CONCEJAL - Pérdida de la investidura por celebración de contratos con entidades del nivel municipal / CELEBRACION DE CONTRATOS CON ENTIDADES DEL NIVEL MUNICIPAL - Valoración de las pruebas documentales y testimoniales ante inexistencia del contrato / EVALUACION PROBATORIA - Pruebas documentales y testimoniales ante inexistencia del contrato / PRUEBA DE CELEBRACION DE CONTRATO DE SUMINISTRO - Documentos y declaración de terceros para inferir relación contractual con el municipio: pérdida de la investidura

 

Como ya se dijo, se le endilga a la demandada esta inhabilidad, por cuanto firmó una orden de prestación de servicios para suministrar unos refrigerios con el Municipio de Guaca el 17 de marzo de 2007, de acuerdo con los diferentes documentos que se encontraron en el archivo de aquél. Cabe resaltar que en el expediente no obra prueba documental sobre el contrato u orden de prestación de servicios; empero el a quo decretó la pérdida de la investidura de la demandada, teniendo en cuenta el certificado de disponibilidad presupuestal 221 por valor de $450.000; el certificado de registro presupuestal 210 a nombre de ANA INOCENCIA CARVAJAL, por concepto de pago de suministro de refrigerios, por valor de $450.000; el documento de constitución de la obligación núm. 191 en el cual se ordena el pago a la demandada de la suma de $450.000 por suministro de refrigerios; el comprobante de egreso 286 de 1 de marzo de 2007, que relaciona el pago a favor de la demandada por $402.100.oo; la copia del cheque núm. 0001424 del Banco Agrario, girado por Magally Jaimes Rodríguez, en calidad de Tesorera del Municipio de Guaca, a favor de la demandada, por la suma de $402.100, cheque y firma que fueron reconocidos en la diligencia de testimonio recibida a la mencionada señora; copia auténtica de los libros auxiliares del Municipio de Guaca, correspondientes al mes de enero, en el que se relacionan los pagos correspondientes a la obligación 191, a favor de Ana Inocencia Carvajal Mendoza. La controversia giro en torno de determinar si el valor probatorio que se le dio a tales documentos fue o no el adecuado. La Sala le da toda la credibilidad a la Tesorera, pues su dicho concuerda plenamente con el contenido de tales documentos; amén de que de la declaración del señor VENANCIO MANTILLA se infiere el vínculo que existe entre él y la demandada, al punto que dice haberla autorizado para que el cheque le fuera girado y pagado a nombre de ella, como en efecto ocurrió. De no haber sido la demandada la verdadera beneficiaria del cheque, en razón del suministro al cual se obligó, hubiera bastado solamente autorizarla para su retiro, pues resulta evidente que la entidad territorial no podía girar a nombre de una persona, con base en un contrato que ésta no realizó, ya que es menester que obre el respectivo soporte contable que arranca con la cuenta de cobro y los demás documentos a que se ha hecho mención anteriormente, los cuales, se repite, aparecen en su integridad tramitados y obtenidos a favor de ANA INOCENCIA CARVAJAL. Como quiera que de las pruebas documentales y testimoniales recaudadas se puede inferir la relación contractual de la demandada con el Municipio de Guaca, dentro del período inhabilitante, se configuró la causal alegada.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

 

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil ocho (2008)

 

Radicación número: 68001-23-31-000-2008-00078-01(PI)

 

Actor: LUIS ERNESTO JAIMES JEREZ

 

Demandado: ANA INOCENCIA CARVAJAL MENDOZA

 

 

 

Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 24 de abril de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

 

 

 

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la apoderada de la demandada contra la sentencia de 24 de abril de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual decretó la pérdida de la investidura de Concejal del Municipio de Guaca (Santander) de la señora ANA INOCENCIA CARVAJAL MENDOZA.

I-. ANTECEDENTES

 

I.1-. El ciudadano LUIS ERNESTO JAIMES JEREZ,  en nombre propio, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Santander tendiente a que, mediante sentencia, se dispusiera la Pérdida de la Investidura de Concejal del Municipio de Guaca señora ANA INOCENCIA CARVAJAL MENDOZA, elegida para el período constitucional comprendido entre los años 2008 a 2011.

