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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO
Bogotá, D.C., doce (12) de mayo de dos mil diez (2010)
Radicación número: 66001-23-31-000-2009-00003-01(38010)
Actor: GLORIA INES MARTINEZ BERMUDEZ Y OTROS
Demandado: NACION-INSTITUTO NACIONAL DE VIAS Y OTROS
Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA
ecide la Sala el recurso de apelación interpuesto por una de las entidades demandadas, Instituto Nacional de Concesiones – INCO -, contra el auto proferido el 29 de octubre de 2009, por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante el cual se rechazó la solicitud de vinculación al proceso de la sociedad Autopistas del Café S.A. como litisconsorte necesario.
- ANTECEDENTES
- El 27 de noviembre de 2008, a través de apoderado judicial, los familiares del señor José Jesús López Serna, formularon demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Transporte, Instituto Nacional de Vías, Instituto Nacional de Concesiones – y, el Municipio de Dosquebradas, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables por los perjuicios ocasionados con motivo de la muerte de aquél, ocurrida en la avenida del Ferrocarril del municipio de Dosquebradas, el 27 de noviembre de 2006, por la deficiente señalización en la vía.
En consecuencia, solicitaron que se les condenara a pagar por perjuicios morales para su compañera permanente y para su hija, la suma equivalente a 550 smlmv, y para cada uno de sus hermanos 250 smlmv. Por alteración a las condiciones de existencia, 250 smlmv, para su hija. Por perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante para la esposa, $389.939.206 y para la hija $129.969.968 y por daño emergente $155.065.000, para la esposa.
Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora expuso que el 27 de noviembre de 2006, a las 12:13 a.m, José Jesús López Serna transitaba en motocicleta por la avenida del Ferrocarril del municipio de Dosquebradas, y al momento de atravesar un puente de doble calzada que allí se había construido, cayó al fondo del abismo, accidente en el que perdió la vida, y ello como consecuencia de la falta de señalización y de las fallas en el diseño y construcción de la vía.
- En la contestación de la demanda, el Instituto Nacional de Concesiones solicitó la vinculación de la sociedad Autopistas del Café S.A. en calidad de litisconsorte necesario, pues en virtud del contrato de concesión 113 de 1997, así como de sus adicionales y modificatorios, es ella la encargada de llevar a cabo las actividades de construcción, mantenimiento y señalización de la avenida del Ferrocarril.
- En providencia del 29 de octubre de 2009, el Tribunal Administrativo de Risaralda rechazó la solicitud de la entidad demandada, por considerar que la vinculación de la sociedad Autopistas del Café S.A., no es necesaria para la integración del contradictorio, en atención a que su presencia en el proceso no determina la procedencia de un pronunciamiento de fondo acerca de las pretensiones de la demanda, ni se acreditó una relación jurídica inescindible con el Instituto Nacional de Concesiones, que hiciera imperiosa su vinculación.
Expuso que, de proceder en ese momento procesal a la vinculación de la sociedad Autopistas del Café S.A. al proceso, lo sería como litisconsorte facultativo, en razón a que la posible responsabilidad que se le podría derivar de los hechos objeto de la demanda, es independiente de la que sería atribuíble al Instituto Nacional de Vías y al Instituto Nacional de Concesiones, que fue quien formuló la solicitud de intervención, de allí que procesalmente sería tenido como litigante separado, pues, reitera, su situación jurídica es independiente e individual de la entidad y, en general, de todos los demandados.
Sin embargo, sostuvo que para la procedencia de la intervención en calidad de litisconsorte facultativo, se requiere, entre otros elementos, que frente a la entidad que se pretende vincular, se encuentren reunidos todos los presupuestos procesales que hagan posible el ejercicio de la acción en su contra, dentro de los cuales se cuenta la caducidad de la acción y, de acuerdo con los hechos de la demanda, el deceso del señor José Jesús López Serna, ocurrió el 27 de noviembre de 2006, en tanto que la solicitud de intervención formulada por el Instituto Nacional de Concesiones, fue presentada en la secretaría del Tribunal el 24 de agosto de 2009.
