CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejero ponente: RAFAEL ENRIQUE OSTAU DE LAFONT PIANETA

 

Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil ocho (2008)

 

Radicación número: 85001-23-31-000-2004-02246-01(AP)

 

Actor: HERMAN GUSTAVO GARRIDO PRADA

 

Demandado: DEPARTAMENTO DE CASANARE

 

 

Referencia: ACCION POPULAR

 

 

 

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 8 de septiembre de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante la cual se declaró probada la excepción de cosa juzgada y se negaron las pretensiones de la demanda.

 

 

I.-  LA DEMANDA

 

 

1. Las pretensiones

 

 

El 10 de diciembre de 2004, el ciudadano Hermann Gustavo Garrido Prada, quien dice actuar en nombre propio y como Presidente de la Fundación para la Promoción y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos  Fundamentales – FUNPRODECO, promovió demanda en ejercicio de la acción popular contra el Departamento de Casanare, en defensa de los derechos e intereses colectivos relacionados con el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en cuyo amparo solicitó al Tribunal Administrativo de Casanare que adopte las siguientes disposiciones:

 

                “3.1 Que se ordene al señor gobernador del Departamento de Casanare, Dr. MIGUEL ÁNGEL PÉREZ SUÁREZ, se sirva tomar las medidas pertinentes para garantizar a los casanareños la prestación del servicio público de prevención y control de incendios y demás calamidades conexas, a través del cuerpo de bomberos oficiales y/o voluntarios, o con la suscripción de convenios con otros cuerpos de bomberos ubicados en municipios vecinos siempre y cuando ello no afecte la prestación del servicio en el municipio vecino, de conformidad con los mandatos de la Ley 322 de 1996 y demás normas complementarias, dentro del término que al efecto fije el H. Tribunal.

 

                  3.2 Que se ordene al señor gobernador del Departamento de Casanare, Dr. MIGUEL ÁNGEL PÉREZ SUÁREZ, que en desarrollo de sus funciones de coordinación y complementariedad realice un seguimiento al proceso de formación de los cuerpos de bomberos en los Municipios de Chámeza, Recetor, Pore, La Salina, Sabanalarga, Trinidad, Hato Corozal, San Luís de Palenque, Támara y Sácama, y de ser necesario contribuya a la cofinanciación del proyecto que organice los respectivos cuerpos de bomberos y sirva de intermediario entre los municipios y la Nación para la realización de estos mismos fines.

 

                  3.3 Que para el buen recaudo de las ordenes impartidas por el H. Tribunal se ordene al señor gobernador del Departamento de Casanare, Dr. MIGUEL ÁNGEL PÉREZ SUÁREZ apoye la Delegación Departamental de Bomberos de Casanare, conforme a las funciones que la Ley le asignó a aquella, para promover la creación, organización y tecnificación de los cuerpos de Bomberos en los municipios de Chámeza, Recetor, Pore, La Salina, Sabanalarga, Trinidad, Hato Corozal, San Luís de Palenque, Támara y Sácama, y para que fomente la colaboración administrativa, técnica y formule planes y programas que tiendan al mejoramiento de los Cuerpos de Bomberos existentes en el Departamento de Casanare.

 

                  3.4 Que se ordene al señor gobernador del Departamento de Casanare, Dr. MIGUEL ÁNGEL PÉREZ SUÁREZ y a la Asamblea Departamental hacer lo pertinente para que se destinen los recursos humanos, físicos y financieros para que la Junta Directiva de la Delegación Departamental y su representante ante la Delegación Nacional, quien ejerce las funciones de secretario de dicha junta, puedan cumplir sus objetivos.

 

                  3.5 Que se ordene a la Junta Directiva de la Delegación Departamental de Bomberos de Casanare se sirva designar un Oficial de un Cuerpo de Bomberos, para que asesore a las Administraciones Municipales de Chámeza, Recetor, Pore, La Salina, Sabanalarga, Trinidad, Hato Corozal, San Luís de Palenque, Támara y Sácama, en la creación, capacitación y fortalecimiento de un Cuerpo de Bomberos.” (fls. 5 y 6 de este cuaderno – mayúsculas sostenidas originales)

 

 

2. Los hechos:

 

Como sustento fáctico de la acción se exponen, en síntesis, los siguientes:

 

1.- El Departamento de Casanare tiene diecinueve (19) municipios, y en tan solo nueve (9) de ellos existe un cuerpo de bomberos voluntario, careciendo los restantes de un cuerpo de bomberos de esa naturaleza u oficial.

 

2.- En el Departamento de Casanare desde hace varios años se viene explotando y transportando petróleo en varios de sus municipios, actividad que implica un aumento del riesgo potencial de incendios.