 

I.2-. En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes hechos:

 

1º: Que la demandada inscribió su nombre como candidata al Concejo Municipal de Guaca, para el período  2008-2011.

 

2º: Que una vez efectuadas las elecciones el día 28 de octubre de 2007, y realizado el Escrutinio Municipal de los votos emitidos para el Concejo y de acuerdo con el Acto Legislativo núm. 01 de 3 de julio de 2003, la respectiva Comisión Escrutadora hizo el reparto de las curules a los Partidos y Movimientos Políticos, de acuerdo con el umbral, correspondiéndole al Partido Colombiano Radical una curul que le fue asignada a ANA INOCENCIA CARVAJAL MENDOZA.

 

3º: Que la demandada firmó una orden de prestación de servicios de unos refrigerios con el Municipio de Guaca el 17 de marzo de 2007, de acuerdo con los diferentes documentos que se encontraron en el archivo de aquél.

 

4º: A su juicio, la demandada está incursa en la causal de inhabilidad contemplada en el artículo 40, numeral 3, de la Ley 617 de 2000,  pues suscribió el mencionado contrato con el Municipio de Guaca dentro del año anterior a la fecha de la elección.

 

I.3-. La demandada, a través de apoderada, al contestar la demanda, se opuso a la prosperidad de las pretensiones aduciendo, en síntesis, que no está probado que hubiera suscrito el contrato que se le atribuye.

 

II-. LA SENTENCIA RECURRIDA

 

El a quo decretó la pérdida de la investidura de la demandada, teniendo en cuenta los siguientes elementos de prueba:

 

Certificado de disponibilidad presupuestal núm. 221 por valor de $450.000.

Certificado de registro presupuestal núm. 210 a nombre de ANA INOCENCIA CARVAJAL MENDOZA, por concepto de pago de suministro de refrigerios, por valor de $450.000 (folio 97).

 

Documento de constitución de la obligación núm. 191 en el cual se ordena el pago a la demandada de la suma de $450.000 por  suministro de refrigerios (folio 98).

 

Comprobante de egreso núm. 286 de 1 de marzo de 2007, que relaciona el pago a favor de la demandada por $402.100.oo (folio 99.)

 

Copia del cheque núm. 0001424 del Banco Agrario, girado por Magally Jaimes Rodríguez, en calidad de Tesorera del Municipio de Guaca, a favor de la demandada, por la suma de $402.100 (folio 7). Advierte el a quo que el cheque y la firma fueron reconocidas en la diligencia de testimonio recibida a la señora Magally Jaimes Rodríguez (folio 126).

 

Copia auténtica de los libros auxiliares del Municipio de Guaca, correspondientes al mes de enero, en el que se relacionan los pagos correspondientes a la obligación 191, a favor de Ana Inocencia Carvajal Mendoza.

 

Enfatiza el a quo en que del análisis de la documentación reseñada y en atención a que la copia del contrato no fue aportada al proceso, conforme a lo dispuesto en el artículo 187 del C. de P.C., se deben apreciar las pruebas de manera conjunta  para establecer si de acuerdo con los indicios se puede deducir la existencia del contrato.

 

Al respecto, trae a colación apartes del Libro  “La Prueba Judicial”, Tomo I, Pág. 249, Autor: Juan Ángel Palacio Hincapié; y de los elementos del indicio: hecho indicador, hecho indicado y relación de causalidad, concluye que en este caso se puede deducir que la demandada sí celebró el contrato de marras y dentro del lapso inhabilitante, es decir, dentro del período comprendido entre los meses de enero y marzo de 2007.

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO.

 

 

 

La demandada, mediante apoderada, fincó su inconformidad en el hecho de que la prueba documental no es idónea, pues fue valorada de manera sesgada, contrariando los principios de unidad de la prueba y certeza de los medios probatorios.

