ESTIMACION RAZONADA DE LA CUANTIA - Solo es forzosa cuando fija la competencia; es requisito formal / PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL - Estimación razonada de la cuantía no incide sobre el fondo del asunto / INEPTA DEMANDA - No la constituye la falta de estimación de la cuantía cuando no fija competencia

 

La Sala, en sentencias de 9 de junio de 2004  y 23 de agosto de 2007 consideró que la estimación de la cuantía solo es forzosa cuando de esta dependa la competencia, pero que su omisión no incide sobre el fondo de la controversia, como si incidirían la caducidad de la acción o la falta de agotamiento de la vía gubernativa, presupuestos de procedibilidad cuya omisión conduce a un fallo inhibitorio. Dijo entonces la Sala: « […] Como lo ha señalado el Consejo de Estado en su jurisprudencia, la estimación razonada de la cuantía es un requisito formal, necesario para la determinación de la competencia, pero que no puede sacrificar el principio de prevalencia del derecho sustancial. Respecto de la estimación de la cuantía, señaló el Consejo de Estado: “ El requisito del numeral 6o. del artículo 137 del C.C.A. no se cumple con la simple estimación de una suma de dinero, sino que debe hacerse conforme lo indica para este caso el literal a) del numeral 6o. del art. 131 del C.C.A., en concordancia con el art. 20 del C. de P.C.  Pero en este caso puede aceptarse que el demandante cumplió lo ordenado indicando cual fue la última asignación salarial al momento de su retiro del servicio $550.365; fácil era entonces determinar así la cuantía con base en este dato y las normas precitadas.  /Cfr. Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto del 13 de marzo de 1997. C.P. Dra.  Clara Forero de Castro). La estimación razonada de la cuantía es requisito necesario para determinar la competencia, pero su omisión no incide sobre el fondo de la controversia.

 

PROCEDIMIENTO LIQUIDATORIO - Omisión al omitir bienes incluidos y excluidos en la masa liquidatoria; orden de adición del acto administrativo / ADICION DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Cuando se omite inventarios de bienes excluidos la sentencia debe ordenar adición y no nulidad general o total

 

Esta Sala en sentencia de 9 de junio de 2004  y 23 de agosto de 2007, examinó idénticos cargos a los que vuelven a plantearse en contra de la Resolución 340 de 2000, y revocó la decisión del a quo para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda con las consideraciones siguientes: «Se afirma en el fallo recurrido que los actos sí son parcialmente violatorios de la normatividad (sic) superior invocada. “Ciertamente se puede dilucidar en la Resolución 340 del 19 de octubre de 2000 y la que la modifica, que no hubo pronunciamiento alguno del funcionario liquidador en la forma debida, es decir, por modo alguno se entiende un señalamiento de los bienes incluidos y no en la masa liquidatoria, que para los efectos pertinentes consiste en un inventario de bienes al tenor de lo dispuesto en la normatividad reseñada. (...) No obstante lo dicho, la determinación a tomar no será la de anular ni parcial, ni totalmente los actos demandados, porque si bien ellos desconocen lo concerniente a la realización el inventario, su enervación no conllevaría el restablecimiento del orden jurídico. La situación sería la misma que se presenta actualmente. No quedarían establecidos, ni claramente identificados, cuales bienes hacen parte de la masa liquidatoria de la sociedad y cuáles no. Por ello es procedente ordenar la adición del acto administrativo conforme a lo prescrito por el artículo 170 del C.C.A., y solo en lo referente a la discriminación de los bienes o recursos específicos con su respectiva cuantificación que no forman parte de la masa de liquidación, por ser estos los que están destinados a cubrir los créditos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Lo anterior, como es apenas lógico con el fin de garantizar el cubrimiento de las acreencias a favor de las instituciones prestadoras de servicios de salud”.

 

PROCEDIMIENTO LIQUIDATORIO - Omisión al señalar bienes que integran la masa de liquidación: improcedencia de la nulidad al estar contenidos en el inventario anexo / INVENTARIO DE BIENES DE LA MASA DE LIQUIDACION - Hace parte integrante del acto administrativo de aceptación y rechazo de reclamaciones

 