Concluyó que, al momento de solicitar la vinculación, ya había operado el fenómeno de la caducidad, pues de conformidad con el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la caducidad de la acción de reparación directa es de 2 años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho generador del daño, por lo que la rechazó.
- El apoderado del Instituto Nacional de Concesiones apeló la decisión, por considerar que la sociedad Autopistas del Café debe ser vinculada al proceso como litisconsorte necesario, ya que en virtud del contrato de concesión 113 de 1997, es la encargada del cuidado, mantenimiento, señalización y construcción de la vía objeto de la controversia, por lo que, en su parecer, existe una relación inseparable entre ambas.
- En providencia de 26 de noviembre de 2009, el Tribunal concedió el recurso, que fue admitido el 11 de febrero de 2010, por esta Corporación.
- El Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado, sostuvo que debe confirmarse la decisión del a quo, al no existir la menor duda de que en el presente caso operó el fenómeno de la caducidad de la acción de reparación directa, que impide la conformación tanto del litisconsorte necesario, como facultativo.
- CONSIDERACIONES
- Procedencia del recurso de apelación
De conformidad con lo señalado en el numeral 7 del artículo 181 del C.C.A.[1], en concordancia con lo preceptuado en el inciso cuarto del artículo 146 de esa misma codificación, el auto que niega la intervención de terceros es apelable en el efecto suspensivo, motivo por el cual la Sala es competente funcionalmente para conocer del asunto sometido a su consideración.
- Integración del litisconsorcio necesario en materia contencioso administrativa
La intervención de terceros en el proceso contencioso administrativo se encuentra regulada en el artículo 146 del C.C.A. –modificado por el artículo 48 de la ley 446 de 1998– que establece:
“En los procesos de simple nulidad cualquier persona podrá pedir que se lo tenga como parte coadyuvante o impugnadora, hasta el vencimiento del término de traslado para alegar en primera o en única instancia.
“En los procesos de nulidad y restablecimiento, el derecho a intervenir como parte coadyuvante o impugnadora se le reconocerá a quien en la oportunidad prevista en el inciso anterior demuestre interés directo en las resultas del proceso.
“En los procesos contractuales y de reparación directa, la intervención de litisconsortes y de terceros se regirá por los artículos 505170 a 57 del Código de Procedimiento Civil. El Ministerio Público está facultado para solicitar la intervención de terceros eventualmente responsables.
“El auto que acepta la solicitud de intervención en primera instancia será apelable en el efecto devolutivo el que la niega, en el suspensivo y el que la resuelva en única instancia será susceptible del recurso ordinario de súplica.
“En los procesos de desinvestidura de miembros de corporaciones de elección popular no se admitirá intervención de terceros.”(Destaca la Sala).
En los anteriores términos, y dada la remisión normativa que efectúa la disposición mencionada, lo cierto es que tratándose de acciones de reparación directa o contractuales, el marco normativo aplicable con miras a solicitar la vinculación de terceros al proceso, es el contenido en los artículos 50 a 57 del C.P.C. y, por consiguiente, será viable que el juez de oficio o a petición de parte, surta la materialización de cualquiera de los instrumentos allí contenidos, esto es, la intervención litisconsorcial (necesaria, cuasinecesaria o facultativa), la intervención adhesiva (coadyuvancia), la ad excludendum, la denuncia del pleito, o el llamamiento en garantía.
Así las cosas, lo primero que debe advertirse es la posibilidad con que se cuenta en sede del procedimiento ordinario contencioso administrativo, generado a partir del ejercicio de una acción de reparación directa o contractual de integrar, de oficio o a petición de parte, el litisconsorcio que eventualmente se presente en cualquiera de los extremos de la relación jurídico – procesal, es decir, bien por activa, pasiva o en ambas (mixta).