 

3.- La no prestación del servicio público esencial bomberil, oficial o voluntario, en más del 53% del total de los municipios que conforman el Departamento de Casanare, es un hecho que atenta contra los derechos e intereses colectivos de los casanareños al acceso al servicio público esencial de prevención y control de incendios y demás calamidades conexas, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

 

4.- Mediante Decreto núm. 00057 del 13 de febrero de 1997 el Gobernador del Departamento de Casanare constituyó la Delegación Departamental de Bomberos de Casanare “como un órgano del Sistema Nacional de Bomberos de Colombia” y órgano asesor del Departamento en  materia de seguridad contra incendios e interlocutor de los Cuerpos de Bomberos ante las entidades públicas y privadas y los demás organismos que hacen parte del Sistema; que el artículo 2º de dicho decreto determinó que la Junta Directiva de la Delegación Departamental de Bomberos sería presidida por el Gobernador del Departamento; el artículo 3º ibídem señaló entre las funciones de la Delegación “Promover la creación, organización y tecnificación de Cuerpos de Bomberos en todos los distritos, Municipios y territorios indígenas del Departamento”, y el artículo 4º, que el campo de cobertura de dicha Delegación “cobija a toda la población existente en el Departamento y en el ambiente que la rodea”.

 

5.- En las condiciones actuales no podría atenderse una situación de emergencia en los municipios que carecen de cuerpo de bombreos, pues éstos tendrían que acudir al auxilio del municipio más cercano y el servicio de bomberos solo es efectivo cuando se puede llegar en los primeros 7 minutos de haberse presentado el siniestro.

 

6.- Si los diez municipios que hoy no cuentan con cuerpo de bomberos en su jurisdicción no tienen la capacidad presupuestal para crear un Cuerpo de Bomberos Oficial, o contratar la prestación del servicio bomberil con un Cuerpo Voluntario, es obligación del señor Gobernador del Departamento de Casanare liderar un proceso que facilite la creación de dichos cuerpos de bomberos, dadas las funciones de coordinación, complementariedad e intermediación que le asigna la Ley 322 de 1996 a los Departamentos.

 

7.- No obstante lo anterior, pese a la inexistencia de cuerpos de bomberos en la gran mayoría de los municipios del Departamento, el Gobernador de Casanare le ha venido quitando el apoyo al que legalmente está obligado a la Delegación Departamental de Bomberos que él preside, pues no renovó el contrato de prestación de servicios suscrito entre dicha Delegación y el delegado departamental de bomberos voluntarios de Casanare y la misma fue sacada de la oficina donde funcionaba, que era en las instalaciones de la Gobernación, lo cual demuestra que dicho funcionario no tiene ningún interés en cumplir sus funciones de coordinación, complementariedad e intermediación que le asigna la Ley 322 de 1996 en materia de prevención y control de incendios y demás calamidades domésticas, y pone de presente, además, que los Casanareños están expuestos a sufrir un daño grave originado en un fenómeno natural o por la acción del hombre en forma accidental, cuando es claro que estas circunstancias podrían ser evitadas.

 

8.- El delegado departamental de bomberos voluntarios de Casanare ha dirigido distintos oficios al Secretario de Gobierno de Casanare, en el que le pone de presente que no ha podido cumplir sus funciones de coordinación.

 

 

II.-  LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

 

II.1  El Departamento de Casanare contestó la demanda a través de apoderado judicial, quien se opuso a sus pretensiones y formuló excepciones, con apoyo en las siguientes razones de defensa:

 

1.- Señaló que conforme a la Ley 322 de 1996, la función de creación y la operatividad de un cuerpo de bomberos en los municipios señalados en la demanda es responsabilidad de dichos entes territoriales y no del Departamento de Casanare, a quien le compete prestar apoyo a aquellos, con base en los principios de coordinación y complementariedad, pero una vez que los municipios le han presentado el respectivo proyecto de creación del cuerpo bomberil, de ahí que una de sus funciones sea, según el artículo 2º de la citada ley, contribuir a la cofinanciación de proyectos tendientes al fortalecimiento del funcionamiento de los cuerpos de bomberos.

 

2.- Precisó, de otro lado, que la Delegación Departamental de Bomberos no es ni mucho menos el mismo Departamento de Casanare, y que nada tiene que ver la prórroga de una orden de servicios (que es lo que motiva la presentación de esta acción) con la prestación del servicio de bomberos, pues una cosa es que al delegado de los bomberos no se le haya prorrogado dicha orden y otra muy diferente es que los distintos municipios no hayan presentado proyectos para la creación y funcionamiento de los cuerpos de bomberos en cada uno de dichos entes territoriales.

 

3.- Puntualizó, que no puede el Departamento usurpar las funciones que le corresponde cumplir a los municipios, y que siempre ha estado presto a colaborar con los municipios que tengan la iniciativa de presentar sus proyectos para la prestación del servicio bomberil.

