RESPONSABILIDAD DEL ESTADO - Atentados terroristas / ACTOS TERRORISTAS - Evolución jurisprudencial

La Sala ha considerado tradicionalmente con fundamento en algunos de los regímenes de responsabilidad desarrollados con anterioridad a la vigencia de la Constitución Política de 1991, que en ciertos eventos el Estado puede resultar comprometido con ocasión de los daños sufridos por los ciudadanos como consecuencia de atentados terroristas. Puede citarse, a manera de ejemplo, la providencia de 12 de noviembre de 1993 [Expediente 8233], en la cual se declaró la responsabilidad del Estado por los perjuicios materiales causados al propietario de un bus que fue incinerado por miembros del E.L.N., quienes protestaban por el alza en el transporte entre los Municipios de Bucaramanga y Piedecuesta, Departamento de Santander. Se dijo en aquella oportunidad que no era necesario que la empresa transportadora hubiese solicitado protección especial de sus vehículos teniendo en cuenta que la entidad demandada era consciente de los desórdenes que dicha alza podía provocar, de manera que las medidas adoptadas en esa oportunidad, según dijo, no resultaban suficientes con la implementación de unos simples patrullajes, sino que debieron procurar un resultado eficaz para evitar que se presentara el acto terrorista. Mediante sentencia de 29 de abril de 1994 [Expediente 7136], en un caso relativo a los perjuicios sufridos por una persona como consecuencia de la explosión de un carro bomba, el cual era manipulado por la guerrilla cerca de una base militar, la Sala dijo que el Estado estaba obligado a responder a pesar de que la actividad de la Fuerza Pública y la ubicación de sus instalaciones era legítima y en beneficio de la comunidad, pero que por razón de ellas el actor sufrió un daño, el cual desborda y excede los límites que normalmente están obligados a soportar los administrados. En otra oportunidad, a través de sentencia de 22 de julio de 1996 [Expediente 11934], en la cual se decidió sobre la responsabilidad estatal respecto de la muerte de un inspector de policía que fue asesinado en una zona del país afectada por la violencia, la Sala dijo que existía un deber especial, en cabeza del Estado, de proteger al inspector de policía asesinado, deber que surgió cuando sus particulares circunstancias de peligro se hicieron evidentes a raíz de las amenazas recibidas, las cuales fueron informadas a las autoridades competentes, quienes hicieron caso omiso de todas y cada una de ellas, lo cual permitió o facilitó la acción de los antisociales.

ATENTADOS TERRORISTAS - Responsabilidad del Estado. Regímenes aplicables

Siguiendo el derrotero jurisprudencial plasmado en las decisiones proferidas por el Consejo de Estado, la Sala, mediante sentencia de 3 de mayo de 2007 [exp. 16.696 y sentencia de 16 de julio de 2008, exp. 15.821] declaró la responsabilidad de la Administración con fundamento en un régimen de daño especial, luego de que una menor de edad resultara gravemente lesionada por las esquirlas de una granada de fragmentación arrojada por delincuentes que pretendían evadir la acción de la Fuerza Pública, pues el daño causado, según dijo, resultaba desproporcionado en relación con las cargas que normalmente deben asumir los demás ciudadanos, sin que hubiere lugar a contraponer el argumento del hecho de un tercero o de la causa extraña, ya que un análisis funcional de lo ocurrido exigía situar el lanzamiento de la granada, por parte del sujeto al margen de la ley, dentro de la acción de persecución y enfrentamiento de la delincuencia realizada por los agentes de la Policía Nacional, es decir, dentro del funcionamiento del servicio. Esta anormalidad y especialidad del perjuicio es, precisamente, la que conlleva a un rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas. Sin embargo, no debe entenderse dicho principio como el anhelo de lograr una equiparación matemática entre los administrados frente a la actividad administrativa; el contenido que el mismo involucra es, evidentemente, el mantenimiento de un relativo balance en esta materia. En consecuencia, es posible considerar como legítimas las imposiciones que puedan ser ubicadas dentro de los parámetros que, de acuerdo con la jurisprudencia, acepta el principio de igualdad ante las cargas públicas; y, en este mismo sentido, el Estado deberá responder cuando quiera que una actividad administrativa haya ocasionado un grado de perjuicio que exceda el ámbito de molestia que debe ser soportado. La igualdad, y como se antepuso, su manifestación en el equilibrio de las cargas públicas, aparece como el bien jurídico a restituir en estos casos, fruto directo de postulados equitativos a los que repugna, como lo expresan el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, los eventos de extrema desigualdad en la repartición de las cargas públicas.