En relación con la figura del litisconsorcio, así como de sus diferentes tipologías jurídicas, la jurisprudencia de esta Sala ha puntualizado:
“El litisconsorcio se presenta cuando uno o los dos extremos de la relación jurídico procesal está integrado por varios sujetos de derecho y puede ser facultativo, cuasinecesario o necesario. El Código de Procedimiento Civil define el litisconsorcio facultativo como aquel en el cual los diversos sujetos de derecho se consideran en sus relaciones con la contraparte como litigantes separados y los actos de cada uno de ellos no redundan en provecho, ni en perjuicio de los demás (art. 50). Esta clase de litisconsorcio tiene lugar cuando la presencia de los sujetos que lo integran no es requisito para la debida integración del contradictorio, porque ostentan relaciones jurídicas independientes respecto de la otra parte procesal y sólo por razones de conveniencia o de economía concurren a un mismo proceso. La conformación de este tipo de litisconsorcio depende de la voluntad de cada una de las personas que lo integran y su ausencia no vicia la validez del proceso. El litisconsorcio cuasinecesario está regulado en el inc. 3, art. 52 del C. de P.C. y se caracteriza porque no es obligatoria la comparecencia del otro sujeto y aunque no participe o no haya sido citado, los efectos de la sentencia lo cobijan. El litisconsorcio necesario se presenta cuando la cuestión litigiosa tiene por objeto una relación jurídica material, única e indivisible, que debe resolverse de manera uniforme para todos los sujetos que integran la parte correspondiente (art. 51 C de P. C.), lo cual impone su comparecencia obligatoria al proceso, por ser un requisito imprescindible para adelantarlo válidamente. El elemento diferenciador de este litisconsorcio con el facultativo es la unicidad de la relación sustancial materia del litigio; mientras que en el litisconsorcio facultativo los sujetos tienen relaciones jurídicas independientes, en el necesario existe una unidad inescindible respecto del derecho sustancial en debate. El litisconsorcio necesario tiene su fundamento en la naturaleza de la relación sustancial objeto del litigio, definida expresamente por la ley o determinada mediante la interpretación de los hechos y derechos materia del proceso. En el primer evento basta estarse a lo dispuesto por la ley, pero cuando se trata de establecerlo con fundamento en la relación objeto del litigio, se impone un análisis cuidadoso para establecer la naturaleza del asunto y la imposibilidad de proferir un pronunciamiento de fondo, sin la comparecencia de un numero plural de sujetos.”[2]
Ahora bien, en cuanto concierne al litisconsorcio necesario, debe precisarse que corresponde a aquellos eventos en los cuales la presencia de un tercero se torna imprescindible en el proceso, en tanto la decisión a adoptar en la sentencia, indefectiblemente requiere de la concurrencia del mismo, so pena de desconocer su derecho de defensa, de contradicción y al debido proceso; en tanto la discusión del derecho sustancial que se debate lo afecta de manera directa, independientemente del extremo procesal en que se encuentre. Se trata, por lo tanto, de la vinculación de un tercero al proceso para que asuma, propiamente, la condición de parte en la relación jurídica.
Sobre el particular, la doctrina ha precisado:
“Existen múltiples casos en que varias personas deben obligatoriamente comparecer dentro de un proceso, ora en calidad de demandante, bien como demandados, por ser requisito necesario para adelantar válidamente el proceso dada la unidad inescindible con la relación de derecho sustancial en debate; de no integrarse la parte con la totalidad de esas personas, es posible declarar la nulidad de la actuación a partir de la sentencia de primera instancia inclusive, lo cual pone de presente que esta irregularidad sólo afecta la validez del proceso de la sentencia de primera instancia en adelante, debido a que hasta antes de ser proferida la misma es posible realizar la integración del litisconsorio necesario.