Esta Sala en sentencia de 9 de junio de 2004 y 23 de agosto de 2007, examinó idénticos cargos a los que vuelven a plantearse en contra de la Resolución 340 de 2000, y revocó la decisión del a quo para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda con las consideraciones siguientes: Sin embargo, auque la resolución acusada no cumple formalmente con la exigencia de la norma contenida en el numeral 5 del artículo 5 del Decreto 2418 de 1999, en cuanto al señalamiento de los bienes que integran la masa de la liquidación, ello no conlleva su anulación. Como sí se relacionan los bienes excluidos de la masa de la liquidación, es evidente que, atendido el inventario anexo, puede cualquier interesado conocer cuáles integran la masa de la liquidación, dicho documento debe ser considerado como anexo del acto demandado e integrante del mismo, pues realmente en ocasiones, como en este caso, sería prácticamente imposible relacionar todos los bienes que integran la masa de liquidación.» Pese a que la Resolución 340 de 2000 no relaciona los bienes que integran la masa de la liquidación como lo establece el numeral 5º del artículo 5º del Decreto 2418 de 1999, esta omisión no conlleva su anulación, pues éstos se pueden deducir del inventario anexo que forma parte de ese acto. Se impone, por tanto revocar la sentencia apelada, y en su lugar declarar no probada la excepción de inepta demanda; y negar las pretensiones de la actora.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

 

Bogotá, D.C.,  diecisiete (17) de abril de dos mil ocho (2008).

 

Radicación número: 66001-23-31-000-2001-00454-01

 

Actor: HOSPITAL FEDERICO LLERAS ACOSTA DE IBAGUE ESE

 

Demandado: EPS RISARALDA S.A. EN LIQUIDACION

 

 

 

Referencia: APELACION SENTENCIA

 

 

 

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el HOSPITAL FEDERICO LLERAS ACOSTA DE IBAGUÉ ESE. (en adelante «EL HOSPITAL») contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda de 6 de noviembre de 2003, que declaró probada la excepción de «inepta demanda» y se inhibió para decidir de fondo.

I.          ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA

El HOSPITAL por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó el 27 de junio de 2001 la siguiente demanda:

1.1.     Pretensiones

1.1.1. Que se declare nulo el artículo 2º numeral 93 de la Resolución 340 de 2000 (10 de octubre) por la cual el Liquidador de la EPS RISARALDA S.A. EN LIQUIDACIÓN decide sobre «las reclamaciones de créditos presentadas oportunamente; los bienes que integran la masa de la liquidación y los que están excluidos de ella; las reclamaciones aceptadas y rechazadas en relación con sumas y bienes excluidos de la masa de la liquidación y el orden de restitución; y los créditos aceptados y rechazados contra la masa de la liquidación, señalando la naturaleza de los mismos, su cuantía y la prelación para el pago y los privilegios o preferencias que la ley establece».

1.1.2. Que se declare nula la Resolución 573 de 2000 (29 de diciembre), por la cual el Liquidador de la EPS RISARALDA S.A. EN LIQUIDACIÓN decidió desfavorablemente el recurso de reposición interpuesto contra la resolución anterior.

1.1.3. Que a título de restablecimiento del derecho se ordene a la EPS RISARALDA S.A. pagarle el valor del crédito reconocido en el proceso liquidatorio por los servicios de salud prestados a los afiliados a la EPS, actualizado en función del IPC conforme al artículo 178 CCA con sus intereses; y dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 CCA.

1.2.     Hechos

El HOSPITAL en desarrollo de su objeto social, prestó los servicios de salud a los afiliados de la EPS RISARALDA S.A.

Por Resolución 1940 de 1999 (13 de diciembre), el Superintendente Nacional de Salud ordenó la toma de posesión de la EPS RISARALDA S.A. para liquidarla.

El HOSPITAL presentó al Liquidador las cuentas y sus soportes por los servicios médicos prestados a los afiliados a la EPS, para que fueran reconocidas en el proceso liquidatorio, previa revisión y auditoria médica.

Mediante Resolución 340 de 2000 (10 de octubre), el Liquidador decidió no reconocerle íntegramente al HOSPITAL su reclamación, sino apenas cuatrocientos cuarenta y dos millones setecientos veintidós mil quinientos sesenta y tres pesos ($442’722.563,oo) por servicios de salud prestados a sus afiliados, y con cargo a los bienes o sumas excluidos de la masa de liquidación.

El 1º de noviembre de 2000, el HOSPITAL recurrió la decisión por considerar que según el Decreto 2418 de 1999, el Liquidador debía relacionar en el acto acusado el monto de los bienes excluidos de la masa de liquidación e identificar los que la integran.