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ACTOS TERRORISTAS - Regímenes aplicables

Del análisis de las providencias trascritas resulta claro que, en algunas ocasiones, la Sala ha declarado la responsabilidad del Estado con fundamento en el incumplimiento de un deber legal de protección; en otras, ha concluido que si los daños causados contra ciudadanos inocentes son el resultado de un ataque terrorista dirigido contra un destacamento militar del gobierno, un centro de comunicaciones al servicio del mismo o un personaje representativo de la cúpula administrativa, éstos no tienen por qué soportar solos el daño causado, mientras que en otras oportunidades ha señalado que, cuando a pesar de la legitimidad y legalidad de la actuación del Estado, resultan sacrificados algunos miembros de la colectividad, tal situación denota un claro desequilibrio en las cargas que no tienen el deber de soportar los administrados. Puede concluirse, entonces, que el denominado régimen de falla o falta en la prestación del servicio, como régimen genérico o común en materia de responsabilidad civil extracontractual del Estado y, tal como lo ha sostenido en forma reiterada esta Corporación, es el aplicable a situaciones de hecho caracterizadas por la violencia o fuerza de la conducta desplegada, cuyo contenido o finalidad es la de atentar o desestabilizar las instituciones políticas, la existencia misma del Estado, el régimen político que determina su estructura y sistema de gobierno o las políticas trazadas por las diferentes autoridades a quienes ello compete en ejercicio de las funciones legislativa o ejecutiva, siempre y cuando concurran los elementos estructurales de la responsabilidad civil extracontractual, es decir, el hecho, el daño y el nexo causal entre los dos anteriores, siempre que la conducta activa u omisiva resulte imputable a la autoridad pública y que la valoración de dicha conducta conlleve a concluir y a afirmar que ella no se ajusta a lo que es dable esperar y exigir del Estado Colombiano dentro del marco preciso de las circunstancias en que tal conducta tuvo lugar.

DAÑO ANTIJURIDICO - Existencia

Según el Instituto Nacional de Medicina Legal, Seccional Nariño, la señora María Aureliana Pianda de Toro presenta una “cicatriz plana, redondeada, normocrómica, de 0,5 cm de diámetro, en el dorso del pie derecho. Elevación de las falanges del tercer dedo del pie derecho que dificulta el apoyo completo de pie durante la deambulación, produciendo una leve marcha cojeante que no imposibilita para caminar” (folio 118, cuaderno 1). De conformidad con lo anterior, resulta evidente que el hecho dañoso del cual se derivan los perjuicios cuya indemnización se solicita, se encuentra debidamente acreditado.

VERSION LIBRE E INDAGATORIA - No pueden asimilarse al testimonio porque son rendidas sin juramento

Cabe resaltar que las diligencias de versión libre rendidas por algunos agentes de policía del Departamento del Putumayo en el curso del proceso disciplinario, con ocasión de la muerte del alcalde del Municipio de Villagarzón, por posibles omisiones en el ejercicio de sus funciones, no podrán valorarse en este caso, pues la diligencia de versión libre al igual que la diligencia de indagatoria no pueden asimilarse en manera alguna a una prueba testimonial, toda vez que no satisfacen los requisitos de aquella si se tiene en cuenta que son rendidas sin la formalidad del juramento.

FALLA EN EL SERVICIO - Responsabilidad del Estado por actos terroristas

Como se dijo ab initio, partiendo del supuesto de la imputación de una conducta a la autoridad pública, a título de falla en la prestación del servicio, será ésta la que deba asumir la correlativa obligación de reparar el daño causado, originado en dicha conducta; es decir, para que emerja la responsabilidad del Estado, el hecho debe ser imputable, a título de acción u omisión, a la persona respecto de la cual se pretende deducir la obligación de reparar el daño causado, circunstancia que en el presente asunto no se encuentra acreditada respecto de la entidad demandada, pues ni siquiera hay claridad acerca de la forma cómo ocurrieron los hechos en los cuales fue asesinado el alcalde municipal de Villagarzón, Putumayo, y resultó lesionada la señora María Aureliana Pianda de Toro, de tal suerte que no es posible asegurar que hubo una falla en el servicio de vigilancia del alcalde asesinado y que ésta hubiese permitido o facilitado la acción de los sicarios que lo atacaron y, como consecuencia de ella, hubiese resultado lesionada la citada señora, tal como lo aseguraron los actores en la demanda. De otro lado, en un evento como el que se analiza, no puede en rigurosa lógica afirmarse que fue la autoridad pública demandada la que creó unas condiciones o una situación particularmente peligrosa o riesgosa, pues queda claro que fueron sicarios los que atacaron con armas de fuego al alcalde municipal y que uno de los proyectiles disparados hizo blanco en el pie derecho de la señora Pianda de Toro, causándole lesiones.

DAÑO ESPECIAL - Responsabilidad del Estado por atentados terroristas

Tampoco resulta comprometida la responsabilidad de la Administración con fundamento en un régimen de daño especial, esto es cuando la conducta desarrollada por la autoridad pública es lícita, regular, ajustada al ordenamiento jurídico, pero que sin embargo ha causado un daño en cumplimiento de sus deberes, surgiendo la obligación del Estado de reparar los perjuicios causados bajo el entendido de que se ha presentado un rompimiento en el equilibrio de las cargas públicas en cuanto una o varias personas en particular han sufrido un detrimento en aras del interés común o colectivo, que es lo que determina el inspirar de la autoridad pública en este evento, pues en los hechos que originaron este proceso no hubo intervención o participación de autoridad pública alguna, si se tiene en cuenta que la señora Pianda de Toro fue herida por un disparo con arma de fuego accionada por los delincuentes que atacaron al alcalde, descartándose cualquier enfrentamiento armado entre los agentes del orden y los sicarios que perpetraron la acción contra el alcalde asesinado, circunstancia que descarta la posibilidad de que las heridas sufridas por la víctima hubiesen sido producidas por un arma de fuego accionada por miembros de la Policía Nacional.

