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EDILES DE BOGOTA - Reconocimiento de honorarios por régimen especial del Distrito Capital / EDILES DE OTROS MUNICIPIOS - Cumplen funciones ad honorem: no configura violación al derecho a la igualdad / JUNTAS ADMINISTRATIVAS LOCALES DE BOGOTA - Reconocimiento de Honorarios no configuran violación del derecho a la igualdad / JUNTAS ADMINISTRATIVAS LOCALES DE LOS MUNICIPIOS - Sus miembros cumplen funciones ad honorem
De la anterior normativa se advierte con claridad que se establece un tratamiento distinto para los miembros de las Juntas Administradoras Locales del Distrito Capital de Bogotá respecto de los que integran esas Corporaciones en los demás municipios del país, en tanto que los primeros reciben remuneración por sus servicios, mientras que los segundos cumplen sus funciones ad-honorem. Sin embargo, ese tratamiento jurídico diferente no configura violación de los derechos constitucionales fundamentales de los miembros de las Juntas Administradoras Locales de los municipios, según lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-715 de 1998, en la cual declaró exequible el inciso segundo del artículo 119 de la Ley 136 de 1994 "Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios", cuyo texto es el siguiente: "Los miembros de las Juntas Administradoras Locales cumplirán sus funciones ad-honorem". Es preciso advertir que en dicha demanda se acusa el inciso segundo del artículo 119 de la Ley 136 de 1994, bajo la consideración de que vulnera el preámbulo y los artículos 1, 2, 4 y 13 de la Constitución Política, en razón a que el artículo 72 del Decreto-Ley 1421 de 1993 (Estatuto Orgánico de Santafé de Bogotá, Distrito Capital), ordena que a los ediles de las Juntas Administradoras Locales de la Capital de la República, se les reconozcan honorarios por su asistencia a las sesiones plenarias y de comisiones permanentes, así como las primas de seguros a que tienen derecho los concejales de la ciudad, lo que no ocurre con relación a los ediles de las Juntas Administradoras Locales de los demás municipios del país, ya que a estos se les impone por la norma demandada que desempeñarán sus funciones "ad-honorem". La Corte Constitucional en la sentencia referida negó el cargo formulado, con apoyo en las siguientes consideraciones: Así las cosas, fuerza es concluir entonces que no existe ninguna violación del artículo 13 de la Constitución Nacional al establecer que los ediles de las Juntas Administradoras Locales distintas a las de Santafé de Bogotá Distrito Capital desempeñen sus cargos sin ninguna remuneración, como lo dispone el artículo 119, inciso segundo, de la ley 136 de 1994 "por las cuales se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios", como tampoco resulta quebrantado el artículo 1º de la Carta Política, pues la norma acusada no irroga ninguna lesión o irrespeto a la dignidad humana ni al trabajo; ni, tampoco el artículo 2º de la Constitución que ordena garantizar la efectividad de los principios consagrados en la Carta Política; ni, mucho menos el artículo 4º de la misma, que consagra la primacía de sus normas sobre todas las demás.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de abril de dos mil ocho (2008)
Radicación número: 76001-23-31-000-2008-00112-01(AC)
Actor: OSCAR ANTONIO MORALES PINZON
Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Y OTROS
Referencia: IMPUGNACION SENTENCIA. ACCION DE TUTELA
La Sala decide la impugnación formulada por el actor contra la sentencia proferida el 12 de febrero de 2008 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual negó la solicitud de tutela de la referencia.
I.- La pretensión y los hechos en que se funda
Oscar Antonio Morales Pinzón, obrando en nombre propio, promovió acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos constitucionales fundamentales de igualdad, petición, trabajo, debido proceso, recta administración de justicia y a la vida digna, vulnerados, a su juicio, por el Municipio de Santiago de Cali, el Concejo Municipal de Santiago de Cali, el Ministerio de Protección Social, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Consejo Nacional de Planeación.
En ese contexto, con miras a la protección de tales derechos solicita:
Que se ordene al Concejo Municipal y al Alcalde del Municipio de Santiago de Cali proferir de manera inmediata un acto administrativo, mediante acuerdo municipal, que separe el presupuesto para el pago de la remuneración a que tiene derecho el actor en igualdad de condiciones, durante el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2008 al 31 de diciembre de 2011.
