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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil diez (2010)
Radicación número: 73001-33-31-009-2008-00021-01(AP)
Actor: NATALIA ANDREA DIAZ GARCIA
Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUE - SECRETARIA DE SALUD MUNICIPAL
Referencia: REVISION EVENTUAL - ACCION POPULAR
Corresponde a la Sala determinar si procede el mecanismo de revisión eventual de la sentencia proferida el 16 de julio de 2009 por el Tribunal Administrativo del Tolima, en la que se desató el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra el fallo dictado por el Juzgado 9° Administrativo del Circuito de Ibagué, el 31 de marzo de 2009.
- ANTECEDENTES
1.1. La señora Natalia Andrea Díaz García, actuando en nombre propio, interpuso demanda, en ejercicio de la acción popular, contra el Municipio de Ibagué – Secretaría de Salud Municipal -, con el fin de que se protegieran los derechos colectivos a gozar de un ambiente sano, al espacio público y a la seguridad y salubridad pública, presuntamente vulnerados con el total abandono en que se encuentra el lote de terreno ubicado en la carrera 5ª con calle 95 del sector de desarrollo urbanístico y comercial de la ciudad, ocasionando que sean allí depositados escombros, basuras y desechos humanos.
Entre las pretensiones de la demanda solicitó, ordenar a los demandados, realizar un adecuado cerramiento al mencionado lote, la construcción de sardineles y andenes peatonales adyacentes al mismo, su iluminación y limpieza.
1.2. El Juzgado 9° Administrativo del Circuito de Ibagué, en sentencia del 31 de marzo de 2009, declaró la vulneración de los derechos colectivos a gozar de un ambiente sano, al espacio público y a la seguridad y salubridad pública, y, para su protección, ordenó al municipio tomar las medidas tendientes al cerramiento y cuidado del lote objeto de la acción.
1.3. El apoderado del Municipio de Ibagué apeló la decisión, por considerar que la vulneración de los derechos colectivos era generada por la omisión de un particular, en este caso, del propietario del lote, por lo que solicitó su vinculación al proceso, para que solidariamente participara en la cesación de la vulneración de aquellos, ordenada por el a quo.
- El fallo de segunda instancia, cuya revisión se analiza
En sentencia de 16 de julio de 2009, el Tribunal Administrativo del Tolima, revocó la decisión del a quo, y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, y exhortó al Municipio de Ibagué para que iniciara y llevara hasta su culminación las actuaciones administrativas y policivas tendientes a que el propietario del lote ubicado en la carrera 5ª con calle 95, procediera a la construcción del cerramiento, de los sardineles y andenes, así como la iluminación y limpieza del mismo.
- La solicitud de revisión de la sentencia
El 28 y 29 de julio de 2009, el Ministerio Público y la parte actora, respectivamente, solicitaron la revisión de la sentencia del 16 de julio del mismo año.
El primero, por considerar que debe revocarse conforme al material probatorio obrante en el proceso que daba cuenta de que el abandono y la falta de cerramiento del lote causa graves afectaciones al ambiente y a los habitantes del lugar, que sumado a la falta de iluminación, hacían que el inmueble fuera ocupado por habitantes de la calle que podían atentar contra la seguridad de los mismos.
Sostuvo que no existía gestión alguna por parte del municipio, tendiente a solucionar la problemática expuesta, con la construcción de andenes peatonales, la instalación de alumbrado público y la recolección de residuos sólidos, que son de su competencia.
Así mismo, la parte actora adujo que, de aceptarse que la obligación de la protección de la integridad del espacio público radica en cabeza de los propietarios de los respectivos inmuebles, hace que se reduzca la responsabilidad del ente local en el acatamiento y cumplimiento de los deberes legales, dado que si el particular incumple con conocimiento de la ley, o no es requerido para que cumpla con sus obligaciones sociales derivadas de la propiedad privada, en beneficio del interés general, no se puede considerar como efecto la exoneración del municipio como autoridad local, es decir, radicar exclusivamente en el particular toda la competencia del Municipio de Ibagué al respecto.
- CONSIDERACIONES
Procede la Sala a resolver la solicitud de revisión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, el 28 de enero de 2010, presentada por la parte demandada, con fundamento en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 -que reformó la Ley 270 de 2006-, Estatutaria de la Administración de Justicia, el cual dispone:
“ARTÍCULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del capítulo relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto:
“Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios.
<Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia.