HECHO EXCLUSIVO DE UN TERCERO - Eximente de responsabilidad

Las pruebas valoradas indican que las lesiones de la señora mencionada obedecieron a una acción deliberada de terceras personas que dirigieron un ataque contra el alcalde del Municipio de Villagarzón; es decir, se trata del hecho exclusivo de un tercero, el cual exime de responsabilidad a la entidad demandada. Nótese que ninguna de las pruebas apunta a que dicho ataque hubiese ocurrido en circunstancias que permitan considerar que, a pesar de haber sido causado por personas ajenas a la administración, ésta deba asumir responsabilidad por los daños ocasionados como consecuencia del mismo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejera ponente: MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR

Bogotá D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil diez (2010)

Radicación número: 52001-23-31-000-1998-00028-01(17925)

Actor: MARIA AURELIANA PIANDA Y OTROS

Demandado: NACION- MINISTERIO DE DEFENSA- POLICIA NACIONAL

Decide la Sala el recurso de apelación formulado por la parte actora contra la sentencia de 13 de enero de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño en cuanto en ella se decidió lo siguiente:

“DENIEGANSE LA TOTALIDAD DE LAS SUPLICAS DE LA DEMANDA PRESENTADA POR LOS SEÑORES MARIA AURELIANA PIANDA DE TORO, FALCO NELIN TORO PIANDA, HILIANA HIBETH TORO PIANDA, HANER SOLANYI TORO PIANDA y OLGA NERIED TORO PIANDA EN CONTRA DE LA NACION COLOMBIANA-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICIA NACIONAL” (folio 283, cuaderno 2).

ANTECEDENTES

El 21 de enero de 1998, los actores[1], mediante apoderado judicial, en ejercicio de la acción de reparación directa, solicitaron que se declarara a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional responsable por las lesiones que sufrió la señora María Aureliana Pianda de Toro, en hechos ocurridos en el Municipio de Villagarzón, Departamento del Putumayo, el 3 de octubre de 1997 (folios 1 a 17, cuaderno 1).

Según los hechos narrados en la demanda, la señora Pianda de Toro resultó herida en un pie a raíz de un disparo con arma de fuego, durante un atentado perpetrado contra el Alcalde del Municipio de Villagarzón, Departamento del Putumayo, quien fue atacado a bala por sicarios cuando se dirigía al lugar de trabajo.

A juicio de los actores, las personas inocentes no tienen por qué soportar las consecuencias nocivas del accionar terrorista perpetrado por fuerzas oscuras al margen de la ley. En este caso “era de conocimiento público que el señor Alcalde de la ciudad de Villagarzón (Putumayo) era objetivo militar de las fuerzas subversivas y por tal razón había solicitado protección ante las autoridades, razón ésta para que de parte de la Policía Nacional se le hubiere asignado un escolta personal, el que no fue suficientemente capaz de poder controlar el ataque terrorista en el cual perdió la vida desafortunadamente el burgomaestre y se le lesionó a mi mandante”, evidenciándose de esta manera una falla en la prestación del servicio (folio 6, cuaderno 1).

Por concepto de perjuicios morales, los actores pidieron una suma equivalente, en pesos, a 1000 gramos de oro, para cada uno de ellos; por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente, pidieron las sumas que llegaren a establecerse en el proceso, mientras que, por lucro cesante, solicitaron para la lesionada la suma de $20’000.000 (folios 3, 4, cuaderno 1).

Mediante auto de 29 de enero de 1998, el Tribunal Administrativo de Nariño admitió la demanda y ordenó que el auto admisorio fuera notificado a la entidad demandada, la cual se opuso a las pretensiones de los actores y coadyuvó las pruebas por ellos solicitadas (folios 29, 30, 36 a 43, cuaderno 1).

Según la entidad demandada, los hechos en los que resultó lesionada la señora Pianda de Toro fueron perpetrados por delincuentes al margen de la ley, durante un atentado dirigido contra el alcalde del Municipio de Villagarzón, Putumayo, quien perdió la vida; es decir, las lesiones de la señora Pianda de Toro obedecieron al hecho exclusivo de un tercero, el cual la exime de responsabilidad.

Vencido el período probatorio y fracasada la audiencia de conciliación, el 18 de mayo de 1999 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (folios 47, 48, 230, 232, 241, cuaderno 1).

La parte actora manifestó que las pruebas recopiladas en el proceso evidencian que la señora María Aureliana Pianda de Toro fue “herida por sicarios que disparaban contra la humanidad del señor alcalde de la localidad y quien cae abatido y una de las balas hace impacto en el pie derecho de la demandante”, hecho que produjo una profunda angustia a los familiares de la víctima. Sostuvo que se encuentra acreditado que hubo fallas en el servicio de vigilancia del alcalde municipal, lo que habría facilitado la labor de los antisociales, de tal suerte que la entidad demandada deberá responder por los daños causados a los demandantes, por encontrase acreditada una falla en la prestación del servicio (folios 243 a 258, cuaderno 1).

