SUPERINTENDENCIA DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA - Objeto de las escuelas de capacitación y entrenamiento en vigilancia y seguridad privada / ESCUELAS DE CAPACITACION Y ENTRENAMIENTO EN VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA - Deben tener objeto social único: no pueden impartir educación básica o media / CIRCULAR 002 DE 2000 - Legalidad

Según se lee en el acto acusado, el Superintendente  de Vigilancia y Seguridad Privada fundamentó en el artículo 66 del  Decreto Ley 356 de 1994 su decisión de prohibir a TODAS las escuelas de capacitación y entrenamiento en vigilancia y seguridad privada ofrecer cursos de bachillerato por ciclos. Según esta norma ( art. 66 D.L. 356 de 1994), las escuelas en mención deben tener un objeto social único, circunscrito a la enseñanza de “conocimientos relacionados con vigilancia y seguridad privada.” No pueden, entonces, emprender actividades educativas distintas, so pena de quebrantar el artículo 99 del Código de Comercio. A juicio de esta Corporación,  la entidad demandada no hizo cosa distinta de dar cumplimiento a lo previsto en la norma antes transcrita, ya que una de sus competencias es “Instruir a los vigilados sobre las disposiciones que regulan su actividad, fijar criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal cumplimiento” (artículo 4º, numeral 12, del Decreto 2453 de 1993). Así, visto que las escuelas de capacitación y entrenamiento tienen como único objeto social proveer conocimientos en materia de vigilancia y seguridad privada,  la instrucción impartida por la Superintendencia tiene respaldo legal.Finalmente, la Sala no considera violados los artículos 23 y 31 de la Ley 115 de 1994 como tampoco el numeral 17 del artículo 4º del Decreto 2453 de 1994, ya que es apenas obvio que la función confiada a la Superintendencia  de Vigilancia y Seguridad Privada en el sentido de estimular y desarrollar el profesionalismo del personal dedicado a la prestación de tales servicios, se entiende en relación con los ramos de vigilancia y seguridad privada y no con las áreas obligatorias de la educación básica y media, que se encuentran sometidas a la inspección y vigilancia del Ministerio de Educación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo  148, numeral 2, de la Ley 115 de 1994.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., veintiocho de junio de dos mil uno

Radicación número: 11001-03-24-000-2000-6100-01(6100)

Actor: ARGOS LTDA.

Referencia: ACCION DE NULIDAD

Se decide, en única instancia, el proceso de nulidad instaurado por NÉSTOR GUILLERMO CRUZ CRUZ, en su propio nombre y en representación, en su calidad de Gerente, de ARGOS LTDA., contra la Superintendencia de Vigilancia  y Seguridad Privada.

1. LA DEMANDA

1.1. El acto acusado

Los demandantes, ejercitando la acción de nulidad instituída en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, piden se declare nula la Circular 002 de 11 de febrero de 2000, expedida por el Superintendente de Vigilancia  y Seguridad Privada y cuyo tenor es el siguiente:

“DE:      SUPERINTENDENTE DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA

“PARA:  ESCUELAS DE CAPACITACION Y ENTRENAMIENTO EN VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA

“ASUNTO: CUMPLIMIENTO OBJETO SOCIAL

“FECHA: Santa Fe de Bogotá D.C. 11 FEB. 2000

“En los términos del artículo 66 del Decreto 356 de 1994, se les recuerda que las escuelas de capacitación y entrenamiento en vigilancia y seguridad privada, legalmente autorizadas por esta Superintendencia  tienen un objeto social único, cual es el de proveer enseñanza, capacitación, entrenamiento y actualización de conocimientos relacionados con vigilancia y seguridad privada.

“Quienes transgredan (sic) lo anterior, proporcionando una capacitación diferente a los temas de seguridad privada, en el mismo sitio o utilizando la razón social para estos mismos fines, les será impuesta la sanción pertinente consistente en la cancelación de la licencia prevista en el artículo 76 numeral 4 del Decreto 356 de 1994. Este es el caso de las Academias que ofrecen cursos de bachillerato por ciclos, etc.

“En consecuencia se concede un plazo perentorio de treinta (30) días hábiles, contados a partir de la fecha de la presente circular, para ajustar sus actividades estrictamente  a lo establecido en el Decreto 356 de 1994, artículo 66”.

1. 2. Normas violadas y concepto de la violación

El actor invoca como violados los artículos 27, 68, 121 y 333 de la Constitución Política;  66 del Decreto Ley 356 de 1994; 4º, numeral 17, del Decreto 2453 de 1993; y 23 y 31 de la Ley 115 de 1994, y presenta las siguientes censuras:

1.2.1. Que aunque aparentemente la Circular va dirigida a todas las escuelas de capacitación licenciadas por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, lo cierto es que la intención fue dirigirse a la demandante, única escuela que cuenta con la autorización para iniciar labores en el área de bachillerato, para lo cual obtuvo permiso del Cuerpo Técnico de Supervisores de la Secretaría de Educación de Bogotá, según consta en el oficio CTS-L13-672 de 29 de noviembre de 1999.

Dio a conocer esta circunstancia al propio Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada el 27 de enero de 2000, en un acto público de graduación de vigilantes que terminaron su ciclo básico. Y que en la fachada del edificio donde funciona la escuela existe una pancarta en que se ofrece el bachillerato.

El acto adolece de falsa motivación, porque la autoridad demandada disfraza su intención de impedirle a un vigilado en particular que desarrolle un programa educativo, dirigiendo  una circular a TODAS las entidades que se dedican a esta tarea.

1.2.2. Que no existe una ley que circunscriba la enseñanza o capacitación en la vigilancia privada a ciertas y específicas materias, para que pueda decirse que las áreas del conocimiento propias de la educación formal, básica y media de acuerdo con los artículos 23 y 31 de la Ley 115 de 1994, riñen con aquéllas. Por el contrario, la misma Superintendencia de Vigilancia  y Seguridad Privada expidió la Resolución 4007 de 30 de septiembre de 1996, donde indicó las materias que deben dictarse en el denominado “ciclo básico” y señaló diez áreas que no son excluyentes o contrarias a las previstas para el bachillerato.

La Circular acusada, al afirmar que las escuelas de capacitación y entrenamiento en vigilancia y seguridad privada vulneran el artículo 66 del Decreto Ley 356 de 1994, por enseñar los programas de “bachillerato por ciclos”, en realidad infringe esta misma disposición.

Por no existir una ley que circunscriba ciertos temas, materias o áreas del conocimiento a la vigilancia y seguridad privada, la circular, en cuanto impide que las escuelas del ramo enseñen “bachillerato por ciclos” viola específicamente el artículo 27 de la Constitución Política, en cuyos términos  “El Estado garantiza las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra”, como también viola el artículo 68 ibídem, que otorga a los particulares libertad para fundar establecimientos educativos.

La Circular 002 de 2.000 va contra el principio de la libre iniciativa privada y actividad económica reconocidas a los particulares en el artículo 333 de la Carta Política con la sola limitación del bien común, pues el impartir conocimientos sobre temas de la educación básica y media no solamente no quebranta los límites del bien común, sino que es una actividad de alto beneficio social.

1.2.3. Que el Decreto Ley 2453 de 1993 (7 de diciembre) fijó en su artículo 2º los objetivos que deben guiar a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y precisó, en el artículo 4º, sus funciones. El numeral  17 del artículo 4° de este Decreto señala que la Superintendencia debe “Estimular, orientar y desarrollar el profesionalismo del personal que se dedica a la prestación de servicios de vigilancia y seguridad privada”, para lo cual, precisamente, la demandante se propone iniciar el programa denominado “BACHILLERATO ALTERNATIVO PARA JOVENES Y ADULTOS”. En consecuencia, la circular acusada va en contravía de esta función, por impedir que el personal que asiste a las escuelas de capacitación en seguridad privada reciba conocimientos de cultura general, que son los que se adquieren con las áreas que constituyen el “bachillerato por ciclos”.

Finalmente, el acto acusado vulnera el artículo 121 de la Constitución Política, que establece que “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la constitución y la ley”.

2. ARGUMENTOS DE LA DEFENSA

La apoderada de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, solicita que se denieguen las pretensiones de la demanda, con los siguientes planteamientos:

La Circular acusada se dirige a todas las escuelas de capacitación y no en particular a la demandante, y su objeto es recordarles que deben dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 66 del Decreto Ley 356 de 1994.