<Inciso 2o. del Proyecto de Ley, INEXEQUIBLE>
La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella.
Parágrafo primero. <Parágrafo CONDICIONALMENTE exequible> La ley podrá disponer que la revisión eventual a que se refiere el presente artículo también se aplique en relación con procesos originados en el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esos casos la ley regulará todos los aspectos relacionados con la procedencia y trámite de la revisión eventual, tales como la determinación de los plazos dentro de los cuales las partes o el Ministerio Público podrán elevar sus respectivas solicitudes; la insistencia que pueda presentarse respecto de la negativa de la selección; los efectos que ha de generar la selección; la posibilidad de que la revisión eventual pueda concurrir con otros recursos ordinarios o extraordinarios.
Parágrafo segundo. La ley regulará todos los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso se adopten en los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”
De otra parte, y modificando la competencia asumida por la Sala Plena del Consejo de Estado para conocer de la selección a efectos de la eventual revisión de sentencias de acciones populares, en el auto de 17 de febrero de 2010[1], y en consonancia con el Acuerdo No. 117 de 12 de octubre de 2010, proferido por la misma Sala Plena y que adicionó el artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999[2], mediante el cual se expidió el reglamento de ésta Corporación, se dispuso que de la selección para su eventual revisión de las sentencias o demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, conocerán todas las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación.
De otro lado, resulta pertinente aclarar, además, que la decisión respecto de la revisión o no de la mencionada providencia, se fundamentará en el estudio de la norma transcrita, ajustada a los razonamientos de la H. Corte Constitucional en la sentencia C-713 de 2008, que examinó la constitucionalidad de la misma, y que inició así:
“[…]
1.- La nueva norma que propone el proyecto introduce la figura de la revisión eventual, por parte del Consejo de Estado, de las acciones populares y de grupo que se tramitan ante la jurisdicción contencioso administrativa. Es así como el inciso 1º del artículo plantea la selección de sentencias y demás providencias que pongan fin al proceso, con el propósito de unificar la jurisprudencia, asegurar la protección de los derechos fundamentales o ejercer control de legalidad. Los incisos 2º y 3º regulan asuntos puntuales como la inexistencia del deber de motivar la escogencia o exclusión para revisión, los efectos de las decisiones, el plazo para solicitar la revisión, los sujetos legitimados para hacerlo y el trámite que deberá surtirse.
A su turno, el parágrafo 1º del artículo permite que el mecanismo de la revisión eventual se aplique también a los procesos originados en el ejercicio de otras acciones de conocimiento de esa Jurisdicción, mientras que el parágrafo 2º permite al Consejo de Estado actuar como Corte de Casación Administrativa, dejando a la ley la regulación de los recursos en particular.
[…]”
En el orden expuesto por la Corte Constitucional en la decisión cuyo acápite se viene de transcribir, la procedencia de la revisión eventual de sentencias de acciones populares, se analizará en atención a lo siguiente:
- La revisión debe analizase a petición de parte o del Ministerio Público.
La Corte Constitucional en el examen de constitucionalidad de la ley, declaró inexequible la posibilidad de que el Consejo de Estado pudiera revisar de oficio las providencias proferidas en una acción popular[3], por ello es necesario que la solicitud de revisión sea formulada por las partes, o por el Ministerio Público.
Resulta pertinente, además, para su procedencia, que el interesado exponga las razones en virtud de las cuales considera que la providencia definitiva objeto de la petición debe ser seleccionada.
La Sala Plena de esta Corporación, en providencia del 14 de julio de 2009[4], señaló que si la ley, de manera manifiesta, define los propósitos y requisitos de la procedencia de la figura de la revisión, está previendo implícitamente la necesidad, en cabeza de la parte interesada, de sustentar o expresar los fundamentos mediante los cuales considera que la providencia objeto de la solicitud debe ser revisada con el fin de unificar la jurisprudencia.
- La providencia cuya revisión se pretende debe terminar el respectivo proceso y debe ser expedida por un Tribunal Administrativo
Únicamente podrá solicitarse la revisión de providencias proferidas por un Tribunal y no por un Juzgado Administrativo, de conformidad con el análisis de constitucionalidad efectuado por la Corte Constitucional[5].
Además, es claro que la providencia debe ser un auto o una sentencia que ponga fin al proceso, por lo que ninguna actuación de trámite podrá ser objeto de la eventual revisión, pues no se podrán alegar nulidades, ilegalidades o irregularidades que no hubieren sido tratadas en la respectiva providencia.