Que se ordene inaplicar el artículo 119 de la Ley 136 de 1994 en su inciso final, en cuanto dispone que “Los miembros de las juntas administradoras locales cumplirán sus funciones ad honorem”, para que el Ministerio de Protección Social – Fondo de Solidaridad y Garantía, garantice y aporte el presupuesto de seguridad social que se invierta en el pago de la remuneración a los Comuneros de Cali de manera transitoria, mientras se profiere el acto administrativo antes referido por las autoridades administrativas de ese municipio.
Que se ordene al Consejo Nacional de Planeación, presentar una evaluación de gestión y resultados sobre los planes y programas de desarrollo e inversión del municipio de Cali, haciendo énfasis en el proyecto presentado ante el Congreso de la República para constituir al municipio de Santiago de Cali en un municipio metropolitano o especial, dando aplicación a los artículos 319, 339, 340 y 341 de la Constitución Política.
Que se ordene al Concejo Municipal y al Alcalde del Municipio de Santiago de Cali presentar un nuevo proyecto de ley ante el Congreso de la República para que se declare a esta entidad territorial como municipio especial.
Como medida transitoria solicita que el Ministerio de la Protección Social – Fondo de Solidaridad Y Garantía (FOSYGA) sea quien cancele la remuneración en igualdad de condiciones con los ediles de Bogotá D.C., mientras el Congreso de la República aprueba la referenciada ley de remuneración para los comuneros.
Las anteriores pretensiones se fundan, en síntesis, en los siguientes hechos:
1.- El actor presentó derecho de petición ante el Concejo Municipal de Santiago de Cali dirigido a que éste expidiera un acto administrativo que determinara la remuneración mensual para aquel y los demás Comuneros de esa ciudad, pues considera que se les ha dado un trato desigual frente a los Ediles del Distrito Capital de Bogotá, quienes sí reciben remuneración por su trabajo.
2.- Frente a esa solicitud el Conejo Municipal respondió negativamente, aduciendo que ello era un asunto del resorte del Alcalde Municipal, ante quien también se acudió con tal propósito pero respondió que aunque el proyecto era viable no existía el presupuesto necesario para llevarlo a cabo.
3.- Así mismo el Concejo Municipal aduce que no es posible atender la solicitud del peticionario debido a que Santiago de Cali no es un municipio “Especial Metropolitano”, desconociendo que existe un proyecto de ley ante el Congreso de la República presentado por el Representante a la Cámara Heriberto Sanabria Astudillo, por el cual se pretende modificar el artículo 119 de la Ley 136 de 1994, bajo la consideración de que este es un municipio que ha crecido considerablemente en cuanto a habitantes y obras de infraestructura y por lo tanto debe ser declarado como Especial.
4.- El Concejo Municipal de Santiago de Cali y el Consejo Nacional de Planeación han sido omisivos, puesto que no han realizado una evaluación de gestión y resultados de los planes y programas de desarrollo e inversión de la ciudad, con miras a que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 319 de la C.P., la misma sea considerada como Municipio Especial Metropolitano.
4.- Al no recibir una remuneración, no se han cumplido a cabalidad las funciones que el artículo 318 de la Constitución Política consagra para los miembros de las juntas administradoras locales del municipio de Santiago de Cali, en perjuicio de las comunidades que éstos representan.
5.- El artículo 119 de la Ley 136 de 1994 debe inaplicarse en su inciso final que dispone que “Los miembros de las juntas administradoras locales cumplirán sus funciones ad honorem”, pues es una norma que desconoce los derechos fundamentales de los Comuneros, en particular el de igualdad, ya que los Ediles de Bogotá D.C., que cumplen las mismas funciones, sí reciben remuneración por sus servicios.
I.- La respuesta de la entidades demandadas
A.- El Concejo Municipal de Santiago de Cali, en escrito visto a folios 26 a 30 del expediente, se opuso a las pretensiones de la demanda, y señaló que lo solicitado por el actor de la tutela tiene como fundamento el hecho que los ediles de Bogotá D.C. devengan la suma de tres millones (3’000.000) de pesos, en tanto que los ediles de la ciudad de Santiago de Cali no tienen devengo alguno.
Recordó que no se puede pretender equiparar el régimen jurídico del Distrito Capital, con el del Municipio de Santiago de Cali, puesto que el Distrito Capital cuenta con un régimen político, fiscal y administrativo propio y por ende distinto al del resto de municipios del país.