 

Advierte que el a quo dedujo la existencia del contrato de documentos tales como: certificado de disponibilidad; copia del certificado de registro presupuestal; copia del documento de constitución de la obligación núm. 191; copia del comprobante de egreso núm. 286; copia de libros auxiliares; certificaciones enviadas por la Administración Municipal; empero no tuvo en cuenta que algunos de esos documentos fueron desconocidos en su contenido y firma, bajo la gravedad del juramento, por quienes los debían firmar: el ex alcalde Jorge Edgardo Rincón Lozano y la señora María Luisa Peña.

 

A su juicio, tales documentos no son demostrativos de la existencia del contrato, no reflejan la expresión de la voluntad del contratista ni del contratante; ni su ejecución. No existe cuenta de cobro que la demandada hubiera presentado para obtener el pago, ni existe acta de liquidación.

 

Se refiere a que el testimonio de la señora Magally Jaimes Rodríguez es contradictorio, pues si se hubiera tratado de una pérdida de documentos no se hubieran dejado antecedentes.

 

Aduce que el demandante tiene interés en  la pérdida de investidura de la demandada, porque automáticamente sería el llamado a suplir la vacancia.

 

IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO

 

 

 

El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante esta Corporación, en su vista de fondo, se muestra partidario de que se confirme la sentencia apelada, en síntesis, por cuanto de .las pruebas documentales que obran en el expediente se puede demostrar la existencia de la orden de suministro suscrita entre el Municipio de Guaca y el señor Venancio Mantilla Bromita, cuyo objeto era el suministro del servicio de transporte y refrigerios para el Ejército Nacional por la visita a realizarse en la Vereda Quebradas del Municipio de Guaca, por valor de $450.000.oo.

 

Que no obstante lo anterior, tal y como lo estimó el a quo en la sentencia apelada, el hecho de que el Municipio de Guaca suscribiera orden de suministro con el mencionado señor no excluye la posibilidad de que la demandada hubiera suscrito un contrato de suministro independiente.

 

Además,  de los documentos reseñados por el a quo se desprende que las apropiaciones presupuestales y el pago del contrato fueron realizados a favor de la señora Ana Inocencia Carvajal Mendoza.

 

Resalta que se está en presencia de una prueba indiciaria y de la valoración conjunta de los documentos se infiere la existencia del contrato.

 

 

V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

 

 

La causal en que se fundamenta la demanda es la de violación al régimen de inhabilidades, por cuanto  la demandada firmó una orden de prestación de servicios para el suministro de unos refrigerios con el Municipio de Guaca el 17 de marzo de 2007, de acuerdo con los diferentes documentos que se encontraron en el archivo de aquél, por lo que, a juicio del actor, está incursa en la causal de inhabilidad contemplada en el artículo 40, numeral 3, de la Ley 617 de 2000.

 

Está probado en el proceso que la demandada ostenta la calidad de Concejal del Municipio de Guaca (Santander) para el período 2008-2011, atendiendo el documento obrante a folio 45 del cuaderno principal.

 

 

La Ley 617 de 2000, en su artículo  48 se refirió a las causales de pérdida de investidura, así:

 

“1.- Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general.

“2.- Por la inasistencia en un mismo período de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso.

“3.- Por no tomar posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.

“4.- Por la indebida destinación de dineros públicos.

“5.- Por trafico de influencias debidamente comprobado.

“6.- Por las demás causales expresamente previstas en la ley.” (Se resalta fuera de texto).

 

 

En relación con la violación al régimen de inhabilidades, la Sala Plena en sentencia de 23 de julio de 2002 (Expediente 7177), precisó que la misma no desapareció como causal de pérdida de investidura con la Ley 617 de 2000; que dicha ley de origen gubernamental tuvo por finalidad –según lo expresado en sus motivaciones, fuera del saneamiento fiscal de las entidades territoriales-, establecer reglas de transparencia de la gestión departamental y municipal mediante el fortalecimiento del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, a través de “la ampliación de las causales de pérdida de investidura para Concejales y Diputados”.

 

 

El artículo 40 de la Ley 617 de 2000, establece:

 

 

 

“El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así:

"Artículo 43. Inhabilidades: No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital:

…. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito”.

 

 

 

Como ya se dijo, se le endilga a la demandada esta inhabilidad, por cuanto firmó una orden de prestación de servicios para suministrar unos refrigerios con el Municipio de Guaca el 17 de marzo de 2007, de acuerdo con los diferentes documentos que se encontraron en el archivo de aquél.

 

Cabe resaltar que en el expediente no obra prueba documental sobre el contrato u orden de prestación de servicios; empero el a quo decretó la pérdida de la investidura de la demandada, teniendo en cuenta el certificado de disponibilidad presupuestal núm. 221 por valor de $450.000; el certificado de registro presupuestal núm. 210 a nombre de ANA INOCENCIA CARVAJAL MENDOZA, por concepto de pago de suministro de refrigerios, por valor de $450.000; el documento de constitución de la obligación núm. 191 en el cual se ordena el pago a la demandada de la suma de $450.000 por  suministro de refrigerios; el comprobante de egreso núm. 286 de 1 de marzo de 2007, que relaciona el pago a favor de la demandada por $402.100.oo; la copia del cheque núm. 0001424 del Banco Agrario, girado por Magally Jaimes Rodríguez, en calidad de Tesorera del Municipio de Guaca, a favor de la demandada, por la suma de $402.100, cheque y firma que fueron reconocidos en la diligencia de testimonio recibida a la mencionada señora; copia auténtica de los libros auxiliares del Municipio de Guaca, correspondientes al mes de enero, en el que se relacionan los pagos correspondientes a la obligación 191, a favor de Ana Inocencia Carvajal Mendoza.

 

La controversia giro en torno de determinar si el valor probatorio que se le dio a tales documentos fue o no el adecuado, ya que según la demandada la prueba  fue valorada de manera sesgada, contrariando los principios de unidad de la prueba y certeza de los medios probatorios, sin tener en cuenta que algunos de esos documentos fueron desconocidos en su contenido y firma, bajo la gravedad del juramento, por quienes los debían firmar: el ex alcalde Jorge Edgardo Rincón Lozano y la señora María Luisa Peña, y no son demostrativos de la existencia del contrato.

 

Al respecto, la Sala advierte lo siguiente:

 

Según consta a folios 4 y 5 del cuaderno principal, el Tesorero del Municipio de Guaca (Santander), señor ELIECER CÁCERES SUESCÚN levantó un acta junto con la Tesorera saliente, señora MAGALLY JAIMES RODRÍGUEZ, en la cual se deja constancia de que  se desapareció del archivo de la entidad la cuenta a nombre de la contratista ANA INOCENCIA CARVAJAL MENDOZA, situación ante la cual se verificó personalmente el software contable de la Administración Municipal, en el que sí se puede obtener la información de dicha cuenta, que arroja los documentos a que se hizo mención anteriormente, esto es, el  certificado de disponibilidad presupuestal; el certificado de registro presupuestal núm. 210 a nombre de ANA INOCENCIA CARVAJAL MENDOZA, por concepto de pago de suministro de refrigerios, por valor de $450.000; el documento de constitución de la obligación núm. 191 en el cual se ordena el pago a la demandada de la suma de $450.000 por  suministro de refrigerios; el comprobante de egreso núm. 286 de 1 de marzo de 2007, que relaciona el pago a favor de la demandada por $402.100.oo ; y la copia del cheque núm. 0001424 del Banco Agrario, girado por Magally Jaimes Rodríguez, en calidad de Tesorera del Municipio de Guaca, a favor de la demandada, por la suma de $402.100.

A folio 65 del expediente obra una orden de suministro por valor de $450.000, para el suministro de refrigerios para atender la visita del Ejército Nacional en la Vereda Quebradas del Municipio de Guaca. Dicha orden de suministro aparece suscrita el 10 de febrero de 2007 entre el Municipio y el señor VENACIO MANTILLA B.