 

4.- Indicó que las Delegaciones Departamentales de Bomberos hacen parte del Sistema Nacional de Bomberos y son organismos asesores de los Departamentos en materia de seguridad contra incendios, e interlocutores de los cuerpos de bomberos ante los demás organismos que hacen parte de dicho sistema.

 

5.- Advirtió, de otro lado, que en principio no existe vulneración del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, cuando el respectivo municipio, como ocurre con los señalados en la demanda, cuenta con organizaciones vinculadas para la prevención y atención de desastres, como la Defensa Civil, los Comités Regionales o Locales, etc.

 

6.- Propuso finalmente las siguientes excepciones: i) ineptitud de la demanda por improcedencia de la acción, fundada en el hecho que si lo que se presenta es incumplimiento de la Ley 322 de 1996 y de sus disposiciones reglamentarias por parte de los alcaldes municipales, lo procedente es la formulación de la acción de cumplimiento y no de ésta; ii) falta de legitimación en la causa por pasiva, en consideración a que debió llamarse al proceso a la Junta Nacional de Bomberos; y  iii) indebida acumulación de pretensiones, pues se pretende, inicialmente, la creación y funcionamiento de los cuerpos de bomberos en los municipios de Casanare en donde no existen, pero seguidamente se centra la demanda en una situación personal al parecer sucedida con el delegado de los bomberos en Casanare, como lo es la ausencia de prórroga de su contrato de prestación de servicios, circunstancia ésta ajena a la acción popular.

 

II.2 Los Municipios de Chámeza, Recetor, Pore, La Salina, Sabanalarga, Trinidad, Hato Corozal, San Luís de Palenque, Támara y Sácama, fueron vinculados legalmente al proceso desde la admisión de la demanda[1], en su calidad de demandados, pero solo dio contestación a la misma en tiempo[2] el municipio de Pore, para oponerse a sus pretensiones, aduciendo las siguientes razones de defensa:

 

Señaló que en la vigencia fiscal de 2005 el municipio no cuenta con los medios físicos y económicos para disponer la creación del cuerpo de bomberos, y tampoco se cuenta con organismos voluntarios con capacidad para prestar estos servicios, y que por tal razón dicho servicio debe ser prestado por los cuerpos de bomberos oficiales de los municipios vecinos o del Departamento de Casanare, a través de la Delegación Departamental.

 

Indicó, de otro lado, que el municipio de Pore no es vulnerable a los riesgos de incendios, pues por el mismo no cruza ningún oleoducto.

 

 

III.-  LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO

 

Atendiendo a lo establecido en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, el Despacho sustanciador convocó a las partes a audiencia de pacto de cumplimiento para el 9 de marzo de 2005, la cual se declaró fallida debido a que no se logró una fórmula de acuerdo.

 

 

IV.-  LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

 

1.- Las partes:

 

Guardaron silencio en esta etapa del proceso.

 

2.- El Ministerio Público:

 

La Procuradora Ambiental y Agraria solicitó que no se acceda a las pretensiones de la demanda, como quiera que el Departamento de Casanare ha dado cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 322 de 1996, a través de la conformación del Comité Regional para la Prevención y Atención de Desastres CREPAD, el cual tiene como objeto implementar el plan de emergencias para todo el Departamento, incluyendo lo relacionado en la presente acción, cumpliendo en gran parte con su función de coordinación.

 

Anotó que los municipios están en la obligación de presentar los planes y proyectos para ser tenidos en cuenta en el banco de proyectos del ente gubernamental, aspecto éste que no aparece acreditado en ninguna parte del expediente, y que lo ratifica la certificación expedida por el Director Técnico del Banco de Programas y Proyectos de la Gobernación de Casanare, en la que se manifiesta que “no se encontró radicado por los municipios de Chámeza, Recetor, Pore, La Salina, Sabanalarga, Trinidad, Hato Corozal, San Luís de Palenque, Támara y Sácama proyecto alguno tendiente a la creación del cuerpo de bomberos”.

 

 

Anotó que es responsabilidad directa de dichos municipios adelantar todas las acciones y gestiones tanto administrativas como presupuestales que se requieran para el fortalecimiento de la prestación del servicio esencial bomberil, máxime cuando en los mismos existen y funcionan los comités locales de prevención y atención de emergencias, con el apoyo y asesoría  del Departamento de Casanare, de acuerdo a lo manifestado por la Jefe de la Oficina Asesora de Atención y Prevención de Desastres de la Gobernación del Departamento.

 

 

V.-  LA PROVIDENCIA APELADA

 

Surtido el trámite de rigor se profirió la sentencia apelada, en la cual el        a quo: i) declaró la existencia de cosa juzgada respecto de los hechos que fundamentan la demanda presentada por el señor Herman Gustavo Garrido Prada, en ejercicio de la acción popular, dirigida a garantizar el derecho de acceso al servicio público bomberil, a su prestación eficiente y oportuna, y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente en las comunidades pertenecientes a los Municipios de Chámeza, Recetor, Pore, Sabanalarga, Trinidad, Hato Corozal, San Luís de Palenque y Sácama; y ii) negó las demás súplicas de la demanda.