Señaló que no es posible afirmar que hubo alguna violación al derecho al acceso a la administración de justicia, debido a que el Concejo Municipal no es una autoridad judicial y por lo tanto no le es exigible en su actuación inaplicar normas que se consideren inconstitucionales.
B.- El Director Jurídico de la Alcaldía del municipio de Santiago de Cali, se pronunció sobre la tutela de la referencia de la siguiente manera:
Señaló que no es procedente proseguir con la acción de tutela, puesto que el demandante incumplió con unos de los requisitos para instaurar la acción de tutela, consistente en no haber presentado otra solicitud sobre los mismos hechos y derechos, como quiera que previamente ya había formulado otra acción de tutela con el mismo propósito y fundada en las mismas razones de hecho y de derecho, la cual fue tramitada por el Juzgado Veinte Civil Municipal de Cali.
Afirmó que no se le ha vulnerado derecho alguno a la parte actora, por cuanto no es viable legalmente ordenar remuneración por parte del Municipio de Cali a favor de los ediles de esta ciudad, ya que el artículo 119 de la Ley 136 de 1994, en su inciso final, estable que “… Los miembros de las juntas administradoras locales cumplirán sus funciones ad-honorem”, normativa ésta que se encuentra en armonía con lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 617 de 2000.
Finalmente, indicó que el Alcalde Municipal, conciente de la labor de los comuneros, expidió el Decreto núm. 411.20.0076 del 7 de febrero de 2008, mediante el cual se otorgan unos incentivos a los miembros de las JAL.
C.- El Ministerio de Ambiente, Vivienda y desarrollo territorial, presento escrito de contestación de la demanda, en el que se opone a sus pretensiones, con fundamento en que aquel cuenta con otros mecanismos de defensa judicial, tal como lo es la acción de inconstitucionalidad o la acción de simple nulidad, y en que existe falta de legitimación por pasiva, como quiera que ésta no es la entidad llamada a satisfacer las pretensiones del actor y mucho menos se le puede endilgar la supuesta violación o amenaza de los derechos fundamentales invocados.
D.- El Presidente del Consejo Nacional de Planeación presentó escrito de contestación de la demanda de manera extemporánea, según consta en el expediente.
Por su parte, el Ministerio de Protección Social, guardó silencio en el trámite de esta acción, pese a que fue notificado legalmente de su existencia.
III.- El fallo impugnado
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó la tutela solicitada, por considerar que no existe vulneración alguna a los derechos constitucionales fundamentales del actor.
Señaló, en primer lugar, que en el presente asunto no existe la situación de temeridad en el ejercicio de la acción prevista en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, toda vez que aunque el actor sí había formulado previamente una acción de tutela con el mismo objeto y causa que ésta (la cual fue declarada improcedente por existir otro mecanismo de defensa judicial[1]), no existe identidad en cuanto a las entidades demandadas y a los derechos fundamentales invocados como vulnerados, pues en aquella se demandó solamente a las autoridades administrativas del municipio de Santiago de Cali y solo se alegó el desconocimiento del derechos fundamental a la igualdad.
Precisó, de otro lado, que el actor que fue elegido miembro de la Junta Administradora Local de la Comuna 16 de Cali, para el periodo 2008-2011, según consta en la Declaración de los Miembros de la Comisión Escrutadora Municipal contenida en el Formulario E-27 del 9 de noviembre de 2007.
Indicó que sobre el tema objeto de controversia en este asunto ya la Corte Constitucional ha hecho un pronunciamiento, en el cual declaró la exequibilidad del artículo 119 de la Ley 136 de 1994, por considerar que esta norma legal no vulnera el artículo 13 de la Constitución Política ni irroga ninguna lesión o irrespeto a la dignidad humana ni al trabajo.
Advirtió que siendo ello así, esto es, existiendo un pronunciamiento de la máxima autoridad judicial de control constitucional, no puede el juez de tutela entrar a hacer pronunciamiento alguno sobre el mismo tema.
Concluyó, entonces, que al existir una norma que expresamente establece que los ediles de las Juntas de Acción Local de los municipios diferentes a Bogotá ejercen sus funciones ad –honorem, no puede predicarse que exista violación alguna de los derechos fundamentales del actor por la negativa de las demandadas a reconocerle remuneración por sus servicios.