Por Resolución 573 de 2000 (29 de diciembre), la EPS RISARALDA S.A. decidió el recurso de reposición interpuesto por el HOSPITAL FEDERICO LLERAS ACOSTA DE IBAGUÉ ESE., modificando el artículo 2º numeral 93 de la Resolución 340 de 2000, en el sentido de reconocerle diez millones cuatrocientos setenta y cuatro mil tres pesos ($10.474.003,oo), como valor real de la reclamación.

1.3.     Normas violadas y concepto de la violación

Para la actora los actos acusados violan los artículos 2º, 4º, 6º, 48, 90, 121, 122, 123 y 209 de la Constitución Política; 168 de la Ley 100 de 1993; 10 Resolución 5261 de 1994; y los Decretos 723 de 1997 y 806 de 1998.

El Liquidador de la EPS RISARALDA S.A. EN LIQUIDACIÓN no reconoció la totalidad de la reclamación presentada por el HOSPITAL, porque le faltó allegar los contratos que demostraran la prestación de los servicios médicos a los afiliados a la EPS.

Se dejaron de aplicar el artículo 168 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 806 de 1998 según los cuales la prestación del servicio de urgencias no requiere contrato escrito ni orden previa, y su costo debe ser asumido por la EPS a que se encuentre afiliado el usuario.

La EPS RISARALDA S.A. EN LIQUIDACIÓN mediante correspondencia cruzada con el HOSPITAL, reconoció las acreencias que desconoce con el acto demandado, y en la revisión de cuentas médicas aparecen las facturas cuyo código de glosas se refieren a la falta de contrato escrito.

 

2. LA CONTESTACIÓN

La EPS RISARALDA S.A. EN LIQUIDACIÓN propuso las excepciones de «inepta demanda» por falta de estimación razonada de la cuantía, y «falta de los presupuestos legales de la acción» porque la actora ejerció la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con pretensiones de una acción contractual, pues cuanto busca es el reconocimiento y pago de la prestación de unos servicios médicos.

1. LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal declaró probada la excepción de «inepta demanda» por falta de estimación razonada de la cuantía y se declaró inhibido para decidir de fondo, pues la actora no estimó razonadamente la cuantía de sus pretensiones.

El artículo 137 numeral 6º CCA establece como requisitos de la demanda la estimación razonada de la cuantía, y el artículo 138 ibidem dispone que cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán anunciarse clara y separadamente en la demanda.

III.        EL RECURSO DE APELACIÓN

La actora alega que el Tribunal erró al proferir fallo inhibitorio, pues desde la interposición de la demanda concurrieron todos los presupuestos procesales para admitirla.

En el presente caso, los actos acusados demuestran que el valor reclamado por la actora supera los cuatrocientos millones de pesos ($400’000.000,oo), razón por la cual el Tribunal admitió la demanda y debía proferir una decisión de fondo.

IV.       ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN LA SEGUNDA INSTANCIA

Las partes no alegaron de conclusión y el Ministerio Público no rindió concepto.

V.        CONSIDERACIONES DE LA SALA

• Excepción de «inepta demanda» por falta de estimación razonada de la cuantía.

La actora sostiene que el a quo no debió declarar probada la excepción de «inepta demanda», por falta de estimación razonada de la cuantía y podía decidir de fondo.

La Sala, en sentencias de 9 de junio de 2004 [1] y 23 de agosto de 2007 [2] consideró que la estimación de la cuantía solo es forzosa cuando de esta dependa la competencia, pero que su omisión no incide sobre el fondo de la controversia, como si incidirían la caducidad de la acción o la falta de agotamiento de la vía gubernativa, presupuestos de procedibilidad cuya omisión conduce a un fallo inhibitorio. Dijo entonces la Sala:

« […]

Como lo ha señalado el Consejo de Estado en su jurisprudencia, la estimación razonada de la cuantía es un requisito formal, necesario para la determinación de la competencia, pero que no puede sacrificar el principio de prevalencia del derecho sustancial.

 

Respecto de la estimación de la cuantía, señaló el Consejo de Estado:

“ El requisito del numeral 6o. del art¡culo 137 del C.C.A. no se cumple con la simple estimación de una suma de dinero, sino que debe hacerse conforme lo indica para este caso el literal a) del numeral 6o. del art. 131 del C.C.A., en concordancia con el art. 20 del C. de P.C.  Pero en este caso puede aceptarse que el demandante cumplió lo ordenado indicando cual fue la última asignación salarial al momento de su retiro del servicio $550.365; fácil era entonces determinar así la cuantía con base en este dato y las normas precitadas. En consecuencia, el Tribunal debió admitirla y si lo estima pertinente, al momento de considerar un posible recurso de apelación o de una consulta, solicitar a la entidad demandada o al actor que anexen una certificación donde conste el salario y prestaciones devengados al momento del retiro. Ello, en aras de no sacrificar el derecho  sustancial que protege el art. 228 de la Constitución Nacional.” /Cfr. Consejo de Estado. Sección Segunda. Auto del 13 de marzo de 1997. C.P. Dra.  Clara Forero de Castro).

 

Asiste razón al recurrente en cuanto se muestra inconforme con la decisión del a quo de declarar probada la excepción de inepta demanda y, no obstante ello, no declararse inhibido para resolver el fondo del asunto.

 

Sin embargo, estima la Sala que el hecho de reconocer la irregularidad de la demanda en cuanto no razonó la cuantía en momento alguno conlleva necesariamente inhibición para resolver sobre las pretensiones de la demanda. Debió tomarse como lo que es, una irregularidad que no tiene incidencia sobre el fondo de la controversia como si la tendría por ejemplo la caducidad de la acción o el no agotamiento de la vía gubernativa, presupuestos de procedibilidad estos que en el caso de no estar acreditados en el proceso, inexorablemente conducen a un fallo inhibitorio. (negrilla fuera de texto)

 

[…].»

La estimación razonada de la cuantía es requisito necesario para determinar la competencia, pero su omisión no incide sobre el fondo de la controversia.

• El caso concreto

El HOSPITAL presentó al Liquidador de la EPS RISARALDA S.A. EN LIQUIDACIÓN las cuentas y sus soportes por los servicios médicos prestados a los afiliados a la EPS, para que fueran reconocidas en el proceso liquidatorio, previa revisión y auditoría médica.

Mediante Resolución 340 de 2000 (10 de octubre), el Liquidador de decidió no reconocerle íntegramente al HOSPITAL FEDERICO LLERAS ACOSTA DE IBAGUÉ ESE. su reclamación, sino apenas cuatrocientos cuarenta y dos millones setecientos veintidós mil quinientos sesenta y tres pesos ($442’722.563,oo) por servicios de salud prestados a sus afiliados, y con cargo a los bienes o sumas excluidos de la masa de liquidación.

El 1º de noviembre de 2000 la actora recurrió la decisión por considerar que según el Decreto 2418 de 1999, el Liquidador debía relacionar en el acto acusado el monto de los bienes excluídos de la masa de liquidación e identificar los que la integran.

Por Resolución 573 de 2000 (29 de diciembre), la EPS RISARALDA S.A. decidió el recurso de reposición modificando el artículo 2º numeral 93 de la Resolución 340 de 2000, en el sentido de reconocerle diez millones cuatrocientos setenta y cuatro mil tres pesos ($10.474.003,oo), como valor real de la reclamación.

Esta Sala en sentencia de 9 de junio de 2004 [3] y 23 de agosto de 2007 [4], examinó idénticos cargos a los que vuelven a plantearse en contra de la Resolución 340 de 2000, y revocó la decisión del a quo para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda con las consideraciones siguientes:

«Se afirma en el fallo recurrido que los actos sí son parcialmente violatorios de la normatividad (sic) superior invocada.

 

“Ciertamente se puede dilucidar en la Resolución 340 del 19 de octubre de 2000 y la que la modifica, que no hubo pronunciamiento alguno del funcionario liquidador en la forma debida, es decir, por modo alguno se entiende un señalamiento de los bienes incluidos y no en la masa liquidatoria, que para los efectos pertinentes consiste en un inventario de bienes al tenor de lo dispuesto en la normatividad reseñada.

(...)

No obstante lo dicho, la determinación a tomar no será la de anular ni parcial, ni totalmente los actos demandados, porque si bien ellos desconocen lo concerniente a la realización el inventario, su enervación no conllevaría el restablecimiento del orden jurídico. La situación sería la misma que se presenta actualmente. No quedarían establecidos, ni claramente identificados, cuales bienes hacen parte de la masa liquidatoria de la sociedad y cuáles no.

 

Por ello es procedente ordenar la adición del acto administrativo conforme a lo prescrito por el artículo 170 del C.C.A., y solo en lo referente a la discriminación de los bienes o recursos específicos con su respectiva cuantificación que no forman parte de la masa de liquidación, por ser estos los que están destinados a cubrir los créditos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Lo anterior, como es apenas lógico con el fin de garantizar el cubrimiento de las acreencias a favor de las instituciones prestadoras de servicios de salud”.