 

Precisó que conforme al informe secretarial que se rindió en el proceso, con el mismo objeto en el Tribunal se ha dado curso a otras acciones populares incoadas por el aquí demandante, cuyo número de radicación es el siguiente: 2004-2214, demandado el municipio de Chámeza; 2004-2215, demandado el municipio de Sabanalarga; 2004-2216, demandado el municipio de Pore; 2004-2217, demandado el municipio de Recetor;           2004-2218, demandado el municipio de Hato Corozal; 2004-2220, demandado el municipio de Sácama; 2004-2221, demandado el municipio de San Luís de Palenque; y 2003-1305, demandado el municipio de Trinidad; que en las citadas acciones populares ya se profirió sentencia, a excepción de la núm. 2004-2219, en la que el demandado es el municipio de La Salina, la cual se encuentra en periodo probatorio.

 

Señaló que en el caso sub judice los hechos que dan lugar a la interposición de las demandas en los procesos relacionados en el mencionado informe son los mismos que dan origen al presente proceso, esto es, la falta de prestación del servicio público de prevención y control de incendios y demás calamidades domésticas en las comunidades de los municipios de Chámeza, Recetor, Pore, Sabanalarga, Trinidad, Hato Corozal, San Luís de Palenque, Sácama, La Salina y Támara; y que en consecuencia la “causa petendi” juzgada es la misma que se somete a consideración de la Sala, por lo que debe declararse la existencia de la excepción de cosa juzgada respecto de los hechos y pretensiones que fundamentan la demanda presentada por el señor Herman Gustavo Garrido Prada, en ejercicio de la acción popular, dirigida a garantizar el derecho de acceso al servicio público bomberil, a su prestación eficiente y oportuna, y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente en las comunidades pertenecientes a los Municipios de Chámeza, Recetor, Pore, Sabanalarga, Trinidad, Hato Corozal, San Luís de Palenque y Sácama.

 

De otro lado, en relación con los municipios de Támara y La Salina, señaló que no están llamadas a prosperar las pretensiones de la demanda, pues si bien de las pruebas que obran en el expediente se puede establecer que los citados municipios no han dado cumplimiento a lo establecido en el artículo 2º de la Ley 322 de 1996[3], también lo es que en éstos existe un Comité Local de Prevención y Atención de Emergencias, según se encuentra acreditado en el proceso con las certificaciones expedidas por el Jefe de la Oficina Asesora de Prevención y Atención de Desastres Departamental de Casanare, situación ésta que, conforme a lo dicho por el Consejo de Estado, hace que no se predique vulneración del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

 

Advirtió, de otra parte, que las condiciones vigentes para la época de expedición de la Ley 322 de 1996 y sus decretos reglamentarios, actualmente han cambiado, incluso con la expedición de la Ley 617 de 2000, lo cual fe puesto de presente por el delegado del municipio de Támara en la diligencia de pacto de cumplimiento, al informar que las emergencias y desastres son atendidos por el comité local de emergencias, pues por las limitaciones que impone la ultima ley no es viable comprometerse con la implementación del cuerpo de bomberos.

 

Se refirió al contenido de los artículos 3º y 75 de la Ley 617 de 2000, y precisó que aunque el servicio bomberil es necesario en todos los municipios de Colombia, en el presente caso esta actividad se puede cumplir con el concurso de otras organizaciones o instancias municipales, como el Comité Local para la Atención de Desastres.

 

De otro lado, transcribió los artículos 288 y 298 de la Constitución Política, y señaló que de los elementos probatorios allegados al proceso se tiene que el Departamento de Casanare, a través de la Oficina de Atención y Prevención de Desastres, ha desarrollado actividades de capacitación a los Comités Locales de Prevención y Atención de Emergencias; y que conforme a la certificación expedida por el Director Técnico del Banco de Programas y proyectos de la Gobernación de Casanare, los municipios de Támara y La Salina no han radicado proyecto alguno tendiente a la creación del cuerpo de bomberos.

 

Con fundamento en los anteriores razonamientos concluyó que deben denegarse las pretensiones de la demanda.

 

 

VI.-  EL RECURSO

 

Inconforme con la anterior decisión, el actor la apeló con el fin de que sea revocada, aduciendo que “… si bien es cierto en algunos municipios este H. Tribunal ya se pronunció frente a la creación de los cuerpos de Bomberos, no es menos cierto que el Departamento no ha destinado los recursos humanos, físicos y financieros para que la Junta Directiva de la Delegación Departamental de Bomberos de Casanare, de la cual el sr. Gobernador es su parte, pueda cumplir sus funciones”, y que “a la fecha, ni siquiera existe un espacio físico u oficina para que la Junta Directiva pueda funcionar, lo cual demuestra la falta de compromiso del Dpto (sic), pues hace poco más de un (1) año dicha organización cívica contaba con dicho espacio en la Gobernación, por tanto los puntos 3, 4 y 5 del petitum podrán ser adoptados en la sentencia de segunda instancia.” (fl. 226 de este cuaderno)

 

 

VII.-   CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

1.- El artículo 2º inciso 2º de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.

 

De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo.

 

2.-  Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, los cuales se estiman vulnerados en razón a que los municipios de Chámeza, Recetor, Pore, La Salina, Sabanalarga, Trinidad, Hato Corozal, San Luís de Palenque, Támara y Sácama, pertenecientes al Departamento de Casanare, carecen de un cuerpo oficial o voluntario de bomberos, y a que el Gobernador de Casanare le ha venido quitando el apoyo al que legalmente está obligado a la Delegación Departamental de Bomberos que él preside, pues no renovó el contrato de prestación de servicios suscrito entre dicha Delegación y el delegado departamental de bomberos voluntarios de Casanare y la misma fue sacada de la oficina donde funcionaba, que era en las instalaciones de la Gobernación.

 

 

En ese contexto, solicita el actor lo siguiente: “3.1 Que se ordene al señor gobernador del Departamento de Casanare, Dr. MIGUEL ÁNGEL PÉREZ SUÁREZ, se sirva tomar las medidas pertinentes para garantizar a los casanareños la prestación del servicio público de prevención y control de incendios y demás calamidades conexas, a través del cuerpo de bomberos oficiales y/o voluntarios, o con la suscripción de convenios con otros cuerpos de bomberos ubicados en municipios vecinos siempre y cuando ello no afecte la prestación del servicio en el municipio vecino, de conformidad con los mandatos de la Ley 322 de 1996 y demás normas complementarias, dentro del término que al efecto fije el H. Tribunal. //                   3.2 Que se ordene al señor gobernador del Departamento de Casanare, Dr. MIGUEL ÁNGEL PÉREZ SUÁREZ, que en desarrollo de sus funciones de coordinación y complementariedad realice un seguimiento al proceso de formación de los cuerpos de bomberos en los Municipios de Chámeza, Recetor, Pore, La Salina, Sabanalarga, Trinidad, Hato Corozal, San Luís de Palenque, Támara y Sácama, y de ser necesario contribuya a la cofinanciación del proyecto que organice los respectivos cuerpos de bomberos y sirva de intermediario entre los municipios y la Nación para la realización de estos mismos fines. // 3.3 Que para el buen recaudo de las ordenes impartidas por el H. Tribunal se ordene al señor gobernador del Departamento de Casanare, Dr. MIGUEL ÁNGEL PÉREZ SUÁREZ apoye la Delegación Departamental de Bomberos de Casanare, conforme a las funciones que la Ley le asignó a aquella, para promover la creación, organización y tecnificación de los cuerpos de Bomberos en los municipios de Chámeza, Recetor, Pore, La Salina, Sabanalarga, Trinidad, Hato Corozal, San Luís de Palenque, Támara y Sácama, y para que fomente la colaboración administrativa, técnica y formule planes y programas que tiendan al mejoramiento de los Cuerpos de Bomberos existentes en el Departamento de Casanare. // 3.4 Que se ordene al señor gobernador del Departamento de Casanare, Dr. MIGUEL ÁNGEL PÉREZ SUÁREZ y a la Asamblea Departamental hacer lo pertinente para que se destinen los recursos humanos, físicos y financieros para que la Junta Directiva de la Delegación Departamental y su representante ante la Delegación Nacional, quien ejerce las funciones de secretario de dicha junta, puedan cumplir sus objetivos. // 3.5 Que se ordene a la Junta Directiva de la Delegación Departamental de Bomberos de Casanare se sirva designar un Oficial de un Cuerpo de Bomberos, para que asesore a las Administraciones Municipales de Chámeza, Recetor, Pore, La Salina, Sabanalarga, Trinidad, Hato Corozal, San Luís de Palenque, Támara y Sácama, en la creación, capacitación y fortalecimiento de un Cuerpo de Bomberos.” (fls. 5 y 6 de este cuaderno – mayúsculas sostenidas originales)

 

3.- El a quo en la sentencia impugnada i) declaró la existencia de cosa juzgada respecto de los hechos que fundamentan la demanda presentada por el señor Herman Gustavo Garrido Prada, en ejercicio de la acción popular, dirigida a garantizar el derecho de acceso al servicio público bomberil, a su prestación eficiente y oportuna, y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente en las comunidades pertenecientes a los Municipios de Chámeza, Recetor, Pore, Sabanalarga, Trinidad, Hato Corozal, San Luís de Palenque y Sácama; y ii) negó las demás súplicas de la demanda.

 

El actor apela esta decisión y solicita a esta Corporación que acceda a las pretensiones 3, 4 y 5 de la demanda.

 

4.-  En orden a resolver lo pertinente, es preciso señalar que conforme a lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 322 de 1996 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Bomberos y se dictan otras disposiciones”, la prevención y control de incendios y demás calamidades conexas a cargo de las instituciones bomberiles, es un servicio público esencial a cargo del Estado, a quien le corresponde asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, en forma directa, o por medio de los Cuerpos de Bomberos Voluntarios.

 

Según esta disposición, corresponde a la Nación la adopción de políticas, la planeación y las regulaciones generales.

 

Por su parte, los Departamentos ejercen funciones de coordinación; de complementariedad de la acción de los distritos y municipios; de intermediación de éstos ante la Nación para la prestación de servicio y de contribución a la cofinanciación de proyectos tendientes al fortalecimiento de los Cuerpos de Bomberos.

 

Así mismo, prevé esta norma que es obligación de los distritos, municipios y entidades territoriales indígenas la prestación del servicio a través de los Cuerpos de Bomberos Oficiales o mediante la celebración de contratos para tal fin con los Cuerpos de Bomberos Voluntarios, lo cual tiene ocurrencia, de acuerdo con el artículo 9º ibidem, cuando dichas entidades territoriales no cuenten con sus propios Cuerpos de Bomberos Oficiales, o cuando la cobertura de éstos no sea la adecuada, conforme a los parámetros que fije la Junta Nacional de Bomberos de Colombia.

 

5.-  De otro lado, es preciso señalar que mediante la citada Ley 322 de 1996, se crea el Sistema Nacional de Bomberos, con el objeto de articular los esfuerzos públicos y privados para la prevención y atención de incendios, explosiones y demás calamidades conexas, a cargo de las instituciones de bomberos.

 

Según el artículo 6º ibídem, son&$ órganos principales del Sistema Nacional de Bomberos los siguientes: a) Los Cuerpos de Bomberos; b) Las Delegaciones Departamentales de Bomberos y la Delegación Distrital de Bogotá; c) La Dirección Nacional para la Atención y Prevención de Desastres del Ministerio del Interior; d) La Junta Nacional de Cuerpos de Bomberos de Colombia; y e) La Delegación Nacional de Bomberos.

 

En relación con las Delegaciones Departamentales de Bomberos prevé la ley comentada, lo siguiente:

 

“&$ARTÍCULO 17. Las Delegaciones Departamentales de Bomberos son órganos del Sistema Nacional de Bomberos de Colombia. Están constituidas por los Cuerpos de Bomberos que funcionen en la respectiva entidad territorial departamental. Son organismos asesores de los departamentos en materia de seguridad contra incendios, e interlocutores de los Cuerpos de Bomberos ante los demás órganos que hacen parte del Sistema Nacional de Bomberos.

 

Las Delegaciones Departamentales de Bomberos tendrán una Junta Directiva quien actuará en su nombre y le representará en todo concepto, por períodos anuales.

 

La Junta Nacional de Bomberos de Colombia determinará los reglamentos generales de las Delegaciones Departamentales.”

 

“&$ARTÍCULO 18. La Junta Directiva de las Delegaciones Departamentales de Bomberos estará integrada por el gobernador del departamento o su delegado, quien la presidirá; y por siete comandantes de los Cuerpos de Bomberos del departamento elegidos entre ellos mismos.

 

La Junta Directiva elegirá a un noveno miembro que sea Comandante de un Cuerpo de Bomberos, quien será su representante ante la Delegación Nacional de Bomberos.

 

En todo caso, de la Junta Directiva harán parte cuando menos, dos Comandantes de Cuerpos de Bomberos Voluntarios.”

 

“&$ARTÍCULO TRANSITORIO. Mientras se organizan los Cuerpos de Bomberos, los departamentos que no cuenten con el número suficiente de Cuerpos de Bomberos a que se refiere el presente artículo, la Junta Directiva quedará conformada de la siguiente manera: El gobernador del departamento o su delegado quien la presidirá, el coordinador de la Oficina de Atención y Prevención de Desastres, la Defensa Civil y los comandantes existentes.”

 

“&$ARTÍCULO 19. Son funciones de las Delegaciones Departamentales de Bomberos, además de las que le asignen la Junta Nacional de Bomberos de Colombia, las siguientes:

 

1. a) Representar los Cuerpos de Bomberos ante los diferentes organismos públicos y privados seccionales, y particularmente ante los Comités Regionales de Atención y Prevención de Desastres;

 

1. b) Fortalecer las relaciones de los Cuerpos de Bomberos con las diferentes instancias públicas y privadas;
2. c) Verificar el cumplimiento por parte de los Cuerpos de Bomberos, de los planes de desarrollo y de tecnificación de los diferentes servicios, así como de las políticas que hayan sido aprobadas por la Junta Nacional de Bomberos de Colombia;

 

1. d) Promover la creación, organización y tecnificación de Cuerpos de Bomberos en todos los distritos, municipios y territorios indígenas del departamento;

 

1. e) Fomentar la colaboración administrativa y técnica de los Cuerpos de Bomberos del departamento;

 

1. f) Servir de órgano de consulta en el nivel departamental, especialmente para los Comités Regionales de Prevención y Atención de Desastres;

 

1. g) Formular planes y programas que tiendan al mejoramiento de los Cuerpos de Bomberos;

 

1. h) Expedir su propio reglamento de acuerdo con las disposiciones de la Junta Nacional de Bomberos de Colombia.”

 

 

6.- De otra parte, se tiene que en desarrollo de las funciones establecidas en el artículo 25 de la Ley 322 de 1996, la Junta Nacional de Bomberos expidió el reglamento administrativo, técnico y operativo del Sistema Nacional de Bomberos, contenido en la Resolución núm. 241 de 2001[4].

 

En este acto, entre otros aspectos, se señalan las funciones de la Delegación Departamental de Bomberos y de su Junta Directiva (Sección 2, artículos 1º a 7º).

 

Además, en su artículo 8º se  dispuso que: “La Asamblea Departamental y el Gobernador destinarán los recursos humanos, físicos y financieros para que la Junta Directiva de la Delegación Departamental y su representante ante la Delegación Nacional, quien ejerce las funciones de secretario de dicha junta, puedan cumplir sus objetivos.”

 

7.- Al examinar los elementos de prueba que obran en el expediente, constata la Sala que el Departamento de Casanare suscribió con el señor Jorge Eliécer Delgado Santos un contrato de prestación de servicios el 12 de junio de 2003,  cuyo objeto fue “PRESTAR SERVICIOS DE COORDINACIÓN Y ASISTENCIA DE 10 INSTITUCIONES Y CENTROS OPERATIVOS DE EMERGENCIA EN EL DEPARTAMENTO DE CASANARE”, con un plazo de duración de diez (10) meses. (fls. 15 a 17 de este cuaderno)

 

En la cláusula segunda de dicho contrato se señaló que el cumplimiento de su objeto el contratista se obligaba, entre otras, a cumplir las siguientes actividades: a) asesorar al Departamento en materia de seguridad en lo relacionado a temas bomberiles, y b) promover la creación, tecnificación y organización de los cuerpos de bomberos en el Departamento de Casanare.

 

El contratista, Delegado Departamental de Bomberos, en oficios del 12 de mayo de 2004, dirigidos al Secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario de Casanare y Presidente de la Delegación Departamental de Bomberos, le puso de presente que su orden de servicios terminó el 10 de abril de 2004, le indicó los asuntos a su cargo que están pendientes, y le informó que ante la imposibilidad de que la Delegación Departamental siga funcionando en las instalaciones de la Secretaría de Gobierno los elementos de esta serían trasladados al Cuerpo de Bomberos de Yopal. (fls. 18 y 19 de este cuaderno)

 

En la contestación de la demanda el Departamento de Casanare acepta dicho hecho, pero advierte que la acción popular no es el mecanismo procedente para solicitar la prórroga de una orden de servicios.

 

Pues bien, aunque ciertamente la orden de servicios antes mencionada no se prorrogó, para la Sala ello no determinó en forma alguna que la Delegación Departamental de Bomberos de Casanare haya dejado de cumplir sus funciones, ni mucho menos que por tal razón se hayan amenazado o vulnerado los derechos colectivos invocados en la demanda, en particular el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

 

A este respecto es demostrativo el oficio del 20 de septiembre de 2004 del Delegado departamental de Bomberos de Casanare, C.T. Jorge Eliécer Santos Delegado, dirigido al Presidente de la Junta Nacional de Bomberos de Colombia, en el que le informa que “la Delegación Departamental no ha dejado de funcionar, lo cual lo estamos haciendo en la sede de Bomberos Yopal Casanare”. (fl. 22 de este cuaderno)

 

Además, de acuerdo con lo visto en el expediente, es claro que el Departamento de Casanare, como miembro de la Delegación Departamental de Bomberos, ha prestado el apoyo administrativo, financiero y técnico necesario a los cuerpos de bomberos existentes en esa entidad territorial para que éstos presten en forma eficiente el servicio público de prevención y control de incendios y demás calamidades conexas.

 

De ello se da cuenta en el informe núm. 0270 visto a folios  688 a 691 del cuaderno anexo de pruebas, fechado el 20 de abril de 2005 y suscrito por la Jefe de la Oficina Asesora para la Prevención y Atención de Emergencias y Desastres de Casanare, en el que se detallan los contratos que se han suscrito en el año 2004 dentro del marco del proyecto denominado “FORTALECIMIENTO A LA GESTIÓN OPERATIVA DEL COMITÉ REGIONAL PARA LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES, INSTITUCIONES Y CENTROS OPERATICVOS DE EMERGENCIAS EN EL DEPARTAMENTO DE CASANARE”, cuyo objeto se contrajo a la adquisición de elementos de protección, búsqueda y rescate para los organismos de socorro, a la adquisición de equipos y de uniformes para los cuerpos de bomberos del departamento, a la adquisición de ambulancias para los cuerpos de bomberos de Yopal y Monterrey, y al suministro de combustible para los vehículos de los organismos de socorro.

 

A folios 678 a 686 del cuaderno anexo de pruebas aparecen las actas de recibo de los elementos para la operación de los cuerpos de bomberos entregados por el departamento de Casanare, de 18 de febrero de 2005, suscritas por la  Jefe de la Oficina Asesora para la Prevención y Atención de Emergencias y Desastres y los Comandantes de Cuerpo de Bomberos de los municipios de Yopal, Tauramena, Maní, Monterrey, Nunchía, Aguazul, Paz de Ariporo, Villanueva y Orocué.

 

De otro lado, en el citado informe se dice que para el año 2005 se tienen contemplados recursos que se destinaran al mantenimiento y reparación de equipos y veh´ciulos de los organismos de socorro, y a la adquisición de nuevos equipos y de uniformes y trajes especiales (trajes de acercamiento).

 

Ahora bien, en relación con el lugar de funcionamiento de la Delegación Departamental de Bomberos, no existe dato cierto acerca de cuál fue la razón por la cual aquella dejó de operar en la sede de la Secretaria de Gobierno Departamental, pues frente a ello, en el mencionado oficio núm. 0270 del 20 de abril de 2005, la Jefe de la Oficina Asesora para la Prevención y Atención de Emergencias y Desastres de Casanare (oficina adscrita a la Secretaría de Gobierno y Desarrollo Comunitario) informó al Tribunal que “en fecha 29 de junio del 2004 sin razón o justificación alguna la Delegación se ausentó y trasladó los bienes muebles que se les habían entregado por parte del Departamento a un sitio distinto de esta Secretaría …” . (fls. 676 y 677 cdno. de pruebas núm. 1)

 

8.-  Así las cosas, no encuentra la Sala que haya existido omisión del Departamento de Casanare de la cual se deriva amenaza o vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda, razón por la cual, al encontrarse ajustada a la realidad procesal, la Sala confirmará la sentencia apelada.

 

En  mérito  de  lo  expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

 

 

F A L L A:

 

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

 

Notifíquese y cúmplase.

 

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 4 de diciembre de 2008.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Presidente

 

 

 

 

 

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

 

 

 

 

 

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO            MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN

[1] Auto del 16 de diciembre de 2004. (fls. 26 y 27 de este cuaderno)

[2] El municipio de Trinidad contestó en forma extemporánea la demanda, mediante escrito con el que allegó al proceso copia de algunos documentos que, a su juicio, son demostrativos de las acciones desarrolladas por esa entidad para la conformación del cuerpo voluntario de bomberos. (fls. 77 y 78 de este cuaderno).

[3] Ley 322 de 1996 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Bomberos de Colombia y se dictan otras disposiciones.”  “ARTÍCULO 2o. La prevención y control de incendios y demás calamidades conexas a cargo de las instituciones bomberiles, es un servicio público esencial a cargo del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, en forma directa o por medio de los Cuerpos de Bomberos Voluntarios. // Corresponde a la Nación la adopción de políticas, la planeación y las regulaciones generales. // Los Departamentos ejercen funciones de coordinación; de complementariedad de la acción de los distritos y municipios; de intermediación de éstos ante la Nación para la prestación de servicio y de contribución a la cofinanciación de proyectos tendientes al fortalecimiento de los Cuerpos de Bomberos. // Es obligación de los distritos, municipios y entidades territoriales indígenas la prestación del servicio a través de los Cuerpos de Bomberos Oficiales o mediante la celebración de contratos para tal fin, con los Cuerpos de Bomberos Voluntarios. // PARÁGRAFO. Los Concejos Municipales y Distritales, a iniciativa del alcalde podrán establecer sobretasas o recargos a los impuestos de industria y comercio, circulación y tránsito, demarcación urbana, predial, telefonía móvil o cualquier otro impuesto de ese nivel territorial, de acuerdo a la ley y para financiar la actividad bomberil.”

[4] Mediante la Resolución núm. 3580 del 10 de diciembre de 2007, expedida por el Presidente de la Junta Nacional de Bomberos, se deroga la Resolución núm. 241 de 2001, y se adopta el Reglamento General Administrativo, Operativo y Técnico del Sistema Nacional de Bomberos de Colombia. El artículo 16 de este acto establece que: “La Asamblea Departamental y el Gobernador podrán destinar los recursos humanos, físicos y financieros para que la Junta Directiva de la Delegación Departamental y su representante ante la Delegación Nacional, puedan cumplir sus objetivos.”