Finalmente, en relación con las pretensiones dirigidas a que el municipio de Santiago de Cali sea considerado como Especial, señaló que tal pronunciamiento escapa a las facultades del juez de esta acción constitucional, toda vez que esa determinación se debe hacer luego de varios estudios que establezcan si se cumplen los requisitos que exige la ley para el efecto, siendo ello además competencia del Congreso de la República.
IV.- La impugnación
Inconforme con la anterior decisión el actor la impugnó, con el fin de que sea revocada, con el argumento de que el pronunciamiento de la Corte Constitucional en el que se sustenta la sentencia del Tribunal, se hizo respecto de una norma legal que hoy está derogada, como quiera que en ella se establece que el periodo para los ediles comuneros es de tres (3) años, lo cual difiere de la realidad pues en la actualidad aquellos están nombrados para un periodo de cuatro (4) años.
Destacó que lo anterior pone en evidencia que lo que falta es voluntad política de los gobernantes municipales para fijar una remuneración a los ediles del municipio, autoridades que se excusan además en el hecho de no tener el presupuesto para suspender la vulneración de los derechos fundamentales vulnerados a los ediles del municipio de Santiago de Cali.
V.- Las Consideraciones de la Sala
1.- El demandante, quien actúa en nombre propio, promueve acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos constitucionales fundamentales de igualdad, petición, trabajo, debido proceso, recta administración de justicia y a la vida digna, vulnerados, a su juicio, por el Municipio de Santiago de Cali, el Concejo Municipal de Santiago de Cali, el Ministerio de Protección Social, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Consejo Nacional de Planeación.
En ese orden, como medida de protección de tales derechos, en síntesis, solicita que se ordene a las autoridades municipales demandadas proferir un acuerdo municipal que separe el presupuesto para el pago de la remuneración a que tiene derecho el actor, en igualdad de condiciones, durante el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2008 al 31 de diciembre de 2011; que se ordene inaplicar el artículo 119 de la Ley 136 de 1994 en su inciso final, en cuanto dispone que “Los miembros de las juntas administradoras locales cumplirán sus funciones ad honorem”, para que el Ministerio de Protección Social – Fondo de Solidaridad y Garantía, garantice y aporte el presupuesto de seguridad social que se invierta en el pago de la remuneración a los Comuneros de Cali de manera transitoria, mientras se profiere el acto administrativo antes referido por las autoridades administrativas de ese municipio; que se ordene al Consejo Nacional de Planeación, presentar una evaluación de gestión y resultados sobre los planes y programas de desarrollo e inversión del municipio de Cali, haciendo énfasis en el proyecto presentado ante el Congreso de la República para constituir al municipio de Santiago de Cali en un municipio metropolitano o especial, dando aplicación a los artículos 319, 339, 340 y 341 de la Constitución Política; y que se ordene al Concejo Municipal y al Alcalde del Municipio de Santiago de Cali presentar un nuevo proyecto de ley ante el Congreso de la República para que se declare a esta entidad territorial como municipio especial.
2.- En orden a resolver lo pertinente en este asunto, se tiene que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública” o de los particulares, en los casos señalados por el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela.
Dispone así mismo el mencionado artículo que la acción de tutela sólo procede cuando el afectado no disponga de otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
3.- De acuerdo con el contenido y alcance de la solicitud de tutela, la presunta violación de los derechos constitucionales fundamentales del actor se derivaría del hecho de que a aquel, así como a los demás Comuneros o miembros de las juntas administradoras locales del municipio de Santiago de Cali, no les es reconocida remuneración alguna por sus servicios, como sí se hace en relación con los Ediles del Distrito Capital de Bogotá.
Aduce, en efecto, que debe inaplicarse el artículo 119 de la Ley 136 de 1994 en su inciso final que dispone que “Los miembros de las juntas administradoras locales cumplirán sus funciones ad honorem”, por cuanto es una norma que desconoce los derechos fundamentales de los Comuneros, en particular el de igualdad, ya que los Ediles de Bogotá D.C., que cumplen las mismas funciones, sí reciben remuneración por sus servicios.
Además, estima que la negativa de las autoridades municipales de Santiago de Cali frente a su petición de reconocimiento de honorarios, fundada en el hecho de que Santiago de Cali no es un municipio especial, no es acertada, como quiera que éste es un municipio que debe ser considerado en dicha calidad debido a que ha crecido considerablemente en cuanto a habitantes y obras de infraestructura y consecuentemente en cuanto a su desarrollo económico y social.
4.- Pues bien, para dilucidar el asunto, considera la Sala pertinente referirse en primer lugar a la normativa constitucional y legal que regula el tema de las Juntas Administradoras Locales de los municipios.
El artículo 318 de la Constitución Política de 1991, perteneciente al “Régimen Municipal”, preceptúa que con el fin de mejorar la prestación de los servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local, los concejos municipales podrán dividir sus municipios en comunas cuando se trate de áreas urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rurales, y que en cada una de las comunas o corregimientos habrá una junta administradora local de elección popular, integrada por el número de miembros que determine la ley, que tendrá las siguientes funciones :
- a) Participar en la elaboración de los planes y programas municipales de desarrollo económico y social y de obras públicas.
- b) Vigilar y controlar la prestación de los servicios municipales en su comuna o corregimiento y las inversiones que se realicen con recursos públicos.
- c) Formular propuestas de inversión ante las autoridades nacionales, departamentales y municipales encargadas de la elaboración de los respectivos planes de inversión.
- d) Distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal.
- e) Ejercer las funciones que les deleguen el concejo y otras autoridades locales. Las asambleas departamentales podrán organizar juntas administradoras para el cumplimiento de las funciones que les señale el acto de su creación en el territorio que este mismo determine.
Mediante el Acto Legislativo 02 del 6 de agosto de 2002 se introdujo una adición al artículo 318 de la C.P., en el sentido de señalar que el periodo de los miembros de las Juntas Administradoras Locales a que se refiere dicha norma será de cuatro (4) años, término éste que se estableció en dicha reforma como periodo también para gobernadores, diputados, alcaldes y concejales.
En desarrollo de esta norma constitucional, la Ley 136 de 1994 "Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios", estableció en su artículo 117 que para mejorar la prestación de los servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local, los concejos podrán dividir sus municipios en comunas cuando se trate de áreas urbanas y en corregimientos en el caso de las zonas rurales, y que en el acuerdo mediante el cual se divida el territorio del municipio en comunas y corregimientos se fijará su denominación, límites y atribuciones, y se dictarán las demás normas que fueren necesarias para su organización y funcionamiento. En el parágrafo único de esta disposición se señala que en los municipios y distritos clasificados en categoría especial, primera y segunda, los concejos municipales podrán organizar comunas con no menos de diez mil (10.000) habitantes y en los clasificados en las categorías tercera y cuarta con no menos de cinco mil (5.000) habitantes, y que en los demás municipios, los alcaldes diseñarán mecanismos de participación ciudadana a través de los cuales la ciudadanía participe en la solución de sus problemas y necesidades.
De otro lado, en el artículo 119 ibídem, se dispone que.
“En cada una de las comunas o corregimientos habrá una junta administradora local, integrada por no menos de cinco (5) ni más de nueve (9) miembros, elegidos por votación popular para períodos de tres (3) años que deberán coincidir con el período de los concejos municipales.
Los miembros de las juntas administradoras locales cumplirán sus funciones ad honorem”. (resalta la Sala)
Con posterioridad, el Congreso de la República ratificó en la Ley 617 de 2000[2] que: “Los miembros de las Juntas Administradoras Locales no serán remunerados, ni podrán recibir directa o indirectamente pago o contraprestación alguna con cargo al Tesoro público del respectivo municipio.”(art. 23)
De otro lado, existe también una normativa que hace relación a las Juntas Administradoras Locales del Distrito Capital de Bogotá, entidad territorial ésta que por disposición constitucional tiene un régimen especial.
En efecto, se establece en el artículo 322 de la Constitución Política, luego de la modificación introducida por el Acto Legislativo 01 de 2000, que:
“Bogotá, Capital de la República y del departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital.
Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios.
Con base en las normas generales que establezca la ley, el concejo a iniciativa del alcalde, dividirá el territorio distrital en localidades, de acuerdo con las características sociales de sus habitantes, y hará el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas.
A las autoridades distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito; a las locales, la gestión de los asuntos propios de su territorio.” (negrillas no originales)
El régimen especial de Bogotá D.C. está contenido en el Decreto Ley 1421 de 1993, expedido por el Presidente de la República en uso en uso de las atribuciones que le confirió el artículo transitorio 4110 de la Constitución Política.
