insiste en que para el 20 de septiembre de 2006[13], no había concluido el proyecto «Avenida las Palmas entre la Avenida 14 de Octubre y la Avenida del Arriero, Tramo III», cuyo término de ejecución se extendía al 31 de diciembre siguiente.
4.3. El agente del Ministerio Público no alegó de conclusión.
CONSIDERACIONES
El mérito probatorio de las fotografías allegadas con la apelación
El apoderado del Municipio sostiene que las fotografías aportadas con la apelación carecen de mérito probatorio, pues se desconoce la fecha en que fueron tomadas.
Comoquiera que las fotografías no fueron tachadas de falsas por el Municipio, de conformidad con los artículos 252[14] y 280[15] del Código de Procedimiento Civil – aplicables por remisión del artículo 29[16] de la Ley 472 de 1998, la Sala da por cierta la situación que en ellas consta, a partir del 1º de agosto de 2005, cuando se allegaron con la apelación.
La Sala reitera el criterio expuesto en sentencia de 30 de agosto de 2007[17], en que precisó:
«[…] 6.- Para probar los supuestos de hecho en que se fundan las demandas, el actor allegó el siguiente registro fotográfico: […]
En relación con tales documentos privados debe decirse que aunque, en principio, no existe certeza sobre la fecha de los hechos que en ellos se representan ni sobre el lugar de ocurrencia de los mismos, aquellos no fueron tachados de falsos por la Empresa de Energía de Boyacá S.A. E.S.P. ni por la Unión Temporal Ciudad de Tunja Alumbrado Público S.A.».
El caso concreto
En desarrollo del artículo 88 CP, el artículo 2º de la Ley 472 de 1998 instituyó las acciones populares como «los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos».
La presente acción popular es procedente por estar encaminada a la protección de los derechos al goce de un ambiente sano, a la defensa del patrimonio público, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, previstos en los literales a), d) e), h), l) y m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.
El Tribunal negó las pretensiones por considerar que antes de «desatarse la acción popular» la Administración había iniciado las obras pretendidas por la actora y las había concluido para el 14 de junio de 2005, cuando alegó de conclusión. Así, pudo constatarlo en la inspección judicial practicada el 7 de julio siguiente.
La demandante replica que la amenaza a los derechos colectivos no ha cesado pues los andenes de la carrera 14, a la altura de la calle 2, mantienen una medida notablemente inferior a la establecida en el artículo 15 de la Resolución 14.861 de 1985.
El Municipio admitió en la contestación, que redujo el ancho de las aceras para construir retornos hacia la calle 2. Se da por cierta la afirmación de la actora, en cuanto no preservó una franja de circulación peatonal igual o superior a 1.5 metros.
Para la fecha de la contestación (4 de marzo de 2005), es evidente el riesgo para la seguridad y la prevención de desastres previsibles técnicamente causado por la estrechez de las aceras de la carrera 14, a la altura de la calle 2, que dificultan el desplazamiento de los peatones, en especial los discapacitados o personas con movilidad reducida [18]; la inexistencia de andén en la intersección de la estación de servicio Alcázar con la carrera 14, el deterioro del paso a nivel entre el «servicentro Bolívar» y el Centro Comercial Bolívar y la inexistencia de señalización horizontal y rampas para discapacitados, en el cruce de la estación de servicio Alcázar hacia la capilla del Perpetuo Socorro , y hacia el Centro Comercial antedicho.
El Municipio demostró que para la fecha del alegato de conclusión (14 de junio de 2005), en ejecución de la propuesta de pacto de cumplimiento, había construido sobre la carrera 14, un andén que bordea la estación de servicio Alcázar, con acceso para personas con movilidad reducida y había demarcado en cebra las zonas peatonales que de ésta conducen al Centro Comercial Bolívar y al costado de la capilla del «Perpetuo Socorro» –cuyo paso mejoró, bajo el puente vehicular.