La entidad enjuiciada, por su parte, pidió que se negaran las súplicas de la demanda, toda vez que no se demostró en el proceso falla alguna del servicio, pues ninguna prueba compromete la responsabilidad de la Administración, por las lesiones de la señora Pianda de Toro (folios 259 a 261, cuaderno 1).

Según el Ministerio Público, si bien se demostró en el proceso que la señora Pianda de Toro sufrió lesiones en el pie, debido a un disparo con arma de fuego, lo cierto es que éstas fueron causadas por personas ajenas a la Administración, hecho que también es aceptado por los actores, según se colige de la propia demanda, circunstancia que exime de responsabilidad a la entidad enjuiciada (folios 263 a 267, cuaderno 1).

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

Mediante sentencia de 13 de enero de 2000, el Tribunal Administrativo de Nariño negó las pretensiones de la demanda, por estimar que las lesiones que sufrió la señora Pianda de Toro fueron ocasionadas por un tercero, lo cual exime de responsabilidad a la demandada. En esa medida sostuvo:

“Testigos presenciales de los hechos informan que estos se desarrollaron en corto tiempo y que efectivamente la señora MARIA AURELIANA PIANDA DE TORO resultó herida en una de sus extremidades inferiores, pero ninguno de ellos da a conocer de dónde provino el disparo que la lesionó. Es la parte actora la que en sus alegatos de fondo afirma que una de las balas disparada por los sicarios hizo impacto en el pie derecho de la demandante referida, aseveración respaldada por el dicho de SEGUNDO JAIRO BASTIDAS CALDERON quien al rendir su declaración expresa que en el momento en que se produjo la agresión armada contra la persona del Alcalde no actuó la Policía Nacional sino que sus miembros salieron del Cuartel cuando ya había pasado el caso.

“Lo anterior lleva a concluir que la lesión de que fuera objeto la señora MARIA AURELIANA PIANDA DE TORO, no fue producida por acción u omisión del personal adscrito a la Estación de Policía de Villagarzón-Putumayo, sino del actuar de personas extrañas a la Institución, como lo fueron quienes perpetraron el ataque armado contra el mentado Alcalde Municipal, configurándose de esta forma la causal exonerativa de responsabilidad conocida como culpa de un tercero, que impone la denegatoria de los pedimentos de la demanda” (folio 283, cuaderno 2).

Recurso de Apelación

El apoderado de la parte actora formuló recurso de apelación contra la sentencia anterior, con el propósito de que ésta fuera revocada y se accediera a las pretensiones de la demanda, habida cuenta de que la señora Pianda de Toro resultó lesionada durante un atentado terrorista perpetrado contra el alcalde del Municipio de Villagarzón, Putumayo, sufriendo un daño que no tenía por qué soportar (folios 298, 299, cuaderno 2).

Citando jurisprudencia del Consejo de Estado sostuvo que, “si en ese enfrentamiento propiciado por los terroristas contra la organización estatal, son sacrificados ciudadanos inocentes, y se vivencia que el objeto directo de la agresión fue un establecimiento militar del gobierno, un centro de comunicaciones al servicio del mismo o un personaje representativo de la cúpula administrativa, se impone concluir que en medio de la lucha por el poder se ha sacrificado un inocente y por lo mismo, los damnificados no tienen por qué soportar solos el daño causado” (folio 298, cuaderno 2). No hay duda, según dijo, que si bien la actuación de la Administración en este caso fue lícita, ello no la libera del deber jurídico de indemnizar los daños que haya producido.

III. TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA

Por auto de 1 de febrero de 2000, el Tribunal Administrativo de Nariño concedió el recurso de apelación formulado por el demandante y, mediante auto de 25 de abril del mismo año, el recurso fue admitido por el Consejo de Estado (folios 288, 300, cuaderno 2).

El 2 de junio de 2000, el Despacho corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Agente del Ministerio Público para que rindiera concepto (folio 302, cuaderno 2).

Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio (folio 303, cuaderno 2).

TRASLADO DE PRUEBAS

Además de las pruebas solicitadas y aportadas al proceso, los demandantes pidieron que se trasladaran los procesos penal y disciplinario adelantados con ocasión de los hechos en los cuales resultó muerto el alcalde local y lesionada la señora María Aureliana Pianda de Toro, solicitud que fue coadyuvada por la demandada (folios 9, 41, cuaderno 1).

En cuanto al traslado de pruebas, esta Sección ha expresado, en otras ocasiones, que aquellas que no cumplan con los requisitos previstos en el artículo 185 del Código de Procedimiento Civil o que no hubieren sido solicitadas en el proceso contencioso administrativo por la parte contra la cual se aducen o no hubieren sido practicadas con audiencia de aquélla, no podrán ser valoradas en el primer proceso[2]. También ha dicho la Sala que, en los eventos en los cuales el traslado de las pruebas recaudadas dentro de otro proceso es solicitado por ambas partes, dichas pruebas pueden ser tenidas en cuenta en el proceso contencioso administrativo, aun cuando hayan sido practicadas sin citación o intervención de alguna de ellas en el proceso original y no hayan sido ratificadas en el contencioso administrativo, considerando que en tales casos resulta contrario a la lealtad procesal que una de las partes solicite que la prueba haga parte del acervo probatorio pero que, en el evento de resultar desfavorable a sus intereses, invoque las formalidades legales para su inadmisión[3].