 

Sin embargo, a folio 126 del expediente obra la declaración de la señora MAGALLY JAIMES RODRÍGUEZ, quien para la época de los hechos se desempeñó como Tesorera del Municipio de Guaca, en la que expresamente afirma que no tuvo conocimiento de que dicho señor hubiera celebrado algún tipo de contrato de suministro con el Municipio; así como tampoco tuvo conocimiento de que  VENANCIO MANTILLA hubiera autorizado que el pago se le hiciera a ANA INOCENCIA CARVAJAL, como lo manifestara éste en su declaración ante el a quo. Por el contrario, afirma que recuerda que a la Tesorería llevaron una cuenta a nombre de ésta última, que tenía los documentos que se requieren para el pago de un cheque (certificado de disponibilidad presupuestal, registro presupuestal, orden de pago, orden de suministro, cuenta de cobro, beneficiario de la cuenta, etc.- folio 125-); amén de que conoce a la demandada, la cual en alguna ocasión suministró al Municipio refrigerios para el Ejército Nacional por valor de $450.000, que corresponde a la cuenta a la que se hizo mención anteriormente.

 

A folio 112 obra la declaración del señor JORGE EDGARDO RINCÓN LOZANO, quien, en su calidad de Alcalde,  según el documento denominado ORDEN DE SUMINISTRO, visible a folio 65, suscribió el mismo con VENANCIO MANTILLA B.

 

Por su parte, VENACIO MANTILLA en su declaración afirma que el contrato fue celebrado entre él y el Municipio, pero admite que le pidió el favor a ANA INOCENCIA que le cambiara el cheque y que no sabe qué le habrá tocado hacer a ella (folio 121).

 

A folio 66 del expediente, obra copia de una autorización de VENACIO MANTILLA BOHORMITA a nombre de ANA INOCENCIA CARVAJAL para que el cheque le fuera girado y pagado a nombre de ella.  Sin embargo, a folio 123, el testigo FIDEL JAIMES VERA, afirma haber sido quien cobró el cheque y le entregó el dinero a  Don Venancio, quien le pidió el favor que fuera a declarar.

 

A juicio de la Sala, no obstante que el Alcalde la época en su declaración se atiene al documento contentivo de la orden de suministro suscrita con Venancio Mantilla y que la señora María Luisa Peña Tarazona, quien para el año 2007 fungió como Auxiliar de Presupuesto, afirma no haber elaborado ningún registro presupuestal a nombre de Ana Inocencia Carvajal, básicamente sus dichos se sustentan en que los documentos que se les ponen de presente no llevan la firma de ninguno de los dos. Y frente a este hecho, la Sala resta relevancia pues, como quedó visto desde un inicio se estableció que de los archivos de la entidad se sustrajeron los documentos respectivos y que los que obran en el expediente se obtuvieron de la base de datos que arroja el sistema, lo que, por obvias razones, supone la inexistencia de firmas.

 

La Sala le da toda la credibilidad a la Tesorera, pues su dicho concuerda plenamente con el contenido de tales documentos; amén de que de la declaración del señor VENANCIO MANTILLA se infiere el vínculo que existe entre él y la demandada, al punto que dice haberla autorizado para  que el cheque le fuera girado y pagado a nombre de ella, como en efecto ocurrió. De no haber sido la demandada la verdadera beneficiaria del cheque, en razón del suministro al cual se obligó, hubiera bastado solamente autorizarla para su retiro, pues resulta evidente que la entidad territorial no podía girar a nombre de una persona, con base en un contrato que ésta no realizó, ya que es menester que obre el respectivo soporte contable que arranca con la cuenta de cobro y los demás documentos a que se ha hecho mención anteriormente, los cuales, se repite, aparecen en su integridad tramitados y obtenidos a favor de ANA INOCENCIA CARVAJAL.

 

Como quiera que de las pruebas documentales y testimoniales recaudadas se puede inferir la relación contractual de la demandada con el Municipio de Guaca, dentro del período inhabilitante, se configuró la causal alegada y, por ende, es procedente confirmar la sentencia apelada.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia  en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

F A L L A

 

 

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

 

 

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

 

 

 

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 26 de noviembre de 2008.

 

 

 

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO     RAFAEL E OSTAU DE LAFONT PIANETA         

          Presidente

 

 

 

 

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO              MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN