25000-23-25-000-2008-00584-01(AC) Sección 2 2008 [Consejo de Estado]

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION SEGUNDA

 

SUBSECCION A

 

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

 

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio del dos mil ocho (2008)

 

Radicación número: 25000-23-25-000-2008-00584-01(AC)

 

Actor: ELIZABETH GUERRERO PUENTES

 

Demandado: CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES

 

 

Referencia: ACCION DE TUTELA

 

 

 

Decide la Sala la impugnación formulada por la señora ELIZABETH GUERRERO PUENTES contra la sentencia proferida el 13 de junio de 2008 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó el amparo solicitado.

ANTECEDENTES

 

La señora ELIZABETH GUERRERO PUENTES, presentó acción de tutela contra la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Universidad Pedagógica Nacional, con el fin de que se le protejan sus derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, al debido proceso y al mínimo vital, presuntamente vulnerados por las entidades demandadas.

 

Fundamenta su petición en los siguientes hechos:

 

Sostiene que obtuvo el título de Bachiller Pedagógico en el Instituto Antonio Nariño de Moniquirá (Boyacá) el 7 de diciembre de 1981; que por Resolución 01042 de 1987 fue inscrita en grado 1 del escalafón docente y posteriormente ascendida al grado 2 mediante Resolución 03157 de 2000.

 

Se inscribió en el concurso docente realizado por el Ministerio de Educación Nacional, mediante convocatorias 004 a 052 de 2006, con el fin de aspirar a un cargo en el nivel de básica primaria, en el que se ha desempeñado por más de 10 años.

 

Precisa que presentó y aprobó las pruebas programadas para el pasado 14 de enero de 2007, sin embargo, afirma mediante oficio le informaron su exclusión del concurso por no contar con los requisitos mínimos para el cargo al que había aspirado.

 

 

• Pretensiones de la acción

 

Las concreta así:

 

“PRIMERA: Tutelar los derechos fundamentales a la igualdad, a la estabilidad laboral, al trabajo en condiciones de dignidad y justicia, al salario mínimo vital y móvil de la suscrita, conforme a los hechos narrados en precedencia.

SEGUNDA: Tutelar el debido proceso en la notificación hecha.

TERCERA: Ordenar que en el término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas las entidades tuteladas, restablezcan mi participación como Bachiller Pedagógico en el concurso de méritos, y

 

 

de aquellos aspirantes que en todo el país se encuentren en circunstancias similares, continuando con la etapa de valoración de antecedentes, citándome a entrevista y ubicándome en la lista de elegibles de acuerdo con el resultado final obtenido en las pruebas.

TERCERA: (Sic) Prevenir a las tuteladas para que en lo sucesivo, no incurran en la conducta ilegal que motivó el presente fallo.” (Fl. 2)

 

 

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

 

La apoderada de la Comisión Nacional del Servicio Civil solicita se rechace por improcedente la presente acción, en atención a lo previsto en el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991. Para el efecto señala que la demandante cuenta con la acción pertinente ante la jurisdicción contenciosa administrativa para atacar la ilegalidad del acto que la excluyó del concurso y de las normas que hacen parte integral de las convocatorias 004 a 052, además precisa que tales actos son de carácter de general por lo que también la acción es improcedente.

 

PROVIDENCIA IMPUGNADA

 

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la providencia impugnada dispuso negar la tutela interpuesta por la señora ELIZABETH GUERRERO PUENTES.

 

Para adoptar tal decisión, precisó que la demandante no puede pretender que con el título de Bachiller Pedagógico sea admitida en el concurso, pues la Convocatoria determinó que para el nivel en que se inscribió debía haber acreditado al menos un título de educación superior.

 

Sostuvo además, que la demandante no ejerció los recursos pertinentes contra la decisión de adoptada por la Entidad demandada, por lo que no puede exigir que por vía de tutela se le conceda el amparo solicitado.

 

LA IMPUGNACION

 

Inconforme con la decisión anterior, la demandante la impugnó y sostuvo que la sentencia proferida por el tribunal desconoce la jurisprudencia emitida por la Corte Constitucional en relación con este caso.

 

Como sustento de su impugnación, acoge los argumentos expuestos en el salvamento de voto hecho por la Doctora Carmen Alicia Rengifo Sanguino, frente a la providencia impugnada.

 

CONSIDERACIONES

 

En el presente asunto se invoca la protección de los derechos al trabajo, a la igualdad, al debido proceso y al mínimo vital, cuya amenaza o violación se examina para adoptar la decisión a que haya lugar, previo el siguiente razonamiento:

 

La acción de tutela fue concebida en el artículo 86 de la Constitución Política, como mecanismo de defensa y protección inmediata de los derechos fundamentales, únicamente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que existiendo, se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

 

Según se informa en el escrito de tutela, en el año de 2006, se realizaron las convocatorias 004 a 052, para la celebración del concurso de docentes y directivos docentes.

 

La actora se inscribió y aprobó la prueba de competencia y sicotécnica, sin embargo, posteriormente fue excluida del concurso por no reunir los requisitos mínimos, los cuales estaban especificados en el anexo No. 1 de la convocatoria.

 

El anexo No. 1 de las Convocatorias 004 a 052, señala los criterios para la definición de áreas afines para la inscripción al Concurso de Méritos Docentes y en él se especifica el ciclo, nivel y área y en relación con los títulos de formación profesional exigidos para los aspirantes a Educación Básica Primaria, que es el caso de la actora, concretamente expresó:

 

Ciclo, nivel y Área	Títulos de formación profesional	Criterios
Educación Básica Primaria	-   Normalista superior -   Tecnólogo en educación -   Licenciado en Educación Primaria -   Licenciado en Educación Básica -   Licenciado en Educación Básica con énfasis en … -   Licenciado en Educación Especial -   Licenciado en Educación Infantil -   Licenciado en Educación Infantil con énfasis en … -   Licenciado en Educación Especial con énfasis en … -   Licenciado en Preescolar y Básica Primaria -   Licenciado en Pedagogía -   Licenciado en Pedagogía y Psicología -   Licenciado en Psicopedagogía -   Licenciado en Pedagogía Infantil -   Licenciado en Pedagogía Reeducativa Profesionales:  Psicología	- Formación en Educación Básica - Formación en Pedagogía Infantil - Formación en desarrollo infantil - Formación en educación especial.

 

A folio 8 del expediente, obra el título que el Instituto Integrado Antonio Nariño confirió a la actora, como Bachiller Pedagógico.

 

Examinados los requisitos exigidos en el anexo trascrito, frente al título otorgado a la actora, se observa que el de Bachiller Pedagógico, como tal, no fue incluido dentro de los exigidos para el ejercicio de la docencia en el nivel de básica primaria.

 

La anterior situación hace que no se de la alegada vulneración de los derechos de la actora, si se tiene en cuenta que de conformidad con el numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, la convocatoria es Ley para las partes.

 

En efecto, dicha norma textualmente dispone:

 

ETAPAS DEL PROCESO DE SELECCIÓN O CONCURSO. El proceso de selección comprende:

 

…

 

Convocatoria. La convocatoria, que deberá ser suscrita por la Comisión Nacional del Servicio Civil, el Jefe de la entidad u organismo, es norma reguladora de todo concurso y obliga tanto a la administración, como a las entidades contratadas para la realización del concurso y a los participantes….  (Se resalta).

 

 

En las anteriores condiciones, la señora GUERRERO PUENTES, al inscribirse para el cargo de docente en el nivel de Básica Primaria, debió tener en cuenta el anexo de la Convocatoria e inscribirse en el nivel y área acorde con el título de Bachiller Pedagógico que ostenta, pues el mismo no estaba contemplado dentro de aquéllos afines para el nivel al que pretendía ingresar.

 

No desconoce la Sala la afirmación de la actora según la cual, tiene una experiencia de más de 10 años, no obstante, mediante el Decreto 1278 de 2002 se expidió el Estatuto de Profesionalización Docente, que tiene entre sus objetivos el de garantizar que la docencia sea ejercida por educadores idóneos, partiendo del reconocimiento de su formación, experiencia, desempeño y competencias como los atributos esenciales que orientan todo lo referente al ingreso, permanencia, ascenso y retiro del servidor docente.

 

El artículo 116 de la Ley 115 de 1994, dispuso que para ejercer la docencia, en el servicio educativo estatal, se requiere título de licenciado en educación o de postgrado en educación, expedido por universidad o por una institución de educación superior nacional o extranjera, o el título de normalista superior, expedido por las normales reestructuradas, expresamente autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, y además estar inscrito en el escalafón nacional docente, en manera alguna, incluyó el título de bachiller pedagógico como título suficiente para el efecto, alo que se agrega que en el parágrafo de la misma norma, dispuso:

 

PARAGRAFO PRIMERO. Para ejercer la docencia en educación primaria, el título de educación a que se refiere el presente artículo, deberá indicar, además, el énfasis en un área del conocimiento de las establecidas en el artículo 23 de la presente Ley. (Se resalta).

 

Las áreas del conocimiento a las que se refiere el artículo 23, son:

 

1. Ciencias naturales y educación ambiental.
2. Ciencias sociales, historia, geografía, constitución política y democracia.
3. Educación artística.
4. Educación ética y en valores humanos.
5. Educación física, recreación y deportes.
6. Educación religiosa.
7. Humanidades, lengua castellana e idiomas extranjeros.
8. Matemáticas.
9. Tecnología e informática.

 

 

Con relación al tema de los docentes que ostentan título de Bachiller Pedagógico, la Corte Constitucional en sentencia C-647 de 9 de agosto de 2006, M.P. Alvaro Tafur Galvis declaró la  exequibilidad  pura y simple de  los artículos  2°, 3°, 18  y los incisos primero y segundo del artículo  21  del Decreto Ley 1278 de 2002[1], argumentando lo siguiente:

 

 

“Ahora bien, a partir de la expedición del Decreto Ley 1278 de 2002  los bachilleres pedagógicos  que pretendan vincularse al servicio docente  y los que habiéndose vinculado anteriormente  pretendan voluntariamente  que se les aplique el régimen  de carrera docente en él establecido  deberán cumplir los requisitos señalados  en el mismo Decreto Ley. Requisitos éstos ciertamente más rigurosos dentro de la perspectiva de la profesionalización de dicha actividad y que son precisamente a los que aluden los artículos acusados por el actor  en el presente proceso  -arts 2°, 3°, 18 y (21 parcial)-   artículos que constituyen la esencia del nuevo estatuto docente respecto del cual ningún derecho adquirido cabe invocar por parte de los bachilleres pedagógicos.

 

Los derechos adquiridos que pudieran invocarse por los bachilleres pedagógicos lo son en efecto  respecto del régimen  establecido en el Decreto Ley 2277 de 1979 y ello en cuanto  se hubieran cumplido los requisitos en él establecidos. En manera alguna pueden predicarse  respecto del régimen nuevo establecido en el Decreto 1278 de 2002  que solo se aplica a quienes pretendan vincularse al servicio docente después de su vigencia, o a quienes habiéndose vinculado al servicio docente antes  quieran voluntariamente ser cobijados por ese nuevo régimen, obviamente cumpliendo los requisitos que en él se señalan.”.

 

 

De la jurisprudencia en cita se concluye que si bien la demandante puede continuar desempeñando la docencia, para acceder a un concurso de méritos de docentes a partir de la vigencia del Decreto 1278 de 2002, anterior a la convocatoria 004-052 de 2006, deberá acreditar los requisitos que allí se exigen es decir, el título de licenciado o profesional.

 

Ahora bien, el Decreto 2903 de 1994, modificado por el Decreto 968 de 2005, determinó cuándo se debe otorgar el título de Normalista superior a los bachilleres pedagógicos, en los siguientes términos:

“Artículo 2. La escuela normal superior ofrecerá obligatoriamente el nivel de educación media académica con profundización en el campo de la educación y la formación pedagógica y un ciclo complementario de formación docente de dos (2) años, con énfasis en un área del conocimiento aplicable a la educación básica primaria.

Además podrá ofrecer directamente o mediante convenio con otros establecimientos educativos, los niveles de preescolar y de educación básica.

Para atender el ciclo complementario de formación docente, la escuela normal superior deberá celebrar un convenio con una institución de educación superior, preferiblemente de carácter estatal que posea una facultad de educación y otra unidad académica dedicada a la educación, con programas para la formación profesional de docentes, de posgrado o de actualización de los educadores. Este convenio establecerá las condiciones para el reconocimiento del ciclo complementario de formación docente recibido en la normal superior, como parte de los programas de pregrado conducentes a la obtención del título de Licenciado.

Artículo 8. A quienes finalicen y aprueben el nivel de educación media en las escuelas normales superiores se les expedirá el título de Bachiller, en donde se especificará la profundización en el campo de la educación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley 115 de 1994 y a quienes finalicen y aprueben el ciclo complementario de formación docente, se les otorgará el título de Normalista Superior.

De conformidad con los artículos 116 y 117 de la Ley 115 de 1994, el título de Normalista Superior debidamente expedido, acreditará para el ejercicio de la docencia en el nivel de preescolar y en el ciclo de educación básica primaria. El título de bachiller expedido por una normal superior no acredita para el ejercicio de la docencia, según lo dispone la Ley 115 de 1994”. (Subraya la Sala)

 

Como se observa, las referidas normas disponen que quien ostente el título de bachiller por haber cursado y aprobado los estudios correspondientes al nivel de educación media y, realice un ciclo complementario de formación docente de 2 años, le será otorgado el título de Normalista Superior, situación que no ocurrió con la demandante, pues ella sólo cursó y aprobó los primeros, lo que le permitió recibir el título de Bachiller Académico.

 

Como se observa las normas que regulan la materia, en manera alguna asimilan el título de Bachiller y el de Normalista Superior, pues para el segundo exigen el cumplimiento de un curso de formación adicional, lo que permite demostrar no se le está vulnerando el derecho a la igualdad a la señora GUERRERO PUENTES.

 

Sobre el tema la Corte Constitucional, expresó:

 

Descendiendo a las normas acusadas, el trato diferenciado dado a los bachilleres pedagógicos está sustentado por un fin constitucionalmente válido: la obtención de una educación de calidad. En segundo lugar el criterio “nivel de educación” como razón para diferenciar quiénes son y quienes no profesionales de la educación (art. 3 demandado) y qué títulos se requieren para la inscripción y ascenso en el escalafón docente (art. 21, literal a) no está constitucionalmente proscrito. Lo anterior por cuanto sí existe un diferente nivel de escolarización entre los normalistas superiores quienes, además de cursar todos los niveles de educación media, deben desarrollar 4 semestres de formación exclusivamente pedagógica. Por el contrario, los bachilleres pedagógicos, es decir los egresados de las escuelas normales antes de su reestructuración, que escogieron como énfasis vocacional pedagogía tan sólo veían cursos específicos sobre enseñanza en los dos últimos años de su formación (5° y 6°). No obstante el decreto de reestructuración de las normales fue claro en habilitar los títulos de bachilleres pedagógicos para adelantar los 4 semestres faltantes para obtener el título de normalista superior, actualización que, por lo demás, aún pueden cursar. En ese sentido la exigencia de títulos mínimos de idoneidad académica para acceder al servicio educativo público lograría de manera adecuada el fin perseguido: el aumento de la calidad de la educación. Por las razones expuestas la Sala declarará exequibles los artículos demandados, respecto del cargo de vulneración del derecho a la igualdad”[2]. (Se subraya)

 

 

En consecuencia, atendiendo los títulos de formación exigida, el título ostentado por la actora y las finalidades expuestas en el estatuto de profesionalización docente, encuentra la Sala, que no existe vulneración de derecho fundamental alguno, pues la convocatoria fue conocida por los aspirantes y en ella se señalan claramente los requisitos para el nivel al que se aspira.

 

Además de lo anterior, si la demandante considera que el acto de la convocatoria misma está viciado de nulidad, por cuanto está desconociendo el título Bachiller Pedagógico, contra tal decisión igualmente puede hacer uso de la acción de simple nulidad, por tratarse de un acto de carácter general, que es uno de los casos en el que se genera la improcedencia de la acción de tutela.

 

En consecuencia, se revocará la decisión del Tribunal pues de conformidad con el numeral 5º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, la misma no procede cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.

 

Se revocará, entonces, la decisión del Tribunal y en su lugar, se RECHAZARÁ por improcedente.

 

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

 

FALLA

 

REVÓCASE la providencia impugnada, proferida el 13 de junio de 2008 por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca que negó la acción de tutela interpuesta por la señora ELIZABETH GUERRERO BOLAÑOS.

 

En su lugar, RECHÁZASE POR IMPROCEDENTE.

 

Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia remítase el expediente a la Corte  Constitucional para su eventual revisión.

 

Envíese copia de este fallo al Tribunal de origen.

 

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

 

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión celebrada en la fecha.

 

 

 

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN            ALFONSO VARGAS RINCÓN

 

 

 

[1] Estatuto de Profesionalización Docente, artículo 7: A partir de la vigencia de este decreto, para ingresar al servicio educativo estatal se requiere poseer título de licenciado o profesional expedido por una institución de educación superior debidamente reconocida por el Estado o título de normalista superior y, en ambos casos, superar el concurso de méritos que se cite para tal fin, debiendo ejercer la docencia en el nivel educativo y en el área de conocimiento de su formación.

 

 

[2] Corte Constitucional, Sentencia C-422-05 M.P. Dr. Humberto Antonio Sierra Porto.