Mediante oficio No. 1748 de 26 de junio de 1998, el Departamento de Policía del Putumayo remitió copia auténtica del proceso disciplinario que cursó en dicha dependencia por los hechos en los cuales resultó muerto el Alcalde del Municipio de Villagarzón, Putumayo, y fue lesionada la señora Pianda de Toro (folios 54 a 109, cuaderno 1). Debe anotarse que la justicia penal no inició proceso alguno por los hechos señalados.

CONSIDERACIONES

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 13 de enero de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

Puesto que los demandantes manifestaron que la señora María Aureliana Pianda de Toro resultó herida durante un atentado terrorista perpetrado contra el alcalde del Municipio de Villagarzón, Departamento del Putumayo, es menester traer a colación lo que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido en torno a la responsabilidad de la Administración en relación con atentados terroristas.

En efecto, la Sala ha considerado tradicionalmente con fundamento en algunos de los regímenes de responsabilidad desarrollados con anterioridad a la vigencia de la Constitución Política de 1991, que en ciertos eventos el Estado puede resultar comprometido con ocasión de los daños sufridos por los ciudadanos como consecuencia de atentados terroristas.

Puede citarse, a manera de ejemplo, la providencia de 12 de noviembre de 1993[4], en la cual se declaró la responsabilidad del Estado por los perjuicios materiales causados al propietario de un bus que fue incinerado por miembros del E.L.N., quienes protestaban por el alza en el transporte entre los Municipios de Bucaramanga y Piedecuesta, Departamento de Santander. Se dijo en aquella oportunidad que no era necesario que la empresa transportadora hubiese solicitado protección especial de sus vehículos teniendo en cuenta que la entidad demandada era consciente de los desórdenes que dicha alza podía provocar, de manera que las medidas adoptadas en esa oportunidad, según dijo, no resultaban suficientes con la implementación de unos simples patrullajes, sino que debieron procurar un resultado eficaz para evitar que se presentara el acto terrorista.

Mediante sentencia de 29 de abril de 1994[5], en un caso relativo a los perjuicios sufridos por una persona como consecuencia de la explosión de un carro bomba, el cual era manipulado por la guerrilla cerca de una base militar, la Sala dijo que el Estado estaba obligado a responder a pesar de que la actividad de la Fuerza Pública y la ubicación de sus instalaciones era legítima y en beneficio de la comunidad, pero que por razón de ellas el actor sufrió un daño, el cual desborda y excede los límites que normalmente están obligados a soportar los administrados.

En otra oportunidad, a través de sentencia de 22 de julio de 1996[6], en la cual se decidió sobre la responsabilidad estatal respecto de la muerte de un inspector de policía que fue asesinado en una zona del país afectada por la violencia, la Sala dijo que existía un deber especial, en cabeza del Estado, de proteger al inspector de policía asesinado, deber que surgió cuando sus particulares circunstancias de peligro se hicieron evidentes a raíz de las amenazas recibidas, las cuales fueron informadas a las autoridades competentes, quienes hicieron caso omiso de todas y cada una de ellas, lo cual permitió o facilitó la acción de los antisociales.

Siguiendo el derrotero jurisprudencial plasmado en las decisiones proferidas por el Consejo de Estado, la Sala, mediante sentencia de 3 de mayo de 2007[7] declaró la responsabilidad de la Administración con fundamento en un régimen de daño especial, luego de que una menor de edad resultara gravemente lesionada por las esquirlas de una granada de fragmentación arrojada por delincuentes que pretendían evadir la acción de la Fuerza Pública, pues el daño causado, según dijo, resultaba desproporcionado en relación con las cargas que normalmente deben asumir los demás ciudadanos, sin que hubiere lugar a contraponer el argumento del hecho de un tercero o de la causa extraña, ya que un análisis funcional de lo ocurrido exigía situar el lanzamiento de la granada, por parte del sujeto al margen de la ley, dentro de la acción de persecución y enfrentamiento de la delincuencia realizada por los agentes de la Policía Nacional, es decir, dentro del funcionamiento del servicio.

Esta anormalidad y especialidad del perjuicio es, precisamente, la que conlleva a un rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas. Sin embargo, no debe entenderse dicho principio como el anhelo de lograr una equiparación matemática entre los administrados frente a la actividad administrativa; el contenido que el mismo involucra es, evidentemente, el mantenimiento de un relativo balance en esta materia. En consecuencia, es posible considerar como legítimas las imposiciones que puedan ser ubicadas dentro de los parámetros que, de acuerdo con la jurisprudencia, acepta el principio de igualdad ante las cargas públicas; y, en este mismo sentido, el Estado deberá responder cuando quiera que una actividad administrativa haya ocasionado un grado de perjuicio que exceda el ámbito de molestia que debe ser soportado. La igualdad, y como se antepuso, su manifestación en el equilibrio de las cargas públicas, aparece como el bien jurídico a restituir en estos casos, fruto directo de postulados equitativos a los que repugna, como lo expresan el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, los eventos de extrema desigualdad en la repartición de las cargas públicas[8].