 

Si se examinan las normas que regulan los liquidaciones forzosas, se tiene que efectivamente en el artículo 5 del Decreto 2418 de 1999, por el cual se determina el procedimiento aplicable a las liquidaciones de entidades financieras, allí se consagra:

 

“Artículo 5°. Procedimiento liquidatorio. El procedimiento liquidatorio se desarrollará en las siguientes etapas:

(...)

5. Decisión sobre las reclamaciones. Dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes al vencimiento del término para presentar objeciones, el liquidador decidirá sobre las reclamaciones presentadas oportunamente y las objeciones que se hayan formulado, mediante resolución motivada en la que se señalará:

 

1. a) Los bienes que integran la masa de la liquidación y los que están excluidos de ella;

 

1. b) Las reclamaciones aceptadas y rechazadas en relación con sumas y bienes excluidos de la masa de la liquidación y el orden de restitución de conformidad con el numeral 2º del artículo 299 y el numeral 6º del artículo 300 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero;

 

1. c) Los créditos aceptados y rechazados contra la masa de la liquidación, señalando la naturaleza de los mismos, su cuantía y la prelación para el pago y los privilegios o preferencias que la ley establece, de conformidad con los numerales 1º y 6º del artículo 300 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

 

Cuando se trate de obligaciones en moneda extranjera, las mismas se reconocerán a la Tasa de Cambio Representativa del Mercado, del día en que se haya ordenado la liquidación de la entidad, certificada por la Superintendencia Bancaria.

 

Si el liquidador dudare de la procedencia o validez de cualquier reclamación, la rechazará.

 

La resolución que decida sobre las reclamaciones se notificará por edicto en la forma prevista en el artículo 45 del Código Contencioso Administrativo. Adicionalmente, dentro de los primeros tres (3) días de fijación del edicto se publicará un aviso en un periódico de amplia circulación informando: La expedición de dicha resolución, la fijación del edicto, la fecha en que será desfijado, el término para presentar recursos y el lugar o lugares en los cuales podrá consultarse el texto completo de la resolución.

 

El liquidador podrá optar porque la decisión sobre las reclamaciones se adopte en actos administrativos independientes.” (Resaltado fuera de texto).

 

Si se confrontan estos requisitos con el texto del acto demandado, se tiene que  el a quo advirtió la violación de normas superiores en cuanto se omite el señalamiento de los bienes que integran la masa de la liquidación puesto que el considerando Décimo de la Resolución 340 de 2000, se limita a consignar:
”DECIMO. Que integran la masa de la liquidación los bienes actuales y futuros de la entidad intervenida, de conformidad con lo establecido en el numeral 1 del artículo 299 del Decreto 663 de 1993”.

 

Sin embargo, auque la resolución acusada no cumple formalmente con la exigencia de la norma contenida en el numeral 5 del artículo 5 del Decreto 2418 de 1999, en cuanto al señalamiento de los bienes que integran la masa de la liquidación, ello no conlleva su anulación. Como sí se relacionan los bienes excluidos de la masa de la liquidación, es evidente que, atendido el inventario anexo, puede cualquier interesado conocer cuáles integran la masa de la liquidación, dicho documento debe ser considerado como anexo del acto demandado e integrante del mismo, pues realmente en ocasiones, como en este caso, sería prácticamente imposible relacionar todos los bienes que integran la masa de liquidación.»

Pese a que la Resolución 340 de 2000 no relaciona los bienes que integran la masa de la liquidación como lo establece el numeral 5º del artículo 5º del Decreto 2418 de 1999, esta omisión no conlleva su anulación, pues éstos se pueden deducir del inventario anexo que forma parte de ese acto.

Se impone, por tanto revocar la sentencia apelada, y en su lugar declarar no probada la excepción de inepta demanda; y negar las pretensiones de la actora.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

F  A  L  L  A  :

Primero.- REVÓCASE la sentencia apelada y en su lugar DECLÁRASE no probada la excepción de inepta demanda.

Segundo.- NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 17 de abril de 2008.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO    CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

 

 

 

 

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA               MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN

 

 

[1] Expediente: 2001-424. Actora: UNIDAD RENAL DEL TOLIMA LTDA. M.P. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero.

[2] Expediente: 2001-384. Actora: RENALMÉDICA LTDA. M.P. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno.

[3] Expediente: 2001-424. Actora: UNIDAD RENAL DEL TOLIMA LTDA. M.P. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero.

[4] Expediente: 2001-384. Actora: RENALMÉDICA LTDA. M.P. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno.