DERECHO AL DEBIDO PROCESO - No hay vulneración cuando se amplia la investigación a las Seccionales del ente universitario / UNIVERSIDADES – Sanciones para los programas de pregrado y postgrado

El apoderado considera que se inició una investigación para unos programas y se condenó por otros, por lo que la Universidad fue condenada sin haber sido oída y vencida en juicio. Si bien es cierto que las resoluciones 1325 y 1326 se refieren a la apertura de investigación administrativa en los casos de las seccionales de Medellín y Santa Marta, la Resolución Num. 1235 de 8 de abril de 1996 ordena la apertura de una investigación general contra la citada Universidad De manera que no es cierto que la investigación administrativa ordenada se haya circunscrito a dos seccionales y se haya sancionado por hechos relativos a otras seccionales, pues lo ordenado fue una investigación general. En consecuencia, no prospera el cargo de violación del artículo 29 de la Constitución Política, por este concepto.

AUTONOMIA UNIVERSITARIA - No comprende impartir educación  al margen de las exigencias legales o reglamentarias / INSPECCION  Y VIGILANCIA DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR

La inspección y vigilancia de la enseñanza que corresponde al Presidente de la República, a que aluden las normas precitadas, según el artículo 32 de la Ley 30 de 1992, se ejercerá a través del desarrollo de un proceso de evaluación que apoye, fomente y dignifique la educación superior, para velar por su calidad, dentro del respeto de la autonomía universitaria y de las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra. Agrega el artículo que “El ejercicio de la suprema inspección y vigilancia implica la verificación de que en la actividad de las instituciones de educación superior se cumplan los objetivos previstos en la presente ley y en sus propios estatutos, así como los pertinentes al servicio público cultural y a la función social que tiene la educación”.  En manera alguna la autonomía significa la libertad de impartir una educación superior de mala calidad o al margen de las exigencias legales y reglamentarias, pues la autoridad educativa tiene la facultad y el deber de velar por la calidad de ésta así como de intervenir cuando el cumplimiento de los objetivos en la materia así lo exija. En  consecuencia, el cargo no prospera.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente:  MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de marzo del dos mil uno (2001)

Radicación número: 11001-03-24-000-1999-5688-01(5688)

Actor: UNIVERSIDAD COOPERATIVA DE COLOMBIA

Referencia: ACCION DE NULIDAD

Decide la Sala el proceso de única instancia instaurado por la Universidad Cooperativa de Colombia contra actos del Ministerio de Educación Nacional.

I.- LA DEMANDA

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y con la observancia del trámite del proceso ordinario, la Universidad Cooperativa de Colombia, mediante apoderado, solicita que se acceda a las siguientes

1. 1. Pretensiones

- Que se declare la nulidad de la Resolución Núm. 3464 de noviembre 18 de 1998, mediante la cual el Ministro de Educación Nacional le impuso a la Universidad Cooperativa de Colombia la sanción consistente en la suspensión de admisiones  por el término de un año, para los programas de pregrado y posgrado que se mencionan a continuación:

FISIOTERAPIA en la denominada Unidad Descentralizada de la Universidad Cooperativa de Colombia en la ciudad de Cali, ofrecido en convenio con la Fundación Universitaria MARÍA CANO; ESPECIALIZACIÓN POR EXTENSIÓN EN EDUCACIÓN, bajo la modalidad Dificultades en el Aprendizaje, ofrecido en el municipio de Zipaquirá (Cundinamarca), y FISIOTERAPIA, INGENIERÍA INDUSTRIAL, INGENIERÍA ELECTRÓNICA Y TELECOMUNICACIONES ofrecidos en la Unidad Descentralizada de Girardot (Cundinamarca), respecto de los cuales la Universidad debe abstenerse de hacer publicidad, promoción y desarrollo de los programas, así como devolver a los estudiantes matriculados los dineros recaudados por concepto de inscripciones y matrículas. Vencido dicho término, la Universidad podrá reanudar admisiones siempre que los programas cumplan los requisitos legales para su notificación y registro. Además, ordenó abstenerse de abrir los cursos o semestres para estudiantes matriculados antes de la expedición del registro, en el programa de Ingeniería Civil de Girardot; disponer, a través del ICFES, la elaboración de un Plan de Contingencia que facilite el acceso de los estudiantes matriculados a otros centros educativos; convocar a la Universidad a emprender un Plan de Desempeño; ordenó la formulación de Pliego de Cargos contra el rector y representante legal de la Universidad, así como otras medidas en la materia.

