ORGANISMOS DE TRANSITO Y TRANSPORTE - Creación, funcionamiento y reglamentación / ORGANISMOS DE TRANSITO Y TRANSPORTE - Requisitos de funcionamiento / CONCEPTO DE PLANEACION DEPARTAMENTAL - Se requiere para efectos de la clasificación del organismo de tránsito / ARTICULO 2º  RESOLUCIÓN 03846 DE 1993 - Legalidad

Del texto completo de la Resolución núm. 03846 de 11 de agosto de 1993, contentiva de la disposición acusada, claramente se advierte que para que un organismo de tránsito y transporte municipal pueda entrar en funcionamiento se requiere que previamente haya sido creado mediante Acuerdo del Concejo Municipal y que tenga una clasificación, que puede ser A, B o C. Es preciso resaltar que el artículo 12 de la Ley 53 de 1989 prevé el concepto previo de la autoridad de Planeación Departamental para la creación de los organismos de tránsito municipal. Sin embargo, la Resolución 03846, como ya se vio, no está aplicando tal precepto sino que, con fundamento en el artículo 5º, ibídem, que autorizó al Intra para fijar las pautas para el funcionamiento de los organismos de transporte y/o tránsito, únicamente exige el concepto para la clasificación, consciente de que era necesario modificar los parámetros requeridos para dar cumplimiento “a la descentralización administrativa fortaleciendo la autonomía municipal”, según se lee en uno de sus considerandos.  Extrae la Sala del texto de las regulaciones consagradas en la Resolución que contiene la disposición acusada, que todo organismo de tránsito y transporte municipal, una vez creado,  tiene derecho a una categoría, atendiendo el cumplimiento de los requisitos señalados; es decir, que el concepto previo favorable de la autoridad de planeación departamental, que no tiene puntaje asignado, debe entenderse referido a la verificación del cumplimiento de tales requisitos, para efectos de ubicar el organismo de tránsito creado en una cualquiera de las categorías que, de acuerdo con el puntaje previamente previsto, le corresponde, pues se trata de una actividad netamente reglada, en la cual no hay cabida para la discrecionalidad. De ahí que la demandada al contestar la demanda haya sido enfática en señalar que el concepto previo no es exclusivo y tampoco determinante.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., primero (1o.) de febrero de dos mil uno (2001)

Radicación número: 11001-03-24-000-1999-6016-01(6016)

Actor: ORLANDO POSADA RUIZ

Referencia: ACCION DE NULIDAD

El ciudadano ORLANDO POSADA RUIZ, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del literal d) del artículo 2º de la Resolución núm. 03846 de 11 de agosto de 1993, “Por la cual se fijan pautas para la creación, funcionamiento y reglamentación de los Organismos de Tránsito y Transporte y se derogan las resoluciones números 02444 del 28 de diciembre de 1989 y 04867 del 17 de noviembre de 1992”, expedida por la Directora Liquidadora del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito.

I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO

En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación:

1º: Que se violó el artículo 1º de la Constitución Política, que garantiza la autonomía de las entidades territoriales, al exigir el acto acusado que para que el Alcalde Municipal  expida el acto mediante el cual se clasifica una Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal se requiere allegar el concepto previo favorable de la Oficina de Planeación Departamental, pues tal autonomía implica gestionar sus propios intereses, conforme lo ha precisado la Corte Constitucional.

Añade el actor que los municipios están facultados para solucionar las necesidades y problemas de su respectivo nivel; además de que no puede olvidarse que el Alcalde no es un agente del Gobernador, es decir, que no se encuentra subordinado jerárquicamente.

2º: Que se violó el artículo 286 de la Carta Política, porque según dicha norma dentro de las entidades territoriales se encuentran los municipios y conforme al artículo 1º de la Ley 136 de 1994, el Municipio es la entidad territorial fundamental de la división política administrativa del Estado, con autonomía política, fiscal  y administrativa, lo que le permite crear una dependencia para que sus asociados tramiten en su municipio los servicios de matrícula de vehículos automotores, traspasos, expedición de licencias de conducción, etc., para generar recursos que mejoren su situación fiscal, circunstancia ésta que impide el acto acusado.

3º: Que se violó el artículo 287 ibídem, que reconoce a las entidades  territoriales su autonomía, por lo que pueden ejercer las competencias que les corresponden, establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y gobernarse por autoridades propias, todo lo cual obstaculiza la exigencia consagrada en el acto acusado; además de que el concepto, según la jurisprudencia, no es un acto administrativo, dado que no es obligatorio.

Que si bien es cierto que en virtud del artículo 5º de la Ley 53 de 1989 a la Junta Liquidadora del Intra le corresponde fijar las pautas para la clasificación de los organismos de tránsito y transporte, no lo es menos que le estaba proscrito establecer requisitos que limitaran la autonomía de los municipios.

4º: Que se violó el artículo 311, ibídem, porque conforme a esta disposición al Municipio le corresponde construir las obras que demande el progreso local y el mejoramiento social, lo cual se ve truncado al tener que esperar un concepto de una dependencia departamental que protegerá sus intereses por encima de la autonomía municipal.

5º: Según el demandante el acto acusado resulta violatorio de los numerales 1 y 5 del artículo 315 de la Constitución Política, porque si el Alcalde considera necesario para la buena marcha del Municipio contar con su organismo de tránsito, no lo puede llevar a feliz término, pues debe someterse a la expedición de un concepto  de Planeación Departamental.

6º: Agrega el demandante que se violó el artículo 320, ibídem,  según el cual la Ley podrá establecer categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, lo cual difícilmente se puede cumplir, toda vez que para que el Ministerio de Transporte expida la Resolución de clasificación debe allegarse el concepto de Planeación Departamental y no se puede olvidar que los organismos de este orden prestan esos mismos servicios, constituyéndose así en juez y parte.

7º: Que la disposición acusada, en cuanto exige el concepto previo de Planeación Departamental para la clasificación del organismo de tránsito y transporte municipal, es inconveniente, no se ajusta al análisis de los requisitos exigidos en la Resolución núm. 03846 de 1993, además de que viola la autonomía municipal y quebranta el artículo 209 de la Constitución Política.

Que de los documentos que acompaña a la solicitud se advierte la violación del derecho a la igualdad, pues, no obstante que los Municipios de Facatativá y Villeta sí cumplen al pie de la letra con los requisitos exigidos en la mencionada Resolución 03846, Planeación Departamental sólo conceptuó para el Municipio de Fusagasugá, discriminación ésta que justifica la nulidad.

8o: Que se viola el numeral 2 del artículo 287 de la Constitución, que señala que los entes territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses y ejercer la competencia que les corresponda; y dentro de esa competencia pueden determinar la estructura de la Administración Municipal y las funciones de sus dependencias, como lo señala el artículo 313, numeral 6, de la Carta Política, pues el concepto previo favorable de la Oficina de Planeación Departamental condiciona al Municipio a que se emita el mencionado concepto.

9º: Que se viola el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, porque a los Alcaldes les corresponde sancionar y promulgar los Acuerdos como los que crean los organismos de tránsito señalados en el artículo 2º de la Resolución 03846 de 1993, los cuales no se pueden crear en virtud del acto acusado.

II-. TRAMITE DE LA ACCION

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

Dentro de la oportunidad procesal respectiva intervinieron como coadyuvantes, y fueron tenidos como tales, los Municipios de Villeta y Facatativá, y la ciudadana María Victoria Uribe Dussán.

II.1-. CONTESTACION DE LA DEMANDA

La Nación - Ministerio de Transporte- mediante apoderada contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, en esencia, lo siguiente:

Que el concepto previo, además de no ser exclusivo, tampoco es determinante.

Que la autonomía del ente territorial sí tiene manifestación expresa, pues, mediante Acuerdo crea el organismo, además de que previamente evacua un procedimiento que gira en torno del estudio técnico de factibilidad, en el que el protagónico es el Municipio.

Que el Concepto de Planeación Departamental adquiere importancia en cuanto permite equilibrar el concepto planificador del Municipio con la planificación del transporte a nivel departamental en el que se inscribe, ya que existen puntos de relación de los servicios suburbano y veredal que requieren contrastarse con los desarrollos articulados dentro de la jurisdicción del Departamento en que se prestan, lo cual no sería posible si el concepto del Municipio fuere único y excluyente.

III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO

El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo se muestra partidario de que se denieguen las pretensiones de la demanda porque, a su juicio, la circunstancia de que en el literal d) de la Resolución 03846 de 1993 se exija el concepto de las oficinas de planeación del respectivo Departamento para efectos de la clasificación, corrobora el querer de la autoridad administrativa del orden nacional que expide el acto impugnado, de respetar el reducto mínimo de la autonomía territorial, en la medida en que establece una formalidad que deben acreditar los Municipios con posterioridad a la creación de los organismos locales de transporte y tránsito.

Según el señor Agente del Ministerio Público, si en gracia de discusión se aceptara que del núcleo esencial de la autonomía de los entes territoriales forma parte la facultad para crear organismos de tránsito y transporte del orden municipal, tampoco se presentaría la alegada violación, puesto que el requisito contenido en el segmento demandado opera solamente para efectos de la clasificación que adelantaba la Dirección General del Instituto Nacional de Transporte, que es un procedimiento administrativo posterior al acto creador.

Que el legislador está facultado para regular el servicio público de transporte, lo que lo habilita para señalar las pautas, normas y criterios que deben cumplirse para efectos de la creación y funcionamiento de los organismos de tránsito y transporte en todo el territorio nacional; y que es la misma Ley 53 de 1989, la que establece los parámetros dentro de los cuales pueden ser creados y funcionar los organismos de tránsito y transporte a nivel municipal, entre los que señala como uno de sus requisitos, el concepto previo favorable de la entidad departamental.

Finalmente, en lo que respecta a la no obligatoriedad del concepto a que alude el actor, el Ministerio Público hizo énfasis en que cuando es la misma ley la que exige como formalidad previa para que la administración produzca una actuación, se convierte en requisito sine qua non que, por lo mismo, debe obtenerse.

IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

El acto acusado es del siguiente tenor:

“Una vez creado el Organismo de Tránsito y Transporte, mediante Acuerdo del Concejo Municipal y su respectiva sanción por parte del Alcalde, éste deberá presentar ante la Dirección General del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito solicitud de clasificación acompañada de los siguientes documentos:

1. Fotocopia del concepto previo favorable de la Oficina de Planeación Departamental”.

A juicio del actor la exigencia del concepto previo favorable de la Oficina de Planeación Departamental, para efectos de la clasificación del organismo de tránsito y transporte municipal, vulnera el principio la autonomía de que gozan las entidades territoriales.

Sobre el particular, la Sala observa lo siguiente:

Del texto completo de la Resolución núm. 03846 de 11 de agosto de 1993, contentiva de la disposición acusada, claramente se advierte que para que un organismo de tránsito y transporte municipal pueda entrar en funcionamiento se requiere que previamente haya sido creado mediante Acuerdo del Concejo Municipal y que tenga una clasificación, que puede ser A, B o C.

Según el artículo 1º de la mencionada Resolución, previamente a la creación, los Municipios interesados deben cumplir con el siguiente procedimiento: a): Solicitar la Asesoría Técnica del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito para establecer la estructura orgánica y funciones que debe cumplir; y b): elaborar un estudio de factibilidad.

Para efectos de la clasificación, conforme a la citada Resolución, se requiere:

1.- Acreditar la creación del organismo, acompañando fotocopia del acta de creación y sanción que contenga el presupuesto de funcionamiento y la planta de personal.

2.- Adjuntar certificado del DANE sobre índice poblacional del Municipio.

3.- Estudio de factibilidad que contenga: área de influencia del municipio, teniendo en cuenta la existencia de otros organismos de tránsito en la región; flujo vehicular, parque automotor, presupuesto de funcionamiento que incluya los posibles ingresos generados; estructura administrativa y operativa; análisis del servicio público de transporte urbano, suburbano, periférico y veredal; evaluación de los requerimientos en sistematización; y plan vial del Municipio.

4.- Fotocopia del concepto previo favorable de la Oficina de Planeación Departamental.

5.- Descripción de los sistemas de información en operación con que cuenta el Municipio, informando sobre las características de los equipos y programas de aplicación;

6.- Certificado del Organismo de Tránsito Departamental relacionado con el parque automotor registrado en el Municipio.

7.- Certificado del presupuesto global del Municipio aprobado para la vigencia fiscal de la solicitud, expedido por autoridad competente.

Según el artículo 3º de la citada Resolución, para efectos de la clasificación se tendrán en cuenta los siguientes factores:

100. POBLACION: Por cada mil habitantes un punto, con un máximo de 100 puntos para poblaciones de más de 100.000 habitantes.

1. AREA DE INFLUENCIA.

Ciudades mayores, capitales y áreas metropolitanas 100 puntos; ciudades intermedias 75 puntos; y municipios pequeños 50 puntos.

2. PARQUE AUTOMOTOR. Por cada 250 vehículos 10 puntos hasta un máximo de 100 puntos para más de 2.500 vehículos.

1. SISTEMATIZACION.

Básica: 50 puntos.

Intermedia 75 puntos

Compleja 100 puntos.

Presupuesto: Por cada 500 millones de presupuesto municipal anual 10 puntos, con un máximo de 100 puntos para un presupuesto mayor de 5.000 millones de pesos.

Finalmente, en el artículo 4º, la referida Resolución prevé que los puntajes mínimos que se tendrán en cuenta para cada categoría son:

CATEGORIA “A” 350 puntos

CATEGORIA  “B” 250 puntos

CATEGORIA “C” MENOS DE 250 puntos.

Es preciso resaltar que el artículo 12 de la Ley 53 de 1989 prevé el concepto previo de la autoridad de Planeación Departamental para la creación de los organismos de tránsito municipal. Sin embargo, la Resolución 03846, como ya se vio, no está aplicando tal precepto sino que, con fundamento en el artículo 5º, ibídem, que autorizó al Intra para fijar las pautas para el funcionamiento de los organismos de transporte y/o tránsito, únicamente exige el concepto para la clasificación, consciente de que era necesario modificar los parámetros requeridos para dar cumplimiento “a la descentralización administrativa fortaleciendo la autonomía municipal”, según se lee en uno de sus considerandos.

De tal manera que la voluntad de la Administración no es que un organismo diferente de la propia entidad territorial interfiera en su facultad de creación, lo que sí atentaría contra el principio de la autonomía, pues dicha atribución de crear a iniciativa del Alcalde establecimientos públicos o empresas industriales o comerciales o autorizar la constitución de sociedades de economía mixta, que constituye una de las expresiones del mencionado principio, no está condicionada por la Carta Política (artículo 313, num. 6) a la voluntad de otros organismos diferentes  de los Concejos.

Extrae la Sala del texto de las regulaciones consagradas en la Resolución que contiene la disposición acusada, que

todo organismo de tránsito y transporte municipal, una vez creado,  tiene derecho a una categoría, atendiendo el cumplimiento de los requisitos señalados; es decir, que el concepto previo favorable de la autoridad de planeación departamental, que no tiene puntaje asignado, debe entenderse referido a la verificación del cumplimiento de tales requisitos, para efectos de ubicar el organismo de tránsito creado en una cualquiera de las categorías que, de acuerdo con el puntaje previamente previsto, le corresponde, pues se trata de una actividad netamente reglada, en la cual no hay cabida para la discrecionalidad.

De ahí que la demandada al contestar la demanda haya sido enfática en señalar que el concepto previo no es exclusivo y tampoco determinante (folio 103).

Así pues, si en la aplicación de la disposición cuestionada la autoridad de tránsito encargada de autorizar la clasificación en determinada categoría se abstiene de ello, aduciendo causales distintas del cumplimiento de los requisitos expresamente señalados o dándole un alcance diferente al concepto previo en mención, el respectivo acto particular puede ser susceptible de enjuiciamiento a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Las consideraciones precedentes descartan la vulneración del principio de la autonomía, a que alude el actor, razón por la cual no están llamados a prosperar los cargos 1º a 6º, 8º y 9º.

En lo que respecta al cargo 7º, tampoco tiene vocación de prosperidad, ya que, conforme se precisó anteriormente, el texto de la  disposición cuestionada debe analizarse en forma armónica y coordinada con el resto del articulado al cual pertenece, de lo cual fluye el verdadero alcance que debe dársele; y ya lo relativo a una indebida aplicación de dicho texto en un determinado acto particular resulta ajeno a la controversia, por ser ello del resorte de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que es la procedente, en trátandose del enjuiciamiento de tales actos.

Así pues, habrán de denegarse las súplicas de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A :

DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 1o. de febrero de 2001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO       CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    MANUEL S. URUETA AYOLA