Del croquis allegado en la audiencia, se deduce que la «adecuación del descanso peatonal ubicado sobre la calle 2» a la altura de la estación de servicio Alcázar y el Centro Comercial Bolívar, consistiría en la implementación de rampas para discapacitados, empero, las fotografías [19] anexas al alegato de conclusión prueban que no se constuyeron.
Las pruebas allegadas con la apelación, evidencian que para el 1º de agosto de 2005, cuando fueron aportadas, persiste la medida insuficiente de los andenes de la carrera 14, en el área de influencia del puente vehicular de la Avenida Bolívar, que obliga a los peatones a desplazarse sobre la calzada vehicular e impide la cómoda circulación de personas con movilidad reducida [20]. A ello se suma, que la actora afirma que el sector presenta alto flujo vehicular y peatonal, aseveración que el Municipio no refutó.
Similares consideraciones son aplicables al andén construido sobre la estación de servicio «Alcázar», cuyo ancho de un (1.0) metro, tampoco garantiza el fácil desplazamiento de los discapacitados. Se aprecia en las fotografías [21] que el borde interno cuenta con barandas, no así el borde externo, que sólo tiene separador tipo «New Jersey» en concreto, respecto de la calzada vehicular.
El Municipio demostró que bajo el puente vehicular de la Avenida Bolívar, adecuó el cruce que de la estación de servicio «Alcázar» conduce al costado de la capilla del «Perpetuo Socorro». Aunque se constató en la inspección judicial de 7 de julio de 2005, que las mejoras consistieron en la pavimentación y la construcción de una rampa de acceso para discapacitados, persiste riesgo a la seguridad, por carecer de barandas que lo separen de la Avenida Las Palmas.
Contra lo afirmado por la apelante, está desvirtuado que entre el Centro Comercial Bolívar y el «servicentro Bolívar» no haya un cruce peatonal, pues el cotejo de las fotografías[22] evidencia que existe en proximidades de la Avenida Las Palmas. Cosa distinta, es que el Municipio no haya probado mejorar sus condiciones de tránsito y acceso y, que la actora insista en adecuar un paso entre la Escuela Superior de Administración y Mercadotecnia del Quindío y el antedicho Centro Comercial, en la zona donde funciona el retorno vehicular de la calle 2.
En anteriores oportunidades, la Sala ha señalado que para la construcción y demolición de obras, deben adelantarse los estudios técnicos por expertos en su área de especialidad, por lo cual, no es dable al Juez hacer caso omiso de las razones técnicas[23], que en el sub-exámine expuso el Municipio para explicar que la construcción del puente vehicular de la Avenida Bolívar hace físicamente imposible ampliar las dimensiones de los andenes, pues ello implicaría eliminar la franja de acceso a las edificaciones.
Al decidir acciones populares interpuestas por hechos análogos a los que se plantean en el presente caso, la Sala [24] ha advertido que el ámbito de protección a los derechos colectivos no está dado por un único y específico medio a menos que se demuestre que los medios alternativos existentes, son ineficaces y que la amenaza o riesgo contingente está directamente asociado al medio que se echa de menos.
En cuanto al derecho de accesibilidad de los discapacitados, ha señalado que puede hacerse efectivo mediante pasos peatonales a nivel a condición, que faciliten su desplazamiento seguro.
Por el hecho de que no puedan ampliarse los andenes materia de controversia por falta de espacio, la Administración no está exonerada de implementar alternativas que mejoren las condiciones de seguridad para la circulación en el sector. En tal virtud, la Sala le ordenará que en un tiempo razonable, adelante los estudios técnicos de flujo vehicular y peatonal, con fundamento en los cuales implemente una alternativa de circulación peatonal y vehicular, de señalización horizontal y vertical, que garantice el tránsito seguro en el sector, así como la movilidad e integración al mobiliario urbano de personas discapacitadas.