- Que se declare la nulidad de la Resolución Núm. 710 de abril 6 de 1999, del Ministro de Educación Nacional, mediante la cual no se revoca la resolución anterior y, por el contrario, se confirma en todas sus partes.

- Que se dé cumplimiento a la sentencia, que ponga término a la presente acción, dentro de la oportunidad prevista en el artículo 176 del C. C. A.

2. 2. Hechos u omisiones

Las anteriores pretensiones están fundamentadas en los hechos u omisiones que el actor presenta así:

El 8 de abril de 1996 la Ministra de Educación abrió investigación administrativa contra la actora con el fin de verificar el cumplimiento de las normas de educación superior, pues se había constatado, como resultado de una visita, que la Universidad, sin haber transcurrido el plazo que establece el Decreto 2790 de 1993, abrió inscripciones entre el 14 y 20 de noviembre de 1995 para el programa de la Seccional de Medellín, admitió aspirantes actualmente matriculados y cursando el programa en el municipio de Bello, sin que exista seccional en dicho municipio. También se abrió investigación administrativa contra la Seccional de Santa Marta, el día 12 de abril, con el fin de verificar la calidad del programa de Enfermería.

El 14 de julio de 1997, en cumplimiento de la Resolución Núm. 1235 de abril 8 de 1996, se formuló Pliego de Cargos a la actora, por ofrecer y desarrollar, sin el cumplimiento de los requisitos mínimos legales, los siguientes programas: Fisioterapia en la ciudad de Cali; Dificultades en el Aprendizaje de la Especialidad de Educación, en la ciudad de Zipaquirá; Fisioterapia, Ingeniería Civil, Ingeniería Industrial e Ingeniería Electrónica y Telecomunicaciones, todos éstos en la ciudad de Girardot. El Pliego de Cargos no se hizo con apoyo en las resoluciones números 1235, 1325 y 1326, todas de 1996, las cuales hacen referencia a los Programas de Odontología y Enfermería en la ciudad de Medellín y Enfermería en la ciudad de Santa Marta, sino para programas cuyas resoluciones de investigación no aparecen en parte alguna, por no haberse ordenando nunca, dándose inicio así a una verdadera vía de hecho, pues se pretermitió la investigación preliminar prevista en el artículo 50 de la Ley 30 de 1992, que es la misma que la Resolución Núm. 7566 de 19 de noviembre de 1993 denominada Averiguación Previa.

El funcionario investigador rindió su informe el 4 de noviembre de 1997, sugiriendo la clase de sanción que se debía imponer, sin que se le dejara conocer, en la oportunidad legal, al apoderado de la actora para que pudiera controvertirlo. Pero ese Informe lo asume posteriormente otro funcionario, el Subdirector General Jurídico (e), quien terminó rindiendo el 6 de julio de 1998 un Segundo Informe, afirmando hacerlo en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 51 de la Ley 30 de 1982, según lo dicen los considerandos 12 y 13 de la Resolución Núm. 3464 de noviembre 18 de 1998, la cual no toma apoyo en el Informe rendido el 4 de noviembre de 1997 sino en el presentado el 6 de julio de 1998, según se desprende de su numeral 14.

Decretada la práctica de prueba testimonial por autos de 10 y 15 de diciembre de 1997, el apoderado de la Universidad interpuso los recursos de ley contra este último, por carecer de fundamento jurídico, pues ya estaba concluida la investigación y en ella reposaba el informe detallado de 4 de noviembre. También se interpusieron los correspondientes recursos contra el auto de 10 de diciembre.

El apoderado de la Universidad informó de las anteriores irregularidades al Director del ICFES, mediante memorial de 9 de enero de 1998, sin haber sido oído, ya que el nuevo decreto de pruebas se profirió de oficio y su ejecución se produjo sin que el auto hubiera sido notificado en debida forma y sin que se hallara en firme, conculcándose así el derecho a la defensa y, naturalmente, el debido proceso.

Las resoluciones impugnadas impusieron las sanciones contempladas en los literales d) y e) del artículo 48 de la Ley 30 de 1992, con omisión del concepto previo del Consejo Nacional de Educación Superior - CESU, tal como lo exige el artículo 49 de la citada ley, pues el Acta Núm. 13, correspondiente a la sesión que tuvo lugar el 9 de julio de 1998, no recoge tal concepto, sino que designa un funcionario investigador de la conducta del doctor Cesar Pérez García, abre investigación global contra la actora y la sanciona, sin haber sido oída y vencida en juicio. En esa sesión del CESU no se emitió concepto con destino al Ministro de Educación Nacional sino que se actuó en forma también arbitraria. En el Acta Núm. 014 de 16 de julio de 1998, en donde aparece la aprobación del Acta Núm. 013, la Secretaria Técnica del CESU aclara que la Subdirección Técnica del ICFES no recomendó formular pliego de cargos contra los directivos de la Universidad sino que dicha recomendación fue efectuada por el Director General, por medio de los abogados externos y posteriormente fue aprobada por el Consejo.

La recomendación de formular pliego de cargos contra los directivos de la actora no se recogió en una resolución del Ministerio de Educación, que ordenara la investigación preliminar, ni tampoco en el pliego que se hizo a la Universidad, el día 14 de julio 1997, figura cargo alguno contra tales directivas, de manera que la formulación del pliego de cargos, que se hace en el artículo 7º de la Resolución 3464 constituye reiteración de la vía de hecho, pues nunca se ordenó la investigación preliminar de la conducta de tales autoridades académicas por conducto del ICFES.

Anota el demandante que a la Fundación Universitaria  MARIA CANO, en donde se adelantó el Programa de Fisioterapia, nunca se le hizo investigación preliminar, ni se le notificó la providencia que ordenó la práctica de pruebas, ni rindió descargos, es posible que se le sancione con la suspensión de admisiones por el término de un año?. Era necesario que se citara al proceso a la Fundación como litis consorte necesario, por lo que, como no se hizo, el Ministerio no podía ordenar la suspensión de las admisiones.

En cuanto al artículo 2º de la Resolución 3464, que ordena a la Universidad abstenerse de abrir los cursos o semestres en el Programa de Ingeniería Civil, el Ministro olvida que no hubo investigación, como lo dispone el artículo 50 de la Ley 30 de 1992 así como que dicho Programa fue informado al ICFES el día 2 de agosto de 1996, a pesar de que haya sido devuelto, con fundamento en el Decreto 1225 de 1996, que había limitado a dos los programas y las extensiones y así lo demandó al ICFES, habiendo optado por el programa que ahora se cuestiona, según radicado 46240 de 28 de noviembre de 1996.

El artículo 7º del acto acusado ordena formular pliego de cargos a los directivos de la Universidad, esto es el Rector, los miembros del Consejo Superior y los directivos de las Unidades Descentralizadas y de los programas investigados, a pesar de que nunca se ordenó la apertura de investigación, como lo manda el artículo 50 de la Ley 30 de 1992. Cómo dispone el Ministro que se aplique el artículo 51, sin previa investigación, olvidando además que esta norma sólo permite investigar al representante legal de la institución ?.

Finalmente, el artículo 6º de la resolución impugnada convoca a la actora a emprender UN PLAN DE DESEMPEÑO, medida ésta no contemplada en el artículo 48 de la Ley 30 de 1992 y, por lo mismo, atentatoria contra la autonomía universitaria.

3. 3. Normas violadas y concepto de la violación

Artículos 29 y 69 de la Constitución Política; 48, 49, 50 y 51 de la Ley 30 de 1992; 1º de la Resolución 7566 de 19 de noviembre de 1993.

Estructurado el concepto de la violación en forma de cargos, éstos pueden resumirse así:

PRIMER CARGO: Violación del artículo 29 de la Constitución Política. Se violó el derecho fundamental al debido proceso porque se inició una investigación para unos programas y se condenó por otros, que no se había ordenado investigar. En efecto, las resoluciones 1235, 1325 y 1326, a que se refiere la resolución demandada, ordenaban investigar los programas de odontología y enfermería de la ciudad de Medellín y este último de la ciudad de Santa Marta; sin embargo, se ordena la suspensión de admisiones en otros programas. Resulta así que la Universidad fue condenada sin haber sido oída y vencida en juicio, como sucedió también con la Fundación Universitaria MARIA CANO, a la cual se le ordena la apertura de investigación, con apoyo en pruebas que obran dentro de un informativo, al cual nunca se le vinculó.

SEGUNDO CARGO: Violación del artículo 69 de la Constitución Política. El artículo 6º de la Resolución Núm. 3464 de 1998 convoca a la actora a “EMPRENDER UN PLAN DE DESEMPEÑO”, lo cual implica una intervención en la Universidad, contrariando el principio de la autonomía universitaria, que consagra el artículo 69 constitucional. El artículo 48 de la Ley 30, en donde se prevén las sanciones imponibles a los centros universitarios, no autoriza tales planes. La verificación de la calidad de la educación se hace mediante la apertura de la investigación preliminar (artículo 50 Ley 30 de 1992) e imposición de las sanciones a que haya lugar (artículo 51 ibídem), pero no formando equipos de trabajo, que penetren en la Universidad para marcar pautas y tomar determinaciones en campos como el relacionado con la libertad de enseñanza, de estudio, de investigación, etc.

TERCER CARGO: Violación de los artículos 50 y 51 de la Ley 30 de 1992 y 1º de la Resolución 7566 de 19 de noviembre de 1993. Se violan las normas precitadas porque no existe resolución del Ministerio que ordene investigación administrativa de los PROGRAMAS DE PREGRADO Y DE POSGRADO que se enlistan en el artículo 1º de la Resolución 3464. Las resoluciones que se invocan en los considerandos se refieren a otros programas, razón por la cual no existe relación de causa a efecto entre los programas que se dispuso que fueran investigados y los sancionados por la resolución que se impugna.

CUARTO CARGO: Violación del inciso final del artículo 51 de la Ley 30 de 1992. La investigación en el asunto sub judice había concluido con el primer Informe Evaluativo del 4 de noviembre de 1997, no obstante el Subdirector General Jurídico del ICFES resolvió avocar el conocimiento de las diligencias, ordenó de oficio la práctica de pruebas y comisionó para su práctica al funcionario que ya había concluido la investigación. De esa manera se pretendió revivir términos ya agotados y se rompió el principio de legalidad que rige el proceso. Las pruebas se practicaron en plena época de vacaciones, esto es, en los días 22 y 23 de diciembre, desconociéndose así el principio de la buena fe. Esa actuación administrativa sólo buscaba incorporar al expediente, ex post facto, las grabaciones de televisión  hechas para el Programa Séptimo Día, las cuales tienen un contenido típicamente político, pues se orientaban a impedir la elección de un candidato a la alcaldía de Girardot.

QUINTO CARGO: Violación de los artículos 48 y 49 de la Ley 30 de 1992. El concepto previo para la imposición de las sanciones previstas en los literales a), b) y c) del artículo 48, se dio por el CESU, según las Actas 13 y 14, para programas cuya investigación no aparece ordenada en las resoluciones que se mencionan en los considerandos del acto impugnado.

Concluye el demandante que la violación del debido proceso generó el nacimiento de una vía de hecho, ya que el Ministro procedió en abierta violación de lo dispuesto en la Ley 30 de 1992 al sancionar a la actora por PROGRAMAS DE PREGRADO Y POSGRADO que nunca ordenó investigar.

II.- LA CONTESTACION DE LA DEMANDA

En relación con los hechos, el apoderado de la parte demandada observa:

El artículo 1º de la Resolución Núm. 1235 de 1996 muestra que la investigación no se ordenó frente a un programa en particular o una seccional sino en forma genérica, investigación que posteriormente condujo a la formulación del pliego de cargos respecto de los programas en los que se encontraron irregularidades. Ese pliego contiene los cargos, la descripción de los hechos, pruebas, normas violadas y la manifestación expresa de que “le asiste el derecho de conocer el expediente y sus pruebas, a ser representado por un apoderado y las demás garantías que consagran para estos casos la Constitución y la ley”, así mismo concede un término para presentar los descargos.

La Universidad dio respuesta al pliego de cargos y allegó una serie de pruebas documentales, por lo que no es cierto que se le haya privado de la oportunidad de pedir pruebas.

Producido el Informe Evaluativo, éste fue devuelto al comisionado el 9 de diciembre de 1997 porque no se había evacuado en su integridad la investigación y posteriormente se decretaron pruebas de oficio y se rindió el informe correspondiente.

La formulación de cargos al Rector, a los miembros del Consejo Superior y a los directivos de sus unidades fue recomendada por el CESU y acogida por el Ministro, pues, según los términos del parágrafo del artículo 48 de la Ley 30, a los directivos se les pueden imponer las sanciones previstas en los literales a), b) y c).

Finalmente, anota que los programas investigados coinciden plenamente con los relacionados en la resolución sancionatoria.

En cuanto a los cargos, el apoderado del Ministerio dice:

No se violó el debido proceso porque se ordenó la apertura de la investigación genérica contra la actora, se formuló el correspondiente pliego de cargos respecto de algunos programas sobre los cuales se encontraron irregularidades en la investigación, la Universidad presentó descargos y aportó pruebas, se escuchó el concepto del CESU y, finalmente, se tomó la decisión en plena congruencia con el pliego de cargos.

En relación con la violación del principio de la autonomía universitaria, respecto de la convocatoria que se le hizo a la demandada para emprender un Plan de Desempeño, anota el Ministerio que dicho principio no se vulnera en forma alguna, pues la autonomía debe ser entendida, dentro del contexto de un estado social de derecho, como un derecho-deber que en manera alguna implica el elemento de lo absoluto y que es ante todo un derecho limitado y complejo, sin que se olvide que la educación superior es un servicio público inherente a la finalidad social del estado, que ha de velar por la calidad de dicho servicio, a través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia, y por el cumplimiento de los objetivos del mismo.

En cuanto a los programas investigados y sancionados, se tiene que la Resolución 1235 ordenó en forma genérica investigar a la Universidad Cooperativa, a sus representantes legales y demás directivos de las diferentes seccionales, formulando pliego de cargos a los programas de Fisioterapia, en la ciudad de Cali; Educación: Dificultades en el Aprendizaje, en la ciudad de Zipaquirá; Fisioterapia, Ingeniería Civil, Ingeniería Industrial e Ingeniería Electrónica y Telecomunicaciones, estos últimos en Girardot. El acto acusado tomó decisión respecto de esos mismos programas.

En fin, el Ministerio dio estricto cumplimiento a lo dispuesto en el inciso final del artículo 51 de la Ley 30, pues aparece el respectivo informe detallado en donde se sugiere la clase de sanción que debe imponerse, de manera que existió evidentemente el concepto del CESU.

III.- LOS ALEGATOS DE LAS PARTES

En esta etapa se hizo presente solamente el representante judicial de la parte actora, quien reiteró los cargos hechos en la demanda, en los términos siguientes:

Reitera que el Ministerio violó el debido proceso porque inició investigación por unos cargos y sancionó por otros que no había ordenado investigar, desnaturalizando así el proceso, pues las pruebas se aportaron dentro del universo que tenían los cargos formulados en las resoluciones  1235, 1325 y 1326 y no en circunstancias ajenas a éstas, por lo que a la actora se le condenó sin haber sido oída y vencida en juicio.

Reitera, así mismo, el cargo de violación del principio de la autonomía universitaria, así como de los artículos 50 y 51 de la Ley 30 de 1992 y 1º de la Resolución 7566 de 1993, pues no existe resolución del Ministerio que ordene investigar los programas que se enlistan en el artículo 1º del acto acusado.

Anota que la investigación concluyó con el Primer Informe de 4 de noviembre de 1997, por lo que no se podía ordenar la práctica de pruebas dentro de una investigación ya concluida, a menos que se rompa el principio de la preclusión, lo cual resulta contrario a la seguridad jurídica.

Y concluye afirmando que el concepto previo del CESU que la ley exige fue dado para unos programas que no se había ordenado investigar, pues la orden de investigar en forma global a la demandada nunca fue, ni ha sido impartida.

IV.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Procurador Primero Delegado ante el Ministerio Público es partidario de que se acceda parcialmente a la demanda, en cuanto se decrete la nulidad del artículo 7º, que ordena formular pliego de cargo al representante legal de la Universidad, y se denieguen las demás pretensiones,  por las siguientes razones:

La circunstancia de que la investigación se haya originado por hechos ocurridos supuestamente en las sedes de Medellín y Santa Marta, no impide que en el transcurso de la misma se determine, conforme con las pruebas, que las conductas endilgadas fueron cometidas en otras seccionales. Ese proceder de la administración no puede ser entendido como violación del debido proceso, pues la conducta existió realmente y se encuentra tipificada en el Estatuto de la Educación Superior, amén de que la demandada ejerció oportunamente el derecho de defensa.

El ejercicio diligente de la atribución constitucional de inspección y vigilancia de la educación superior imponía, en este caso, verificar si el ente universitario cumplía adecuadamente con la prestación de este servicio público, impartiendo programas académicos legalmente reconocidos por la autoridad competente, con el propósito de asegurar el cumplimiento de los altos fines que rigen el magisterio universitario.

En cuanto a la orden de formular pliego de cargos contra el rector y representante legal de la Universidad, considera el Agente del Ministerio Público que el Ministro violó el debido proceso, como quiera que no podía encartarlo sin establecer previamente su responsabilidad en la comisión de los hechos que comprometen a la institución, pues es sabido que su formulación es procedente cuando está demostrada objetivamente la falta y existan pruebas que comprometan seriamente la responsabilidad del investigado. No se entiende cómo la administración, luego de reconocer que dentro de la investigación no se definió la presunta responsabilidad del representante legal de la Universidad, disponga en un acto definitivo, como lo es el acusado, formular cargos con abierto desconocimiento de las formas propias de este juicio sancionatorio, conculcando sus derechos de defensa, contradicción y presunción de inocencia.

Con respecto a la violación del principio de autonomía universitaria, al ordenar que se convocara a la Universidad para emprender un Plan de Desempeño, considera que la medida no afecta el núcleo esencial del postulado constitucional, teniendo en cuenta que al ejercicio de este derecho le son aplicables las limitaciones requeridas para el mantenimiento del orden público, el interés general y el bien común, de conformidad con lo previsto en el artículo 69 constitucional. La autonomía universitaria no significa soberanía educativa, pues los límites a ese principio están determinados por la inspección y vigilancia que debe ejercer el Estado sobre la educación, para el cumplimiento estricto de la ley y de los derechos fundamentales.

V.- DECISION

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub examine, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

1. 1. El caso

El Presidente de la ASOCIACION COLOMBIANA DE FACULTADES DE ODONTOLOGÍA informó al ICFES que la actora abrió el proceso de inscripción y admisión de aspirantes al programa de Odontología en la ciudad de Medellín, así como “Que se tiene conocimiento por avisos de prensa aparecidos en algunos diarios del país y otros documentos recibidos por el ICFES, que esta misma situación … al parecer ocurre en la actualidad con otras seccionales y programas de la Universidad Cooperativa especialmente con programas pertenecientes al área de la salud que desarrolla y/o ha creado recientemente la mencionada institución”, razón por la cual la Ministra de Educación Nacional ordenó la apertura de investigación administrativa contra ese centro docente, su representante legal y demás directivos, con el fin de verificar el cumplimiento de las normas de educación superior y establecer las responsabilidades a que haya lugar, mediante la Resolución Núm. 1235 de 8 de abril de 1996.

En el mismo sentido, mediante la Resolución Núm. 1325 de 12 de abril de 1996, se ordenó abrir investigación administrativa contra la Seccional de Medellín, y mediante la Resolución Núm. 1326, de la misma fecha, se ordenó abrir investigación administrativa contra la Seccional de Santa Marta.

El 14 de julio de 1997, el funcionario investigador formuló pliego de cargos a la Universidad Cooperativa de Colombia por ofrecer y desarrollar los programas de Fisioterapia en las ciudades de Cali y Girardot; Especialización en Educación: Dificultades en el Aprendizaje, en la ciudad de Zipaquirá; Ingeniería Civil, Ingeniería Industrial e Ingeniería Electrónica y Telecomunicaciones en la ciudad de Girardot (v. folios 46 a 50, cuad. 1).

El 4 de noviembre de 1997, el funcionario investigador rinde el Informe Evaluativo Final (v. folios 51 a 78, cuad. 1), pero la Subdirección General Jurídica avoca el conocimiento, mediante auto de 10 de diciembre de 1997 (v. folios 100 y 101, cuad. 1) por no haberse evacuado en su integridad la comisión, incorpora las pruebas practicadas durante la investigación, las solicitadas por la Universidad y algunas decretadas de oficio, y rinde el Informe del 18 de junio de 1998, en donde se sugieren las medidas a tomar (v. folios 79 a 98, cuad. 1).

Posteriormente, el Consejo Nacional de Educación Superior - CESU (v. folios 197 a 213, cuad. 1), en sesión de 9 de julio de 1998, aprobó la sanción a imponer a la Universidad Cooperativa de Colombia.

Luego se produjeron los actos acusados, esto es, las resoluciones 3464 de 18 de noviembre de 1998, y 710 de 6 de abril de 1999, ambas del Ministro de Educación Nacional, por medio de las cuales, en su orden, se sanciona a la actora y se confirma dicha sanción.

2. 2. Los cargos

2. 2. 1. El debido proceso

El apoderado considera que se inició una investigación para unos programas y se condenó por otros, por lo que la Universidad fue condenada sin haber sido oída y vencida en juicio.

La Sala estima que el material probatorio indica una situación diferente de la planteada por la demandante, pues, si bien es cierto que las resoluciones 1325 y 1326 se refieren a la apertura de investigación administrativa en los casos de las seccionales de Medellín y Santa Marta, la Resolución Num. 1235 de 8 de abril de 1996 ordena la apertura de una investigación general contra la citada Universidad porque existía información de presuntas irregularidades en varias seccionales. Dice la parte resolutiva:  “Ordenar la apertura de investigación administrativa contra la UNIVERSIDAD COOPERATIVA DE COLOMBIA con domicilio principal en Santa Fe de Bogotá, a su representante legal y demás directivos de las diferentes seccionales, con el fin de verificar el cumplimiento de las normas de educación superior por parte de la mencionada entidad y establecer las responsabilidades a que haya lugar …”. De manera que no es cierto que la investigación administrativa ordenada se haya circunscrito a dos seccionales y se haya sancionado por hechos relativos a otras seccionales, pues lo ordenado fue una investigación general.

De otra parte, el pliego de cargos, dirigido al Rector y representante legal de la Universidad Cooperativa de Colombia, se refiere a los programas de Fisioterapia en Cali y Girardot; Especialización en Educación: Dificultades en el Aprendizaje, en la ciudad de Zipaquirá; Ingeniería Civil, Ingeniería Industrial e Ingeniería Electrónica y Telecomunicaciones, todos éstos en la ciudad de Girardot. Esos programas que fueron objeto del pliego de cargos son los mismos que motivaron las sanciones impuestas por los actos acusados.

La Sala no observa, entonces, que se haya violado el debido proceso en cuanto que unos fueron los programas investigados y otros los que motivaron las sanciones. Por el contrario, existe correspondencia entre unos y otros. En consecuencia, no prospera el cargo de violación del artículo 29 de la Constitución Política, por este concepto.

2. 2. 2. Violación de la autonomía universitaria

Estima la parte actora que la convocatoria que se hace a la Universidad para emprender un Plan de Desempeño constituye una vulneración al principio constitucional de la autonomía universitaria.

Ese principio de autonomía no puede entenderse, sin embargo, en los términos absolutos que parece considerarlo el demandante, pues es necesario tener presente que el alcance de esa garantía, consagrada por el artículo 69 constitucional, debe fijarse teniendo en cuenta el mandato del inciso 5º del artículo 67 ibídem, cuyo texto prescribe que “Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos …”, así como la facultad presidencial de “Ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley”, en los términos del numeral 21 del artículo 189 constitucional.

La inspección y vigilancia de la enseñanza que corresponde al Presidente de la República, a que aluden las normas precitadas, según el artículo 32 de la Ley 30 de 1992, se ejercerá a través del desarrollo de un proceso de evaluación que apoye, fomente y dignifique la educación superior, para velar por su calidad, dentro del respeto de la autonomía universitaria y de las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra. Agrega el artículo que “El ejercicio de la suprema inspección y vigilancia implica la verificación de que en la actividad de las instituciones de educación superior se cumplan los objetivos previstos en la presente ley y en sus propios estatutos, así como los pertinentes al servicio público cultural y a la función social que tiene la educación”.

En fin, el principio constitucional de la autonomía universitaria está inserto en un contexto de facultades del Estado para ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza superior, con miras a garantizar su calidad y el cumplimiento de los objetivos legales y estatutarios en la actividad de las instituciones de educación superior.

Dentro de ese orden de ideas, cuando el Ministro de Educación Nacional prescribe a la actora “EMPRENDER UN PLAN DE DESEMPEÑO”, con el propósito de responder a las deficiencias observadas en el curso de la investigación administrativa, no hace cosa distinta de cumplir con su función de velar por la calidad de la educación superior, sin que pueda considerarse ello como intromisión indebida en la autonomía de la Universidad para organizar sus secciones administrativas o sus programas académicos, ni menos como una sanción. En manera alguna la autonomía significa la libertad de impartir una educación superior de mala calidad o al margen de las exigencias legales y reglamentarias, pues la autoridad educativa tiene la facultad y el deber de velar por la calidad de ésta así como de intervenir cuando el cumplimiento de los objetivos en la materia así lo exija.

En consecuencia, el cargo no prospera.

2. 2. 3. La investigación administrativa

En relación con el cargo consistente en que no hubo investigación administrativa porque los programas que se enlistan en el acto acusado no son los mismos que inicialmente se ordenó investigar, la Sala observa que la realidad probatoria que reposa en el expediente indica que dicha afirmación es cierta en lo que tiene que ver con las resoluciones 1325 y 1326, referidas a las seccionales de Medellín y Santa Marta, pero es errónea en cuanto a la Resolución 1235 de 8 de abril de 1996, mediante la cual se ordenó la apertura de una investigación administrativa de carácter general, y, además hubo formulación de un pliego de cargos relacionado con el examen de los programas que luego sirvieron de fundamento a la resolución sancionatoria, razón por la cual no puede afirmarse que no hubo investigación administrativa respecto de esos programas.

En consecuencia, el cargo no prospera.

2. 2. 4. El doble informe

Considera la actora que en el asunto sub examine hubo un doble informe, lo cual condujo a la violación del principio de legalidad que rige el proceso. Las pruebas que reposan en el expediente indican que el funcionario encargado de adelantar la investigación  rindió un informe que, por no haber evacuado en todo la comisión otorgada, fue luego completado por el Subdirector Jurídico, ordenando y practicando nuevas pruebas.

La Sala estima que el Subdirector Jurídico cumplió con su deber, dentro de los límites legales, pues el objeto de los procedimientos, incluidos los administrativos, es la búsqueda de la verdad real con respeto del derecho de defensa de la persona investigada, de manera que no puede pretenderse la preclusión de la facultad de la administración de investigar, sin haber tenido ocurrencia el término de caducidad de la acción, frente a un informe que se considera incompleto para la toma de una decisión.

En consecuencia, el cargo no prospera.

2. 2. 5. El concepto del CESU

Dice la parte actora que no hubo concepto previo del CESU para adoptar la resolución sancionatoria por parte del Ministro de Educación Nacional, cuando el Acta Número 12 demuestra, por el contrario, que el Consejo Nacional de Educación Superior examinó el caso de la actora y recomendó las medidas a adoptar.

En consecuencia, el cargo no prospera.

2. 2. 6. El Pliego de Cargos al Rector y demás

   directivos de la Universidad

La Sala no se pronunciará sobre la legalidad del numeral 7 de la parte resolutiva del acto acusado, en donde se ordena formular pliego de cargos al Rector, miembros del Consejo Directivo de la Universidad y demás directivos, pues se trata de un acto de trámite, no susceptible de control.

Dadas las anteriores consideraciones, la Sala denegará las pretensiones de la demanda como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero.- INHÍBESE para pronunciarse sobre el numeral 7 del acto acusado;

Segundo.- DENIEGANSE las demás pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 23 de marzo de 2001.

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO              CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO      MANUEL S. URUETA AYOLA