Puede concluirse, entonces, que el denominado régimen de falla o falta en la prestación del servicio, como régimen genérico o común en materia de responsabilidad civil extracontractual del Estado y, tal como lo ha sostenido en forma reiterada esta Corporación, es el aplicable a situaciones de hecho caracterizadas por la violencia o fuerza de la conducta desplegada, cuyo contenido o finalidad es la de atentar o desestabilizar las instituciones políticas, la existencia misma del Estado, el régimen político que determina su estructura y sistema de gobierno o las políticas trazadas por las diferentes autoridades a quienes ello compete en ejercicio de las funciones legislativa o ejecutiva, siempre y cuando concurran los elementos estructurales de la responsabilidad civil extracontractual, es decir, el hecho, el daño y el nexo causal entre los dos anteriores, siempre que la conducta activa u omisiva resulte imputable a la autoridad pública y que la valoración de dicha conducta conlleve a concluir y a afirmar que ella no se ajusta a lo que es dable esperar y exigir del Estado Colombiano dentro del marco preciso de las circunstancias en que tal conducta tuvo lugar.

Caso concreto

Con fundamento en las pruebas practicadas válidamente en el proceso, se tiene lo siguiente:

Según el Instituto Nacional de Medicina Legal, Seccional Nariño, la señora María Aureliana Pianda de Toro presenta una “cicatriz plana, redondeada, normocrómica, de 0,5 cm de diámetro, en el dorso del pie derecho. Elevación de las falanges del tercer dedo del pie derecho que dificulta el apoyo completo de pie durante la deambulación, produciendo una leve marcha cojeante que no imposibilita para caminar” (folio 118, cuaderno 1).

De conformidad con lo anterior, resulta evidente que el hecho dañoso del cual se derivan los perjuicios cuya indemnización se solicita, se encuentra debidamente acreditado.

Sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar que rodearon los hechos relacionados en la demanda obran las siguientes pruebas:

Según el “Informe de Conocimiento” dirigido al Comandante del Departamento de Policía del Putumayo, por el Subteniente Iván Darío Santamaría Montoya, Jefe Seccional de Inteligencia de la Policía Nacional:

“El día 031097, en el municipio de Villagarzón, siendo aproximadamente las 13:50 horas, al salir de su residencia ubicada diagonal a las Instalaciones de la Policía Nacional, fue ultimado con arma de fuego el señor Alcalde CARLOS OCTAVIO CORREA POSADA momentos en que se desplazaba para el despacho de la alcaldía; según informaciones los autores del homicidio fueron dos personas jóvenes que se encontraban en la esquina con dos motocicletas, una marca Suzuki TS-125 color blanco y una Suzuki Ax-100 de color negro a quienes los sujetos abordaron y se desplazaron con dirección a la vía que comunica a la Vereda El Guineo y posteriormente a la Cofanía y La Castellana, es de anotar que otras dos motocicletas una Yamaha DT-125 color violeta y una KMX-125 color negro tripuladas por dos jóvenes emprendieron la huída con dirección a la Inspección de Puerto Limón, los que al parecer pretendían distraer a la fuerza pública para evitar la persecución a los delincuentes; el Patrullero NARANJO, quien se encontraba de escolta personal del señor Alcalde reaccionó de inmediato pero no pudo evitar que lesionaran al personaje, por otra parte los patrulleros GALLO y GRAJALES, quienes se encontraban de servicio de seguridad en las instalaciones no reaccionaron en forma oportuna para contrarrestar a los delincuentes” (folio 155, cuaderno 1).

En el proceso contencioso administrativo rindieron versión las siguientes personas:

El señor Segundo Jairo Bastidas, sobre lo ocurrido manifestó:

“El día de los hechos yo iba pasando por la calle cuando sentí el tiroteo, me entré al solar de propiedad de la señora Aura Eliana (sic) Pianda, con el fin de evitar algo en ese tiroteo, y en ese tiroteo fue que la lesionaron a la señora Aura Eliana (sic) Pianda quien había estado sentada en el corredor, yo entré por la parte de atrás y miré que la señora Aura estaba lesionada en un pie, no recuerdo de que lado, de donde botaba bastante sangre, enseguida se fueron a buscar un carro para llevarla para el Hospita y en estos mismos hechos fue que resultó muerto el señor Carlos Correa Alcalde de Villagarzón en esa época, en ese momento no actuó la Policía Nacional, ellos salieron cuando ya había pasado el caso, enseguida yo me fui para la casa, la señora Aura quedó mal por cuanto hasta ahora no puede caminar bien (…)” (folio 122, cuaderno 1).