“(…) Como atinadamente lo destaca la española María Encarnación Dávila Millán, “el fundamento del litisconsorcio necesario hay que buscarlo fuera del derecho procesal, en el derecho material, aunque tenga su tratamiento en el primero. Tiene su causa en la naturaleza de la relación jurídica-sustantiva, la cual exige que sea declarada respecto a un determinado número de personas el derecho material que regula las concretas relaciones jurídicas unitarias e indivisibles.”[3] Es decir, para saber si procede el litisconsorcio necesario es preciso atenerse no sólo a las normas procesales, donde expresamente se le consagra, sino especialmente a las del derecho material, en las que concreta la relación jurídica que se lleva a juicio y que imponen una decisión para todos los afectados.”[4]
Como se aprecia, el fundamento y la necesidad de decretar la integración del litisconsorcio necesario, radica en la exigencia que proyecta el derecho material sobre el procesal, a efectos de que la decisión judicial respectiva comprenda o abarque a todas las personas que hacen parte de la relación jurídica sustancial, de tal forma que la validez de la sentencia, al margen del sentido de la misma, no se vea afectada por la ausencia de alguien cuya comparecencia al proceso resultaba imperiosa a la luz del ordenamiento jurídico.
Por lo tanto, corresponde al juez como director del proceso verificar la comparecencia de las personas, de tal manera que se resguarde la validez del procedimiento, así como los derechos de los terceros con interés en el juicio, toda vez que se torna imperativo, a partir de las normas sustanciales, determinar quiénes deben concurrir de manera inexorable al proceso, a efectos de que la sentencia pueda comprender todos los extremos de la controversia.
- Caso concreto
3.1. Como viene de precisarse, corresponde al juez en cada caso específico, analizar el ordenamiento sustancial que, prima facie, regula la controversia sometida a definición del aparato jurisdiccional; lo anterior, con el fin de que se pueda constatar por parte del operador jurídico si al proceso han acudido todas las personas que, de manera imperativa, deben hacerlo so pena de que el mismo devenga en nulo.
3.2. Es del caso aclarar, que contrario a lo expuesto por el Tribunal, respecto de la oportunidad para hacer la solicitud de intervención de terceros y, su consideración de que en el caso concreto ya había operado el fenómeno de la caducidad, por cuanto esta ocurrió con posterioridad a los 2 años siguientes a la muerte del señor José Jesús López Serna, que es el objeto de la controversia, la Sala ha considerado que la oportunidad procesal para tal efecto, se encuentra sustentada en el artículo 52 del Código de Procedimiento Civil, que dispone:
“Artículo 52. Intervenciones Adhesivas y Litisconsorcial. <Artículo modificado por el artículo 1, numeral 19 del Decreto 2282 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> Quien tenga con una de las partes determinada relación sustancial, a la cual no se extiendan los efectos jurídicos de la sentencia, pero que pueda afectarse desfavorablemente si dicha parte es vencida, podrá intervenir en el proceso como coadyuvante, de ella, mientras no se haya dictado sentencia de única o segunda instancia.
El coadyuvante podrá efectuar los actos procesales permitidos a la parte que ayuda, en cuanto no estén en oposición con los de ésta y no impliquen disposición del derecho en litigio.
Podrán intervenir en un proceso como litis consortes de una parte y con las mismas facultades de ésta, los terceros que sean titulares de una determinada relación sustancial a la cual se extiendan los efectos jurídicos de la sentencia, y que por ello estaban legitimados para demandar o ser demandados en el proceso.
La intervención adhesiva y litisconsorcial es procedente en los procesos de conocimiento, mientras no se haya dictado sentencia de única o de segunda instancia, desde la admisión de la demanda. La solicitud de intervención deberá contener los hechos y los fundamentos de derecho en que se apoya, y a ella se acompañarán las pruebas pertinentes.
Cuando en el acto de su intervención el litisconsorte solicite pruebas, el juez las decretará si fueren procedentes y las considera necesarias.
Si estuviere vencido el término para practicarlas o lo que restare de éste no fuere suficiente, otorgará uno adicional hasta de diez días.
Si el juez estima procedente la intervención, la aceptará de plano y considerará las peticiones que hubiere formulado el interviniente.
La intervención anterior a la notificación del demandado, se resolverá luego de efectuada ésta. El auto que acepte o niegue la intervención es apelable.”