De conformidad con el artículo 7º, literal a), numerales 2, 3 y 5, del Decreto 1538 de 2005 (17 de mayo) [25], los estudios deben contemplar las medidas técnicas que permitan salvar desniveles entre los andenes y separadores de calzadas, con la vía vehicular, y garantizar su continuidad con las franjas de circulación peatonal.
Se ordenará la adopción de medidas provisionales y definitivas que en el corto plazo, contribuyan a mitigar los riesgos existentes. Así, el Municipio deberá habilitar corredores peatonales en los andenes de la carrera 14, a la altura de la calle 2, área de influencia del puente vehicular de la Avenida Bolívar, mediante estructuras de aislamiento, demarcación y señalización que eviten el desplazamiento de personas sobre la calzada vehicular, hasta tanto, concluya e implemente los estudios para mejorar la movilidad en el sector.
Se dispondrá instalar barandas el andén de la estación de servicio «Alcázar» – en el costado de la calzada vehicular de la carrera 14, así como, en los cruces que bajo el puente vehicular de la Avenida Bolívar, comunican los costados de la antedicha estación de servicio y de la capilla del «Perpetuo Socorro» y, del Centro Comercial Bolívar con el del «servicentro Bolívar», que además, deberán ser provistos de luminarias.
Tampoco hay evidencia técnica que demuestre que la falta de un puente peatonal, semaforización o reductores de velocidad, represente peligro inminente para peatones o conductores. Se reitera que impartir órdenes de construcción de obras, sin un sustento técnico apropiado, lejos de proteger los derechos colectivos, introduce caos y anarquía en los esquemas de planeación urbana y altera los que se han trazado para la ciudad en consonancia con el Plan de Ordenamiento Territorial.
Como la actora probó que sobre la carrera 14, frente a la Escuela de Mercadotecnia y Administración del Quindío[26] se instaló una señal vertical, que interrumpe la acera –lo que evidentemente maximiza el riesgo para los peatones, se dispondrá su reubicación de conformidad con los artículos 15 de la Resolución 14.861 de 1985[27] y 7º, literal a), numeral 8º del Decreto 1538 de 2005[28]. Puesto que no obran elementos de juicio sobre otras obstrucciones en los andenes del sector, la Sala ordenará su revisión para que la Alcaldía proceda en forma similar.
Dado que el Municipio no demostró haber dispuesto operativos diarios para organizar el tráfico, contrarrestar el riesgo de accidentalidad causado por el desplazamiento de peatones sobre la calzada vehicular de la carrera 14 y, para hacer efectivo a los discapacitados su derecho a desplazarse e integrarse al amoblamiento urbano en condiciones seguras, se ordenará al Alcalde que mientras adopta el plan de movilidad dispuesto, el riesgo contingente a la seguridad, agravado por la indisciplina de los transeúntes y conductores, se contrarreste mediante la implementación de un dispositivo preventivo con personal de policía que, con carácter permanente organice y controle el tráfico peatonal y vehicular, prevenga la comisión de infracciones de tránsito, vigile que transeúntes y conductores observen las normas de tráfico y los conmine a cruzar por las correspondientes intersecciones viales.
No tuvo razón el Municipio cuando pretendió excusar su omisión, alegando que el proyecto «Avenida las Palmas entre la Avenida 14 de Octubre y la Avenida del Arriero, Tramo III» se extendía al 31 de diciembre de 2006, pues la circunstancia que la obra pública se adelantara a largo plazo, en modo alguno significa que pudiera dilatar indefinidamente las soluciones a las necesidades colectivas y permanecer indiferente a los riesgos que su construcción causa a la seguridad de los ciudadanos.
Auncuando no se conoce la fecha en que inició la construcción del puente vehicular de la carrera 14, con ocasión del cual se redujeron los andenes objeto de demanda, es inexcusable que la Administración haya omitido cumplir las especificaciones técnicas que garanticen el tránsito sin riesgo para peatones y conductores y las normas sobre accesibilidad para personas discapacitadas o con movilidad reducida, lo que ciertamente vulnera el derecho a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
La Sala advierte que para la fecha de expedición del Acuerdo 001 de 1999 (24 de enero), cuyo artículo 21 adoptó el proyecto denominado «Avenida Las Palmas entre la Avenida 14 de Octubre y la Avenida del Arriero, Tramo III», ya se encontraba en vigencia la Resolución 14.861 de 1985 (4 de octubre) [29] que obliga a diseñar y construir andenes de forma que «no haya elementos construidos que sobresalgan de la superficie» y se conserve un «ancho libre» que no sea menor de 1.5 metros.
Debe anotarse que durante el término de ejecución de la obra, cuyo plazo se extendía al 31 de diciembre de 2006 [30], también entraron en vigencia el Decreto 1538 de 2005, que en su artículo 7º, literal a), numeral 8º, prevé que «se deberán eliminar todo los elementos y estructuras que obstaculicen la continuidad de la franja de circulación peatonal» y el Acuerdo 006 de 2004 (25 de marzo) [31] que al tenor del artículo 66, numeral 4º, literal a), dispone el diseño de los andenes dando cumplimiento «a las reglamentaciones nacionales sobre accesibilidad de discapacitados».
Contra lo afirmado por el Tribunal, no quedó probado que el Municipio iniciara las obras que propuso realizar en la audiencia de pacto de cumplimiento, con anterioridad a la fecha de notificación del auto admisorio (21 de febrero de 2005)[32]. La circunstancia de que guardara silencio en la contestación y en la audiencia, lo desvirtúa y antes por el contrario, demuestra que las ejecutó después, como lo puso de presente al alegar de conclusión.
Al cotejar las fotografías aportadas con la contestación (4 de abril de 2005) y el alegato de conclusión (14 de junio de 2005) se establece que durante este lapso, el Municipio se avino a actuar según lo pretendido por la actora, pues en efecto, cesó, los riesgos a la seguridad causados por la inexistencia de andén en la intersección de la estación de servicio «Alcázar» con la carrera 14, la falta de señalización horizontal entre ésta y el Centro Comercial Bolívar y la falta de intervención del cruce hacia el costado de la capilla del «Perpetuo Socorro».
Con todo, persiste el riesgo de los derechos a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente y la vulneración a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, debido a la estrechez de las aceras de la carrera 14, a la altura de la calle 2, la falta de adecuación del cruce entre el Centro Comercial Bolívar y el «servicentro Bolívar», la instalación de señales verticales sobre las zonas de circulación peatonal, la ausencia de un sistema consistente de rampas o vados que salven el desnivel de las aceras y del separador de calzadas de la calle 2, y los comunique con las intersecciones para el tránsito peatonal, y la inexistencia de barandas que separen los pasos a nivel del puente vehicular de la Avenida Bolívar y del andén de la estación de servicio «Alcázar», con la calzada vehicular.
Se impone pues, revocar la sentencia apelada, conceder el amparo a los derechos colectivos y reconocer a la actora el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, como recompensa por su diligente, altruista y solidario proceder.
En mérito de lo expuesto el Consejo de estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A:
1º. REVÓCASE la sentencia de 19 de julio de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío. En su lugar,
DECLÁRASE que existió amenaza para los derechos colectivos a la seguridad pública, a la prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes causada por la inexistencia de andén en la intersección de la estación de servicio «Alcázar» con la carrera 14, la falta de señalización horizontal entre ésta y el Centro Comercial Bolívar, la falta de intervención del cruce hacia el costado de la capilla del «Perpetuo Socorro» y por contravenir los andenes, las dimensiones exigidas por la normativa.
CONCÉDESE la protección a los derechos colectivos a la seguridad pública, a la prevención de desastres previsibles técnicamente ocasionado por la estrechez de las aceras de la carrera 14, a la altura de la calle 2, la falta de adecuación del cruce entre el Centro Comercial Bolívar y el «servicentro Bolívar», la instalación de señales verticales sobre las zonas de circulación peatonal, la ausencia de un sistema consistente de rampas o vados que salven el desnivel de las aceras y del separador de calzadas de la calle 2, y los comunique con las intersecciones para el tránsito peatonal, y la inexistencia de barandas que separen los pasos a nivel del puente vehicular de la Avenida Bolívar y del andén de la estación de servicio «Alcázar», con la calzada vehicular.