A términos del artículo 3º de esta norma, dicho estatuto político, administrativo y fiscal tiene por objeto dotar al Distrito Capital de los instrumentos que le permitan cumplir las funciones y prestar los servicios a su cargo; promover el desarrollo integral de su territorio; y contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes; así mismo, se prevé que sus disposiciones prevalecen sobre las normas legales de carácter general vigentes para las demás entidades territoriales.
En relación con las Juntas Administradoras Locales en el Distrito Capital, el citado Decreto Ley prevé, entre otras cosas, lo siguiente:
“Artículo 64. Las juntas administradoras locales se elegirán popularmente para períodos de tres (3) años.
El Concejo Distrital determinará, según la población de las localidades, el número de ediles de cada junta administradora. En ningún caso podrá ser inferior a siete (7).
…”
“Artículo 72. A los ediles se les reconocerán honorarios por su asistencia a sesiones plenarias y a las de las comisiones permanentes que tengan lugar en días distintos a los de aquéllas. Por cada sesión a la que concurran, sus honorarios serán iguales a la remuneración del alcalde local, dividida por veinte (20). Los ediles tendrán derecho a los mismos seguros reconocidos por este Decreto a los concejales.
En ningún caso los honorarios mensuales de los ediles podrán exceder la remuneración mensual del alcalde local.
El pago de los honorarios y de las primas de seguros ordenados estará a cargo del respectivo fondo de desarrollo local.”
5.- De la anterior normativa se advierte con claridad que se establece un tratamiento distinto para los miembros de las Juntas Administradoras Locales del Distrito Capital de Bogotá respecto de los que integran esas Corporaciones en los demás municipios del país, en tanto que los primeros reciben remuneración por sus servicios, mientras que los segundos cumplen sus funciones ad-honorem.
6.- Sin embargo, ese tratamiento jurídico diferente no configura violación de los derechos constitucionales fundamentales de los miembros de las Juntas Administradoras Locales de los municipios, según lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-715 de 1998[3], en la cual declaró exequible el inciso segundo del artículo 119 de la Ley 136 de 1994 "Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios", cuyo texto es el siguiente: "Los miembros de las Juntas Administradoras Locales cumplirán sus funciones ad-honorem".
Es preciso advertir que en dicha demanda se acusa el inciso segundo del artículo 119 de la Ley 136 de 1994, bajo la consideración de que vulnera el preámbulo y los artículos 1, 2, 4 y 13 de la Constitución Política, en razón a que el artículo 72 del Decreto-Ley 1421 de 1993 (Estatuto Orgánico de Santafé de Bogotá, Distrito Capital), ordena que a los ediles de las Juntas Administradoras Locales de la Capital de la República, se les reconozcan honorarios por su asistencia a las sesiones plenarias y de comisiones permanentes, así como las primas de seguros a que tienen derecho los concejales de la ciudad, lo que no ocurre con relación a los ediles de las Juntas Administradoras Locales de los demás municipios del país, ya que a estos se les impone por la norma demandada que desempeñarán sus funciones "ad-honorem".
La Corte Constitucional en la sentencia referida negó el cargo formulado, con apoyo en las siguientes consideraciones:
“3.1. Como se desprende de la demanda con la cual se inició este proceso y del concepto rendido por el señor Procurador General de la Nación, en síntesis, la inexequibilidad del inciso segundo del artículo 119 de la Ley 136 de 1994, en cuanto dispone que "los miembros de las Juntas Administradoras Locales cumplirán sus funciones ad-honorem,", se apoya en que esa disposición vulnera el derecho a la igualdad de los ediles de los demás municipios de Colombia, en relación con los que integran las Juntas administradoras en las localidades de la Capital de la República, pues el decreto 1421 de 1993 les asigna a estos últimos el pago de honorarios y algunos seguros a los cuales los primeros no tienen derecho. Además, se asevera que el artículo 318 de la Constitución Nacional no ordena que los servicios de los ediles de las Juntas Administradoras Locales de las comunas o corregimientos deban ser prestados sin remuneración alguna.
3.2 Ante todo, ha de precisarse que si bien es verdad que los ediles de las Juntas Administradoras Locales, como integrantes de estas Corporaciones Públicas son servidores públicos conforme a lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución Nacional , no tienen, sin embargo, la categoría de empleados públicos, a los que se refiere el artículo 122 de la Carta Política, pues estos últimos son vinculados por una relación legal o reglamentaria, al paso que aquellos ostentan su investidura en virtud de una elección popular, aun cuando tienen en común que, unos y otros están al servicio del Estado y de la comunidad. Es decir, los empleados públicos son una de las categorías de servidores públicos, así como también lo son los trabajadores oficiales, los de las entidades descentralizadas territoriales y por servicios y los miembros de las corporaciones públicas.