Martha Floralba Delgado Chávez sostuvo:

“(…) Me encontraba sentada en el corredor en compañía de la señora AURA ELIANA (sic) PIANDA DE TORO en la casa de ella, es decir en la fuente de soda HANNER que yo tengo arrendada, cuando escuchamos unos disparos en la calle y nosotros inmediatamente nos entramos hacia la parte de adentro de la casa, y ella se entró adelante y yo me entré atrás y se mira unas pisadas de sangre, y cuando ya estábamos adentro, ella estaba sentada y dijo que la habían herido en el pie, no recuerdo de que lado, nosotros le amarramos el pie por cuanto se estaba desangrando y luego la llevamos al Hospital y de allí la llevamos para Mocoa al Hospital, en estos mismos hechos fue que apareció muerto el señor Alcalde de esa época Carlos Correa (…) (folio 124, cuaderno 1).

Wilfredo Fabián Delgado Chávez indicó lo siguiente:

“(…) Yo me encontraba en el corredor de la casa con mi hermana Martha, estábamos sentados allí también se encontraba la señora AURA ELIANA (sic) PIANDA DE TORO, la casa es de propiedad de la señora Aurora, allí tiene mi hermana una fuente de soda llamada HANNER, al momento de escuchar los disparos nos entramos hacia adentro de la casa, se miraba (sic) manchas de sangre, entonces fue cuando dijo doña Aura me hirieron el pie, enseguida se la llevó al Hospital y enseguida de allí la llevaron a Mocoa (…)” (folio 125, cuaderno 1).

El escaso material probatorio revelado muestra que la señora María Aureliana Pianda de Toro resultó herida en el pie derecho, víctima de un disparo con arma de fuego, durante un atentado dirigido contra el alcalde del Municipio de Villagarzón, Putumayo, quien falleció en el hecho.

Sin embargo, las pruebas indicadas no muestran cómo ocurrieron realmente los hechos en los que fue asesinado el mandatario local de ese municipio y en los cuales también resultó herida la señora Pianda de Toro, pues ninguna prueba refiere a ellos de manera detallada o específica. Lo único cierto es que el citado alcalde fue atacado cuando se dirigía al lugar de trabajo, por dos sicarios que se movilizaban en dos motocicletas, quienes habrían huido con rumbo a la Vereda El Guineo, desconociéndose su paradero, según se colige del “Informe de Conocimiento” suscrito por el Subteniente de la Policía Nacional, Iván Darío Santamaría Montoya.

Los actores manifestaron que era de público conocimiento que el alcalde del Municipio de Villagarzón, Putumayo, se encontraba amenazado de muerte, pues grupos subversivos que operaban en la región lo habrían declarado objetivo militar, razón por la cual habría solicitado la implementación de medidas de seguridad para él y para su familia, sin embargo, las medidas adoptadas por las autoridades no fueron suficientes, y ello habría facilitado el ataque de los delincuentes quienes lo asesinaron a bala y de paso lesionaron a la señora María Aureliana Pianda de Toro al encontrarse cerca del lugar de los hechos.

No obstante las afirmaciones de los demandantes, lo cierto es que no obra prueba alguna en el plenario que demuestre que el alcalde asesinado se encontraba amenazado de muerte por grupos subversivos y que éstos hubiesen sido quienes atentaron contra su vida. Ninguna de las pruebas indica que durante el ataque del cual fue víctima el alcalde asesinado se hubiere presentado intercambio alguno de disparos entre los victimarios y agentes estatales; por el contrario, todo apunta a que la señora Pianda de Toro fue lesionada por una bala disparada por los sicarios que atacaron al mandatario local. A propósito, resultan muy elocuentes las afirmaciones realizadas por los actores en la demanda en cuando manifestaron que “La señora MARIA AURELIANA PIANDA DE TORO antes de ser herida por los terroristas se encontraba en óptimas condiciones de salud” (se subraya) (folio 5, cuaderno 1), así como también resultan muy dicientes en los alegatos de conclusión las aseveraciones según las cuales la lesionada “fue herida por sicarios que dispararon contra la humanidad del señor alcalde de la localidad y quien cae abatido y una de las balas hace impacto en el pie derecho de la demandante” (se subraya) (folio 243, cuaderno 1).

Debe destacarse, igualmente, que ninguno de los testigos presenciales de los hechos hizo alusión a enfrentamiento alguno entre los sicarios que atacaron al alcalde y agentes estatales. Por ejemplo, el señor Segundo Jairo Bastidas afirmó que la policía no realizó intervención alguna, “pues ellos salieron cuando ya había pasado el caso”, mientras que Martha Floralba y Wilfredio Fabián Delgado Chávez aseguraron que escucharon algunos disparos y luego observaron a la señora Pianda de Toro herida en un pie.

Debe destacarse, asimismo, que ninguna de las pruebas practicadas en el proceso muestra que el alcalde asesinado hubiese solicitado a la demandada medidas especiales de protección para él y para su familia, por encontrarse amenazados de muerte, como se dice en la demanda, y que la entidad enjuiciada se hubiese negado a suministrárselas. Nada de ello está demostrado en el plenario.

