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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION A
Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil ocho (2008)
Radicación número: 41001-23-31-000-2000-03532-01(0622-08)
Actor: MARIA DEL CARMEN PALOMA BONILLA
Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
Referencia: AUTORIDADES NACIONALES
Decide la Sala el recurso de apelación contra la sentencia de 11 de diciembre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila.
ANTECEDENTES
MARÍA DEL CARMEN PALOMA BONILLA por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó del Tribunal Administrativo del Huila, la nulidad del Decreto No. 271 de 22 de febrero de 2000 por el cual se estableció la nueva planta de personal de la Contraloría General de la República, de la Resolución No. 05045 de 9 de marzo de 2000 por la cual se distribuyeron los empleos de la entidad para los niveles central y descentralizado, de las Resoluciones No. 01870, 01871, 01872, 01873 y 01874 de 10 de marzo de 2000 por las cuales se hicieron unas incorporaciones a la nueva planta, así como del Oficio de 13 de marzo de 2000, por medio del cual el Contralor General de la República, retiró del servicio activo a la actora por supresión del cargo de Jefe de División Seccional.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicita se condene a la entidad a reintegrarla al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior categoría, así como al pago de los salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir, sin solución de continuidad. Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y s.s. del C.C.A.
Como hechos en que fundamenta sus pretensiones, señala:
La actora ingresó a la Contraloría General de la República el 19 de febrero de 1991, y desempeñó diferentes empleos hasta que fue inscrita en el escalafón de carrera administrativa por Resolución No. 0739 de 31 de julio de 1997 en el cargo de Jefe de División Seccional.
Pese a su excelente desempeño y a sus calidades no fue incorporada a la nueva planta de personal con el argumento de que su cargo había sido suprimido, lo cual no es cierto pues el ejercido específicamente por ella no desapareció.
Para la incorporación del personal prevaleció el criterio político y favoritismo sindical, lo que se deduce del hecho de que se prefirieron funcionarios que aunque venían desempeñando el cargo, no superaban a las calidades de la demandante.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN
Como tales cita los artículos 1, 2, 25, 53 y 122-1 de la Constitución Política, artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, artículos 1° y 39 de la Ley 443 de 1998, artículos 135 y 137 parágrafo del Decreto 1572 de 1998 y el artículo 9° del Decreto 267 de 2000.
Indicó la parte demandante que la concertación con el sindicato de aspectos relacionados con la reestructuración de la entidad es contraria a los artículos 414 y 416 del Código Sustantivo del Trabajo pues estos sindicatos solo pueden intervenir en asuntos relacionados con sus afiliados y no pueden celebrar convenciones colectivas, ni disponer del derecho al trabajo de quienes no se encuentran afiliados a él.
La supresión de cargos no obedeció a los fines planteados, entre ellos la reducción de la burocracia, pues los criterios de incorporación no obedecieron a las condiciones de los servidores sino a su filiación política y sindical, tal y como puede constatarse comparando las hojas de vida de quienes se mantuvieron vinculados y la de la actora de donde se evidencia que ésta última reunía mejores condiciones que quienes permanecieron.
De otra parte, al momento de adelantar la reestructuración no existía el certificado de disponibilidad presupuestal, como lo dispone el artículo 137 del Decreto 1572 de 1998 y en consecuencia no podían suprimirse cargos.
Agregó que no existió una verdadera supresión de su cargo, sino una redistribución de funciones y cambio de denominación, además de que sus derechos de carrera administrativa fueron desconocidos al no haber sido vinculada en otro cargo equivalente al que venía desempeñando.
Por último señaló que aunque fue expedido el Decreto No. 267 de 22 de febrero de 2000 por el cual se dictaron normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, el cual contiene las funciones de sus dependencias, no detalla las de los empleos en particular, circunstancia que viola el artículo 122 de la Constitución Política.
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo del Huila declaró no probada la excepción de indebida acumulación de pretensiones formulada por la entidad demandada, se inhibió respecto del Oficio de 13 de marzo de 2000 y negó las pretensiones de la demanda.
Consideró que no se violaron los derechos de carrera de la actora, pues para la incorporación del personal a la nueva planta se hizo una ponderación de las hojas de vida considerando varios factores, y el hecho de que se contara con más estudios no implica tener un mejor derecho, en cuanto es necesario considerar otros puntos además de la preparación académica.
La participación de los miembros del sindicato en la discusión sobre el tipo de planta de personal que debía conformarse, no se puede considerar como la suscripción de una convención colectiva, pues éste tan sólo se limitó a velar por la defensa de sus intereses.
Finalmente concluyó que la demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos demandados.
RAZONES DE LA APELACIÓN
A folios 340 a 348 del cuaderno principal obra el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, con fundamento en lo siguiente:
Argumenta que los términos de la sentencia recurrida resultan contradictorios en varios aspectos, como en lo relacionado con la participación de la asociación sindical en el proceso de reestructuración específicamente en cuanto a los criterios de selección del personal, ello en defensa de los intereses de sus asociados, teniendo en cuenta que tal injerencia constituye un convenio.
Desconoció asimismo, que los fines de la implementación de la nueva estructura no fueron controlar la burocracia y controlar el gasto público, sino la retribución de favores políticos, hecho que se corrobora con la creación de 500 cargos con remuneraciones que excedían las cargas públicas a lo que se agrega el nombramiento de personas recomendadas por congresistas.
Para resolver, se
CONSIDERA
El presente asunto se contrae a establecer la legalidad del Decreto Ley No. 271 de 22 de febrero de 2000 por el cual se estableció la nueva planta de personal de la Contraloría General de la República, de la Resolución No. 05045 de 9 de marzo de 2000 por la cual se distribuyeron los empleos de la entidad para los niveles central y descentralizado, de las Resoluciones No. 01870, 01871, 01872, 01873 y 01874 de 10 de marzo de 2000 por las cuales se hicieron unas incorporaciones a la nueva planta, así como del Oficio de 13 de marzo de 2000, por medio del cual, el Contralor General de la República, retiró del servicio activo a la actora por supresión del cargo de Jefe de División Seccional.
Argumenta la parte actora que la participación de la asociación sindical en el proceso de reestructuración, específicamente en lo relacionado con los criterios de selección del personal para la incorporación en defensa de los intereses de sus asociados, constituye un pacto colectivo, acuerdo del que no pueden participar empleados públicos.
Indicó asimismo, que los fines de la implementación de la nueva estructura no fueron controlar la burocracia y el gasto público, sino la retribución de favores políticos, hecho que se corrobora con la creación de 500 cargos con remuneraciones que excedían las cargas públicas a lo que se agrega el nombramiento de personas recomendadas por congresistas.
Por medio de la Ley 573 del 7 de febrero de 2000, se revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para que en el término de 15 días, contados a partir de su publicación, expidiera normas con fuerza de ley con el fin de modificar la estructura de la Contraloría General de la República, determinar el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de la misma, pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos y prever las normas que deben observarse para el efecto, dictar las normas sobre la carrera administrativa especial, etc.
Por lo anterior, el Presidente de la República, en uso de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 1º de la mencionada Ley, profirió el Decreto Ley 271 del 22 de febrero de 2000, estableciendo la planta de personal de la Contraloría General de la República.
En el artículo 1º, suprimió, en lo que interesa para el presente proceso, 261 cargos de Jefe de División Seccional grado 14 y en el artículo 2º, prescribió que las funciones de la entidad, serían cumplidas por la planta de personal que allí se señala, entre los que no se encuentra ninguno con la misma denominación, código y grado al desempeñado por la actora.
Se aducen ene la demanda dos aspectos con los cuales existe inconformidad de la parte actora.
El primero, relacionado con los criterios de selección del personal que sería incorporado, pues considera que la participación de la asociación sindical obedeció a “un convenio secreto” celebrado entre la misma y los directivos de la entidad demandada, y el segundo, que del estudio de las hojas de vida se desprende que fueron incorporados servidores que no reunían las condiciones académicas y de experiencia de la actora.
Para efecto de decidir se tiene lo siguiente:
El hecho de que la asociación sindical haya participado en la elaboración del estudio técnico, no lleva a afirmar la existencia de una Convención Colectiva, ni convenio alguno, pues para que tal acuerdo se configure es necesario agotar las etapas consagradas en las normas del Código Sustantivo del Trabajo. La presencia del Sindicato simplemente obedeció a políticas de la administración que permitían que se trataran temas relacionadas con la situación de los empleados de cara al proceso de reestructuración, con el ánimo de tomar medidas que consultaran la justicia social y de paso evitar posibles conflictos.
En consecuencia, dicho cargo no prospera.
Ahora bien, en cuanto al argumento según el cual no existió un estudio acucioso de las hojas de vida del personal a incorporar se observa:
Mediante Decreto 271 de de 22 de febrero de 2000 se suprimieron entre otros 261 cargos de Jefe de División Seccional como el que desempeñaba la actora y en su artículo 2° se estableció una planta en que no se incluyeron empleos con la misma denominación (Fl. 5 Cd. 6), los cuales fueron distribuidos por Resoluciones 05045 y 0547 de 9 de marzo de 2000, y el manual de funciones y requisitos se expidió mediante Resolución 05044 de la misma fecha.
A folio 105 del cuaderno No. 6 del expediente se encuentra la concertación de los criterios técnicos que serían tenidos en cuenta para la incorporación del personal con derechos de carrera administrativa de la Contraloría General de la República así:
- Antigüedad en la entidad que sería valorada sobre un 35%.
- Experiencia específica en la Contraloría y en otras entidades con valor del 35%.
- Formación académica equivalente al 30% de la evaluación, partiendo de la base de un 10% por los requisitos exigidos para su ingreso a la carrera, además un 10% por educación formal específica y 5% relacionada; un 5% dividido entre educación no formal específica y relacionada.
La demandante adujo tener un mejor derecho que José Fredy Antia Gómez, Pedro Osorio Peña, Sory Cristina Solano Ramos, Edgar Sánchez Espinoza y Cecilia Quimbayo Carvajal, quienes fueron incorporados como Coordinadores Grados 1 y 2, lo que quiere decir, afirma la actora, que el cargo no desapareció sino que recibió la denominación de Coordinador de Gestión, y quienes fueron vinculados no reunían las excelentes calidades de la actora en cuanto a estudios, experiencia y antigüedad en el servicio.
Examinadas las hojas de vida de los empleados relacionados por la actora (Cd. 4) se encuentra que cumplen con el perfil exigido para el ejercicio del cargo y de las pruebas obrantes no es posible determinar que la señora Paloma Bonilla, tuviera mejor derecho que aquellos.
En las anteriores condiciones el cargo no está llamado a prosperar, pues la actora no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos de incorporación.
El argumento según el cual los actos acusados se encuentran viciados por desviación de poder, por cuanto lo perseguido con la reestructuración no era el mejoramiento del servicio sino el nombramiento de personas por motivos políticos, no se encuentra probado. En efecto, pretende probar esta acusación con copias de artículos de prensa, que no llevan a la convicción de que el proceso de reestructuración se hubiera adelantado con finalidad política.
Para probar la desviación de poder no basta con afirmar, sino que es necesario demostrar que la administración actuó con fines torcidos o distintos a los del buen servicio.
En el caso bajo estudio las pruebas aducidas no llevan a la certeza de que las incorporaciones efectuadas en la Contraloría General de la República no obedecieron al mejoramiento del servicio, contrario a ello la reestructuración se basó en estudios técnicos, siendo sus fines la especialización y movilidad del talento humano de acuerdo con las necesidades y demandas del ejercicio del control fiscal, la supresión de todos los cargos de nivel ejecutivo, la supresión de 1033 cargos de los niveles administrativo y operativo, la creación de 89 cargos de tecnólogo y la creación de cargos para el ejercicio de funciones relacionadas con la investigación académica, destinados a la formulación y ejecución de proyectos de indagación científica (Cd. 6).
En las anteriores condiciones, contrario a las afirmaciones hechas en la demanda, el proceso de reestructuración adelantado, se ajustó a las normas y procedimientos que rigen este tipo de actuaciones y con respeto por los derechos de carrera de la actora. (fl. 112 Cd. 6).
De conformidad con el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen; y por la presunción de legalidad inherente a los actos administrativos se
consideran ajustados a derecho mientras no se demuestre lo contrario, lo cual se deduce del texto del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
CONFÍRMASE la sentencia de 11 de diciembre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio de la cual denegó las súplicas de la demanda.
Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Discutida y aprobada en sesión celebrada en la fecha.
GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN
LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO
Publicado Por: julio 10, 2015