- La unificación de jurisprudencia, es el propósito del mecanismo de revisión
“[…]
A juicio de la Corte, la facultad de revisión eventual por parte del Consejo de Estado es compatible con la condición de ese órgano como Tribunal Supremo de la jurisdicción contencioso administrativa, reconocida en el artículo 237-1 de la Carta Política. En efecto, su condición de Tribunal Supremo se proyecta, en esencia, desde una perspectiva de orden sistémico para integrar y unificar la jurisprudencia en lo que concierne a dicha jurisdicción, en el marco de la Constitución y la ley y con la precisión que más adelante se hace en cuanto a la procedencia de la tutela contra sus decisiones.
[…]”Corte Constitucional, Ibídem.
En efecto, como lo sostuvo la Sala Plena[6], es la Constitución, la que designa al Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, con la vocación de unificar la jurisprudencia nacional en la materia; es la Corporación responsable de garantizar que los jueces y tribunales que integran la Jurisdicción Contencioso Administrativo cuenten con una jurisprudencia uniforme y constante, respetuosa de los principios de igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima, buena fe y publicidad de la actividad judicial.
Además, la función de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, asignada por la Carta Política al Consejo de Estado, lo entroniza en Tribunal de cierre en este ámbito de la Jurisdicción, con lo cual los argumentos en los que se sustentan sus pronunciamientos y estos mismos, están llamados a ser, por voluntad explícita del propio Constituyente, los que orienten, de manera última y definitiva, la actividad de impartir la justicia encomendada a todos los jueces y tribunales que integran esta Jurisdicción[7].
- Trámite
El tercer inciso del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, regula el trámite de la revisión eventual, así:
La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso;
Los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que,
Dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión.
Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella.
Es necesario precisar, como lo dispuso la Sala Plena[8], que cuando se presente una solicitud de revisión, el Tribunal Administrativo, deberá abstenerse de enviar la totalidad del expediente al Consejo de Estado, y en su lugar, remitir únicamente las copias necesarias para surtir lo concerniente a la revisión, toda vez que la presentación de la petición no suspende los efectos de la providencia. Lo contrario ocurrirá cuando se seleccione la sentencia para su revisión, caso en el que deberá enviar copia auténtica de la totalidad del expediente.
Debe tenerse en cuenta, además, que el proceso no concluirá sino:
[…]
- i) hasta tanto quede en firme el auto que decida no seleccionar la providencia objeto de la petición; o ii)hasta tanto se encuentre ejecutoriado el auto que deniegue la insistencia o, iii) en el evento en que se acceda a la revisión, el proceso se terminará con la ejecutoria de la providencia mediante la cual se decida de fondo dicha revisión.
[…]
Caso concreto
El demandante, en ejercicio de la acción popular, interpuso demanda contra el Municipio de Ibagué – Secretaría de Salud Municipal -, con el fin de que se protegieran los derechos colectivos a gozar de un ambiente sano, al espacio público y a la seguridad y salubridad pública, presuntamente vulnerados con el total abandono en que se encontraba el lote de terreno ubicado en la carrera 5ª con calle 95 del sector de desarrollo urbanístico y comercial de la ciudad, ocasionando que fueran depositados allí escombros, basuras y desechos humanos.
De conformidad con el análisis expuesto, es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa la competente para conocer del asunto, en atención a que los demandados son entidades de derecho público.
La revisión fue solicitada por el Ministerio Público[9] y por la parte demandada[10], se trata de una decisión de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima[11] que, en efecto, puso fin al proceso radicado con el No. 00021-08 (interno 0561-09) en esa Corporación, y fue formulada dentro de los ocho días siguientes a la notificación de la misma, esto es, el 28 y 29 de julio de 2009, y fijada por edicto los días 23, 24 y 25 del mismo mes y año.
Si bien la petición de revisión eventual cumple con los requisitos formales para tal efecto, encuentra la Sala que los solicitantes pretenden que se revoque la sentencia de segunda instancia, en cuanto exhortó al Municipio de Ibagué para que iniciara y llevara hasta su culminación las actuaciones administrativas y policivas tendientes a que el propietario del lote, ubicado en la carrera 5ª con calle 95, procediera a la construcción del cerramiento, de los sardineles y andenes, así como la iluminación y limpieza del mismo, liberando al ente territorial de toda responsabilidad al respecto; en su criterio, es a éste último a quien compete la adecuación y construcción de las obras necesarias para la cesación de la vulneración de los derechos colectivos.
Se tiene, entonces, que el hecho de que el Ministerio Público y la actora no compartan la decisión del Tribunal, no amerita que sea necesario revisarla, pues esta situación, por si sola, no se tipifica en el supuesto que se viene de señalar; ya que el tratamiento dado en la providencia a los derechos colectivos presuntamente vulnerados, no hace necesario precisar aspectos o posturas jurisprudenciales en el caso concreto, destacando que, la naturaleza de la revisión eventual no constituye ni es analógica de una tercera instancia.
De las razones expuestas, se colige que no se dan los presupuestos para revisar la sentencia de 16 de julio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima.
Se ordenará notificar esta providencia por estado a las partes y al Ministerio Público.
En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
Primero. No seleccionar la sentencia de 16 de julio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, para su revisión.
Segundo. Notifíquese por estado a las partes y al Ministerio Público.
Tercero. Ejecutoriada esta providencia, por la Secretaría General, devuélvase el proceso al Tribunal de origen.
Cópiese, notifíquese y cúmplase
RUTH STELLA CORREA PALACIO
Presidente
GLADYS AGUDELO ORDOÑEZ HERNÁN ANDRADE RINCÓN
STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO MAURICIO FAJARDO GOMEZ
ENRIQUE GIL BOTERO DANILO ROJAS BETANCOURTH
JAIME O. SANTOFIMIO GAMBOA OLGA MÉLIDA VALLE DE LA HOZ
[1] Confirmado el 4 de mayo de 2010 -exp. 230012331000200700325-02-.
[2] Modificado por el artículo 1 del Acuerdo No. 55 de 2003
[3] “8.- Así mismo, deberá declarar inexequibles las expresiones “de oficio o” y “Al efectuar la revisión se decidirá sin las limitaciones propias de los recursos”, del inciso primero del artículo 11, por cuanto riñen con los postulados del debido proceso (art. 29 CP).
En efecto, como la configuración de las acciones populares y de grupo parte de la base de que el trámite de recursos exige una suerte de legitimación por activa, es necesaria la intervención y solicitud directa de las partes. En esa medida, permitir que la revisión eventual opere de manera oficiosa y que el Consejo de Estado pueda decidir sin ningún tipo de limitación, implicaría transferir una facultad reservada a las partes, entre las que se encuentra el Ministerio Público como garante de los intereses colectivos y de la sociedad en general, resulta contrario al debido proceso y a los derechos de los sujetos involucrados.” Corte Constitucional, Ibídem.
[4] AG-2007-00244, Actor: Gladys Alvarado Acosta y otros
[5] “Por lo demás, el hecho de que se haya previsto la revisión eventual sólo para las decisiones de los tribunales administrativos, excluyéndose las de los juzgados administrativos, no vicia de inconstitucionalidad la norma. En este sentido es necesario tener en cuenta que los jueces administrativos tienen el deber de respeto a los precedentes en su dimensión vertical[5], de manera que por esa vía la revisión de los fallos de los tribunales administrativos ha de garantizar también la coherencia sistémica con la jurisprudencia de los juzgados administrativos”. Corte Constitucional, Ibídem.
[6] Consejo de Estado. Sala Plena, Ibídem
[7] “7.- Las consideraciones expuestas llevan a la Corte a concluir que la facultad de revisión eventual, prevista en el inciso 1º del artículo 11 del proyecto, sólo puede hacerse como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y no como Corte de Casación.
Desde esta perspectiva, si bien es válida la facultad de revisión para (i) la unificación de jurisprudencia, pues ello es propio de un Tribunal Supremo, no puede asignarse dicha función para (ii) asegurar la protección exclusiva de derechos constitucionales fundamentales, ni para (iii) ejercer control de legalidad, por cuanto estas son atribuciones propias de una Corte de Casación -según fue explicado anteriormente[7] -, calidad que no ostenta el Consejo de Estado, más aún cuando las acciones populares y de grupo son acciones de clara naturaleza constitucional.” Corte Constitucional, Ibídem.
[8] Consejo de Estado. Sala Plena, Ibídem.
[9] Folios 130 a 138 del cuaderno principal
[10] Folios 125 a 128 del cuaderno principal
[11] Folios 106 a 123 del cuaderno principal
Publicado Por: julio 9, 2015