Si bien al proceso contencioso administrativo fue allegado el proceso disciplinario seguido contra algunos agentes de policía investigados por posibles faltas relacionadas con el homicidio del alcalde del Municipio de Villagarzón, Departamento del Putumayo, la verdad es que no es posible establecer la suerte del mismo, pues no obra prueba alguna en el expediente que indique qué tipo o clase de decisiones fueron adoptadas en ese proceso, como tampoco es posible establecer circunstancias de tiempo, modo y lugar adicionales a las ya expuestas.

A pesar de que en el “Informe de Conocimiento” elaborado por el Jefe Seccional de Inteligencia del Departamento de Policía del Putumayo se dice que el patrullero Naranjo, quien fungía como escolta personal del alcalde asesinado, “reaccionó de inmediato pero no pudo evitar que lesionaran al personaje” no está indicando en manera alguna que el agente hubiese utilizado un arma de fuego, pues en dicho informe únicamente se dice que el escolta que acompañaba al occiso reaccionó inmediatamente, pero no dice en qué consistió dicha reacción; además, ninguno de los testigos mencionados sostuvo en su declaración que hubo un enfrentamiento entre los sicarios que asesinaron al alcalde municipal y agentes del estado, o que éstos hubiesen repelido el ataque de los delincuentes haciendo uso de sus armas de dotación oficial, lo cual hubiera contemplado la posibilidad de que una de las balas por ellos disparada, hubiese lesionado a la señora Pianda de Toro.

Como se dijo ab initio, partiendo del supuesto de la imputación de una conducta a la autoridad pública, a título de falla en la prestación del servicio, será ésta la que deba asumir la correlativa obligación de reparar el daño causado, originado en dicha conducta; es decir, para que emerja la responsabilidad del Estado, el hecho debe ser imputable, a título de acción u omisión, a la persona respecto de la cual se pretende deducir la obligación de reparar el daño causado, circunstancia que en el presente asunto no se encuentra acreditada respecto de la entidad demandada, pues ni siquiera hay claridad acerca de la forma cómo ocurrieron los hechos en los cuales fue asesinado el alcalde municipal de Villagarzón, Putumayo, y resultó lesionada la señora María Aureliana Pianda de Toro, de tal suerte que no es posible asegurar que hubo una falla en el servicio de vigilancia del alcalde asesinado y que ésta hubiese permitido o facilitado la acción de los sicarios que lo atacaron y, como consecuencia de ella, hubiese resultado lesionada la citada señora, tal como lo aseguraron los actores en la demanda.

De otro lado, en un evento como el que se analiza, no puede en rigurosa lógica afirmarse que fue la autoridad pública demandada la que creó unas condiciones o una situación particularmente peligrosa o riesgosa, pues queda claro que fueron sicarios los que atacaron con armas de fuego al alcalde municipal y que uno de los proyectiles disparados hizo blanco en el pie derecho de la señora Pianda de Toro, causándole lesiones.

La situación sería distinta si la persona muere o resulta lesionada durante un acto terrorista producido porque las autoridades omitieron implementar las medidas de seguridad necesarias a pesar de tener serios indicios de que éste se llevaría a cabo, lo que configuraría sin duda una falla en la prestación del servicio por omisión y abriría paso a que el Estado indemnizara los perjuicios que ello hubiere causado, pero este no es el caso, por las razones atrás anotadas. En consecuencia, las pretensiones formuladas por los demandantes no tienen vocación de prosperidad, por cuanto se acreditó en el plenario que las lesiones que sufrió María Aureliana obedecieron al hecho exclusivo de un tercero, configurándose de esta manera una causa extraña, que exime de responsabilidad a la entidad enjuiciada por los hechos que se le imputan.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño en cuanto en ella se decidió negar las pretensiones de la demanda, por estimar que la Administración no es la responsable de las lesiones ocasionadas a la señora María Aureliana Pianda de Toro.

Finalmente, toda vez que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, en el sub lite, nadie actuó de esa manera, razón por la cual no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFIRMASE la sentencia de 13 de enero de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño.

2. Ejecutoriada esta providencia, DEVUELVASE el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE, CUMPLASE Y PUBLIQUESE

RUTH STELLA CORREA PALACIO

Presidenta de la Sala

Con aclaración de voto

MAURICIO FAJARDO GOMEZ ENRIQUE GIL BOTERO

Ausente

MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR

[1] El grupo actor está integrado por las siguientes personas: María Aureliana Pianda de Toro, Falcon Nelin Toro Pianda, Hiliana Hibeth Toro Pianda, Hanner Solanyi Toro Pianda y Olga Neried Toro Pianda.

[2] Sentencia de julio 7 de 2005, expediente 20.300.

[3] Sentencia de febrero 21 de 2002, expediente 12.789

[4] Expediente 8233.

[5] Expediente 7136.

[6] Expediente 11934.

[7] Sentencia de 3 de mayo de 2007, expediente 16.696. Ver sentencia de 16 de julio de 2008, expediente 15.821

[8] Sentencia de 3 de mayo de 2007, exp. 16.696. Ver Sentencia de 16 de julio de 2008, exp. 15.821

[9] Sección Tercera, Sentencia de 19 de junio de 2008, expediente 15.752

52001-23-31-000-1998-00028-01(17925) Sección 3 2010 [Consejo de Estado]