3.3. En cuanto hace relación a las Juntas Administradoras Locales, ha de recordarse que, si bien es verdad que en el derecho público colombiano aparece la autorización para su creación, por primera vez en el artículo 61 del acto legislativo No. 1 de 1968, en virtud del cual los concejos municipales fueron facultados para crearlas asignándoles algunas de sus funciones, la existencia de tales Juntas Administradoras Locales, a partir de la vigencia de la Constitución de 1991, conforme a lo preceptuado por el artículo 318 de la Carta, se facultó a los Concejos para "dividir sus municipios en comunas cuando se trate de áreas urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rurales", en cada uno de los cuales "habrá una Junta Administradora Local de elección popular, integrada por el número de miembros que determine la ley", juntas estas que tendrán a su cargo el desempeño de las funciones que se les asignan por la citada norma constitucional.
3.4. Como se sabe, el Título XI de la Constitución Nacional, fue destinado por el constituyente a regular lo atinente a la "Organización Territorial", a cuyo objeto se destinan los cuatro capítulos que lo integran, a saber: el primero, en el que se fijan las disposiciones generales, el segundo que regula el régimen departamental, el tercero que atañe al régimen municipal, y el cuarto, en el que se establece un régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, los Distritos Especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, los Resguardos y Territorios Indígenas y la Corporación del Río Grande de la Magdalena.
3.5. Es decir que, en punto a las normas constitucionales de carácter territorial para los municipios, existen, además de las normas generales algunas específicas, como ocurre, en concreto, respecto del Distrito Capital de Santafé de Bogotá. Así, el régimen general, es el establecido en el Capitulo 3 del Título XI, y el especial de la Capital de la República, el contenido sobre el particular en el Capitulo 4 del mismo título.
3.6. En lo que respecta a los concejales de los municipios, se observa que en la sesión plenaria de la asamblea constituyente del 2 de julio de 1991 fue presentado el proyecto de lo que hoy es el artículo 312 de la Carta, en el cual se decía que: "los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos. Con las limitaciones que establezca la ley tendrán derecho a honorarios por su asistencia a sesiones", asunto éste con respecto al cual, el constituyente Alfonso Palacios Rudas, luego de hacer referencia a la penuria de algunos municipios del país, presentó como sustitutiva una proposición cuyo texto fue el siguiente: "la ley podrá determinar los casos en que los concejales tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones", que finalmente fue aprobada y que constituye el inciso tercero del artículo 312 de la Carta (Presidencia de la República - Consejería para el Desarrollo de la Constitución - Asamblea Nacional Constituyente, artículo 312, sesión plenaria 2 de julio de 1991).
3.7. Por lo que hace a la remuneración de los miembros de las Juntas Administradoras Locales, el asunto fue objeto de discusión en la Comisión Primera de la Asamblea Nacional Constituyente, en sesión del 4 de mayo de 1991, en la cual se propuso por el delegatario Raimundo Emiliani Román que los ediles de las mismas prestaran sus servicios "ad-honorem"; y, con posterioridad, en la sesión plenaria de 21 de junio de ese año, en la que se discutió lo atinente a tales juntas, se decidió sobre su denominación, modo de elección, integración por el número de miembros que determine la ley y sus funciones, pero nada se dijo en relación con su remuneración, como aparece en el texto definitivamente aprobado y que es hoy el artículo 318 de la Carta.
3.8. Como puede advertirse, entonces, el legislador, al expedir la ley 136 de 1994 "por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios", estableció el régimen municipal de carácter general; y, el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades de que fue envestido por el artículo transitorio 41 de la Carta Política, mediante la expedición del decreto 1421 de 1993 -conocido como el Estatuto Orgánico de Santafé de Bogotá, Distrito Capital-, dictó las normas a que se refieren los artículos 322, 323 y 324 de la Constitución, sobre régimen especial para el Distrito Capital.