La jurisprudencia sobre el asunto, ha dispuesto[5]:
“La vinculación de quienes conforman el litisconsorcio necesario podrá hacerse dentro de la demanda, bien obrando como demandantes o bien llamados como demandados todos quienes lo integran y en el evento en que el juez omita citarlos, debe declararse la nulidad de lo actuado desde el auto admisorio de la demanda (# 8 Artículo 140 del C. P. Civil). Si esto no ocurre, el juez de oficio o por solicitud de parte podrá vincularlos en el auto admisorio de la demanda o en cualquier tiempo antes de la sentencia de primera instancia, otorgándoles un término para que comparezcan, y de no hacerlo debe declararse la nulidad de una parte del proceso o a partir de la sentencia de primera instancia (# 9 Artículo 140 C. P. Civil), con el fin de lograr su vinculación al proceso para que tengan la oportunidad de asumir la defensa de sus intereses, dado que la sentencia los puede afectar.”
3.3. Sin embargo, encuentra la Sala, que no resulta procedente acceder a la solicitud de litisconsorcio necesario realizada por la entidad demandada, toda vez que la cuestión litigiosa no tiene por objeto una relación jurídica material, única e indivisible, que deba resolverse de manera uniforme para todos los sujetos que integran la parte correspondiente (art. 51 C. de P. C.), ni que imponga su comparecencia obligatoria al proceso, como requisito imprescindible para adelantarlo válidamente.
Por el contrario, el elemento diferenciador de este litisconsorcio con el facultativo es la unicidad de la relación sustancial materia del litigio; mientras que en el litisconsorcio facultativo los sujetos tienen relaciones jurídicas independientes, en el necesario existe una unidad inescindible respecto del derecho sustancial en debate.
Así las cosas, en el evento de que el apoderado del Instituto Nacional de Concesiones – INCO - lo hubiere solicitado, tampoco procedería la vinculación de la sociedad Autopistas del Café S.A. al proceso como litisconsorte facultativo, como quiera que el demandado no puede vincular a otro solidariamente responsable, pues quien está facultado para tal efecto es la parte demandante.
Por lo anterior, la Sala negará la solicitud de intervención de terceros solicitada, toda vez que de conformidad con las normas que regulan dichos eventos, el juez puede vincular de oficio, solamente a quienes conforman el litisconsorcio necesario, so pena de declarar la nulidad del proceso, en cualquier tiempo, siempre que sea antes de la sentencia de primera instancia.
En consecuencia, se impone para la Sala, confirmar la decisión objeto de impugnación por las razones expuestas, más no por las consideraciones el Tribunal.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
RESUELVE:
Primero. Confírmase el auto proferido el 29 de octubre de 2009, por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante el cual se rechazó la solicitud de vinculación al proceso de la sociedad Autopistas del Café S.A., como litisconsorte necesario.
Segundo. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Cópiese, notifíquese y cúmplase
RUTH STELLA CORREA PALACIO MAURICIO FAJARDO GÓMEZ
Presidenta de Sección
ENRIQUE GIL BOTERO
[1] Art. 181.- Son apelables las sentencias de primera instancia de los tribunales de los jueces y los siguientes autos proferidos en la misma instancia por dichos organismos, en pleno o en una de sus secciones o subsecciones, según el caso; o por los jueces administrativos:
“(…) 7. El que resuelva sobre la intervención de terceros.
“(…)”
[2] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 13 de mayo de 2004, exp. 15321, M.P. Ricardo Hoyos Duque.
[3] DÁVILA Millán, María Encarnación “Litisconsorcio Necesario”, Ed. Bosch, 1975, pág. 230.
[4] LÓPEZ Blanco, Hernán Fabio “Instituciones de Derecho Procesal Civil - Parte General”, Tomo I, Ed. Dupré, Pág. 306 y 307.
[5] Providencia de 25 de mayo de 2006, Radicación número: 19001-23-31-000-1995-05004-01(16797). Actor: Antonio Satizabal Guevara. C. P.: Ruth Stella Correa Palacio
Publicado Por: julio 9, 2015