2º. ORDÉNASE al Alcalde de Armenia que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, adopte las medidas que aseguren que dentro de los quince (15) días hábiles siguientes:
2.1. Habilite corredores para el tránsito peatonal, en el área de influencia del puente vehicular de la carrera 14, a la altura de la calle 2, mediante las estructuras de aislamiento, demarcación y señalización que eviten el desplazamiento de personas sobre la calzada vehicular y faciliten la integración y desplazamiento de las personas discapacitadas o con movilidad reducida, en condiciones de seguridad.
2.2. Reubique la señal vertical instalada sobre el andén de la carrera 14, frente a la Escuela de Mercadotecnia y Administración del Quindío, de forma que no obstruya el tránsito peatonal, y, proceda a la remoción y reubicación de otros elementos que obstaculicen la circulación de las personas, en el área de influencia del puente vehicular de la Avenida Bolívar.
2.3. A través de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal, contrarreste el riesgo de accidentalidad causado por el desplazamiento de peatones sobre la calzada vehicular de la carrera 14 y apoye a los discapacitados para que desplacen e integren al amoblamiento urbano en condiciones seguras, mediante la implementación de un dispositivo de tránsito que de forma permanente, organice y controle el tráfico peatonal y vehicular, prevenga la comisión de infracciones de tránsito, vigile que los transeúntes y conductores observen las normas de tránsito y los conmine a usar las intersecciones peatonales, empleando las cebras del sector.
3º. ORDÉNASE al Alcalde de Armenia, que a mas tardar, en los dos (2) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia:
3.1. Adelante los estudios técnicos de flujo vehicular y peatonal, que diagnostiquen, formulen y ejecuten en un plazo razonable, las medidas alternativas de circulación peatonal y vehicular, de señalización horizontal y vertical, que garanticen en el área de influencia del puente vehicular de la carrera 14, a la altura de la calle 2, la circulación segura de los transeúntes y la movilidad de personas discapacitadas, en condiciones óptimas de seguridad.
Los estudios deben contemplar las medidas técnicas que permitan salvar desniveles entre los andenes y separadores de calzadas, con la vía vehicular, y garantizar su continuidad con las franjas de circulación peatonal.
3.2. Instale barandas sobre el andén de la estación de servicio «Alcázar» –al costado de la calzada vehicular de la carrera 14.
3.3. Instale luminarias y barandas en los cruces peatonales que bajo el puente vehicular de la Avenida Bolívar, comunican los costados de la estación de servicio «Alcázar» y de la capilla del «Perpetuo Socorro» y, del Centro Comercial Bolívar con el «Servicentro Bolívar».
4º. CONCÉDASE a la actora el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, en cuantía de diez salarios mínimos mensuales vigentes (10 SMMV), a cargo de la Alcaldía de Armenia.
5º CONFÓRMASE el Comité para la Verificación del Cumplimiento de la Sentencia con el Magistrado Ponente del Tribunal Administrativo de Quindío, la actora, un delegado de la Alcaldía y de la Procuraduría Provincial de Armenia.
6º. COMPÚLSASE copia de esta sentencia a la Contraloría General del Quindío y a las Procuradurías Regional del Quindío y Provincial de Armenia, para que adelanten las investigaciones que resultaren de las irregularidades advertidas.
Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de diecisiete (17) de julio de 2008.
MARCO A. VELILLA MORENO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN
[1] Franja de acceso: Se encuentra sobre el costado de las edificaciones y en ella se dan los accesos a éstas.
[2] Franja de circulación peatonal: La destinada al desplazamiento de los peatones.
[3] Franja de equipamiento: Sobre ella se ubican los elementos del mobiliario urbano como teléfonos, bancas, papeleras, kioscos, etc., y las instalaciones como postes, semáforos, iluminación pública, señalización, etc.
[4] «Por medio del cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Armenia».
[5] No cita las fechas de las providencias.
[6] Folios 79 y 80.
[7] Folios 43 a 47.
[8] Folios 48 a 56.
[9] Folio 81.
[10] Escrito presentado el 14 de junio de 2005.
[11] Folio 132.
[12] Folios 133 y 134.
[13] Fecha en que presentó el alegato de conclusión.
[14] Ley 794 de 2003 « Por la cual se modifica el Código de Procedimiento Civil, se regula el proceso ejecutivo y se dictan otras disposiciones». Artículo 26. El artículo 252 del Código de Procedimiento Civil, quedará así: […] En todos los procesos, los documentos privados presentados por las partes para ser incorporados a un expediente judicial con fines probatorios, se reputarán auténticos, sin necesidad de presentación personal ni autenticación. Todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en relación con los documentos emanados de terceros»
[15] Artículo 280. La fecha del documento privado no se cuenta respecto de terceros, sino desde el fallecimiento de algunos de los que lo han firmado, o desde el día en que ha sido inscrito en un registro público o en que conste haberse aportado en un proceso, o en que haya tomado razón de él un funcionario competente en su carácter de tal, desde que haya ocurrido otro hecho que le permita al juez adquirir certeza de su existencia».
[16] Artículo 29. Clases y medios de prueba. Para estas acciones son procedentes los medios de prueba establecidos en el Código de Procedimiento Civil, sin perjuicio de lo que respecto de ellos se disponga en la presente ley.
[17] Radicación número: 15001-23-31-000-2003-00572-01(AP), Ponente: Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.
[18] Folios 43, 45 y 46.
[19] Folio 91, fotografía titulada «Cruce calle 2ª». Folio 92, fotografía titulada «Descanso peatonal calle 2ª»
[20] Folio 133. Fotografías tituladas «inmediaciones a la Escuela de Administración y Mercadotecnia», «inmediaciones al Centro Comercial Bolívar» e «inmediaciones a la capilla».
[21] Folio 93.
[22] Folios 43 y 44.
[23] Sentencia de 5 de febrero de 2004. Expediente: 05001-23-31-000-2003-03515-01 (AP), Ponente: Camilo Arciniegas Andrade.
[24] Sentencia de 28 de septiembre de 2006. Expediente: 25000-23-26-000-2002-01031-01 y acumulados (AP), Ponente: Camilo Arciniegas Andrade.
[25] «Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 361 de 1997». Publicado en el Diario Oficial No 45.913 de 19 de mayo de 2005.
[26] Fotografía titulada «señal informativa, ancho libre para la circulación peatonal menor a 1.5 m; sector Escuela de Administración y Mercadotecnia».
[27] Artículo 15. Características de andenes y vías peatonales. En el diseño y construcción de andenes y vías peatonales se tendrán en cuenta los siguientes aspectos: […] - Que no haya elementos construidos que sobresalgan de la superficie.
[28] Artículo 7º. Accesibilidad al espacio público. Los elementos del espacio público deberán ser diseñados y construidos dando cumplimiento a los siguientes parámetros: A. Vías de circulación peatonal: […] 8. Se deberán eliminar todo los elementos y estructuras que obstaculicen la continuidad de la franja de circulación peatonal.
[29] Artículo 61. La presente resolución rige a partir de su expedición y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
[30] Según el artículo 7º del Acuerdo 001 de 1999.
[31] «Por el cual se modifica el Acuerdo 001 de 1999, por medio del cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial de Armenia 1999-2006 y se expide el Código de Construcción del Municipio de Armenia». Publicado en la Gaceta Municipal No 756 de 13 de abril de 2004.
[32] Folios 30 y 31.
Publicado Por: julio 9, 2015