3.9. Siendo ello así, se trata de dos estatutos diferentes, uno general y otro especial, razón ésta por la cual, en virtud de no haber establecido el constituyente el carácter remunerado o ad-honorem de los ediles miembros de las Juntas Administradoras Locales, ni en el artículo 318, para los demás municipios; ni en los artículos 322, 323 y 324 de la Constitución para las Juntas Administradoras Locales del Distrito Capital, el legislador, por consideraciones de conveniencia se encontraba y se encuentra en libertad de disponer que los ediles puedan desempeñar sus cargos de manera remunerada o en forma ad-honorem, sin que ello signifique que se vulnera la Constitución Nacional con una u otra decisión sobre el particular.
3.10. Por otra parte, se observa por la Corte que el artículo 320 de la Constitución Nacional, autoriza al legislador para "establecer categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, y señalar distinto régimen para su organización, gobierno y administración", norma ésta de la cual no ha hecho utilización el Congreso Nacional para disponer que en algunos municipios tengan remuneración los miembros de las Juntas Administradoras Locales habida consideración de su número de habitantes, sus recursos presupuestales y la complejidad de la labor que, entonces, surja para esos entes de elección popular, posibilidad legislativa que queda abierta hacia el futuro, sin que ahora pueda aducirse una inexequibilidad por omisión.
3.11. Agrégase a lo anteriormente dicho que, de acuerdo con el "Convenio 29" adoptado por la "Conferencia Internacional del Trabajo", aprobado por la Ley 23 de 1967 (14 de junio), la labor que desempeñan los miembros de las entidades de carácter cívico, como es el caso de las Juntas Administradoras Locales, ni es un trabajo forzoso, ni, tampoco, requiere ser remunerado
3.12. Así las cosas, fuerza es concluir entonces que no existe ninguna violación del artículo 13 de la Constitución Nacional al establecer que los ediles de las Juntas Administradoras Locales distintas a las de Santafé de Bogotá Distrito Capital desempeñen sus cargos sin ninguna remuneración, como lo dispone el artículo 119, inciso segundo, de la ley 136 de 1994 "por las cuales se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios", como tampoco resulta quebrantado el artículo 1º de la Carta Política, pues la norma acusada no irroga ninguna lesión o irrespeto a la dignidad humana ni al trabajo; ni, tampoco el artículo 2º de la Constitución que ordena garantizar la efectividad de los principios consagrados en la Carta Política; ni, mucho menos el artículo 4º de la misma, que consagra la primacía de sus normas sobre todas las demás.” (negrillas fuera del texto original)
7.- La Sala, siguiendo lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia referida, considera que no puede predicarse vulneración de los derechos constitucionales fundamentales del actor, puesto que por disposición de la ley los miembros de las Juntas Administradoras Locales de los municipios ejercen funciones ad-honorem.
En ese sentido, es claro entonces que no puede accederse a la pretensión del actor de que se inaplique para este asunto la normativa contenida en el inciso segundo del artículo 119 de la Ley 136 de 1994, ya que existe un pronunciamiento judicial sobre la constitucionalidad de dicha norma, que fue emitido por la autoridad competente para ello, en los términos del artículo 241 de la C.P.
Ahora bien, debe precisarse que dicho artículo en su inciso segundo no se encuentra derogado, como equivocadamente lo entiende el impugnante, pues en lo que puede entenderse derogada esa disposición solamente es en su inciso primero y nada más, en cuanto que el periodo que allí se señala para los ediles no corresponde al que consagra la Constitución Política en su artículo 318, luego de la adición efectuada a través del Acto legislativo 02 de 2002.
De otro lado, debe puntualizarse que no corresponde al juez constitucional reemplazar al legislativo en la decisión de establecer un régimen propio a los municipios del país, como quiera que esta es una competencia que le ha sido atribuida a aquel expresamente por la Constitución. (art. 320)
8.- En estas condiciones, entonces, la Sala confirmará el fallo impugnado por encontrarse ajustado a derecho.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMASE el fallo impugnado.
SEGUNDO: Por secretaría, envíese copia de esta decisión al Tribunal de origen y, dentro del término de ley, envíese a la Corte Constitucional para que se surta la eventual revisión.
Notifíquese y cúmplase,
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 24 de abril de 2008.
MARCO ANTONIO VELILLA MORENO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
(Ausente con excusa)
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFIA SANZ TOBÓN
[1] A través de sentencia del 19 de diciembre de 2007, proferida por el Juzgado Veinte Civil Municipal de Santiago de Cali.
[2] “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 1360 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 14212 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional.”
[3] Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrán Sierra.
Publicado Por: julio 9, 2015