La educación formal no es materia de control por parte de la entidad demandada, mientras que el control, inspección y vigilancia de los servicios de capacitación y entrenamiento en vigilancia y seguridad privada sí está prevista en el Estatuto del ramo. En consecuencia , no se violó la Ley General de Educación (Ley 115 de 1994).

Las normas constitucionales invocadas por el actor no fueron violadas, puesto que la circular se limita a recordar el mandato legal contenido en el artículo 66 del Decreto 356 de 1994 y  ejerce la potestad que el artículo 11 ibídem otorga a la entidad demandada.

Es la ley, y no la Circular 002 de 2.000, la que fija los parámetros en materia de capacitación y entrenamiento en vigilancia y seguridad privada.

Finalmente, el programa en materia de vigilancia y seguridad privada debe ser dictado, de manera exclusiva,  por una escuela de capacitación, sin combinar otro tipo de formación académica, pues ello desvirtuaría la esencia de la escuela.

Propone la excepción de inepta demanda, por no haberse incluido como parte demandada al Ministerio de Defensa Nacional, quien conforma el litisconsorcio necesario.

3. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

El señor Procurador Primero Delegado ante esta Corporación es partidario de que se  denieguen las pretensiones de la demanda, sustentando así su apreciación:

Del texto de la Circular acusada se sigue que las prevenciones hechas a los centros de capacitación y entrenamiento en vigilancia y seguridad privada se enmarcan, de una parte, dentro de las funciones de policía administrativa que ejerce la Superintendencia del ramo, y de otra, que dichas admoniciones se ajustan a lo establecido en los artículos 66 y 76 del Decreto 356 de 1994.

La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada debe velar porque los sujetos sometidos a su inspección y control cumplan con los objetivos trazados en la ley y en el acto de su constitución, adoptando las medida pertinentes para tal fin.

La Circular no está falsamente motivada, pues de su texto se infiere claramente que tiene carácter general.

4. CONSIDERACIONES

En primer término, la Sala se pronunciará sobre la excepción de inepta demanda propuesta por la Nación-Superintendencia, quien considera que debió demandarse también al Ministerio de Defensa Nacional para integrar el  litisconsorcio necesario.

Dispone el artículo 149, inciso 2,  del C.C.A.:

“En los procesos contencioso administrativos la Nación estará representada por el ministro, jefe de departamento administrativo, superintendente, registrador nacional del estado civil, procurador o contralor, según el caso; en general, por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho.” (El resaltado no es del texto).

Bastaba, entonces, con dirigir la demanda contra la Nación, según se hizo en el caso presente, y con que el Superintendente de Vigilancia y Seguridad Privada compareciese a defender su acto (Circular 002 de 1999), para se integrase el contradictorio como lo exige la norma transcrita.

Según se lee en el acto acusado, el Superintendente  de Vigilancia y Seguridad Privada fundamentó en el artículo 66 del  Decreto Ley 356 de 1994 su decisión de prohibir a TODAS las escuelas de capacitación y entrenamiento en vigilancia y seguridad privada ofrecer cursos de bachillerato por ciclos. La circunstancia de que solamente una compañía se hallase incursa en la prohibición puesta de presente por la Circular acusada, no implica que esta deje de ser un acto general, creador de situaciones abstractas o impersonales, que rige a toda persona situada en el supuesto de hecho contemplado en la misma.

La Circular demandada no está limitada a producir efectos respecto de la Administración solamente, sino que trasciende a los administrados, por lo que es un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional[1].

Prescribe el artículo 66 del Decreto Ley 356 de 1994:

“Artículo 66. Se entiende por escuela de capacitación y entrenamiento de vigilancia y seguridad privada, la sociedad de responsabilidad limitada, cuyo único objeto social es proveer enseñanza, capacitación, entrenamiento y actualización de conocimientos relacionados con vigilancia y seguridad privada”.

Según esta norma, las escuelas en mención deben tener un objeto social único, circunscrito a la enseñanza de “conocimientos relacionados con vigilancia y seguridad privada.” No pueden, entonces, emprender actividades educativas distintas, so pena de quebrantar el artículo 99 del Código de Comercio.

A juicio de esta Corporación,  la entidad demandada no hizo cosa distinta de dar cumplimiento a lo previsto en la norma antes transcrita, ya que una de sus competencias es “Instruir a los vigilados sobre las disposiciones que regulan su actividad, fijar criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal cumplimiento” (artículo 4º, numeral 12, del Decreto 2453 de 1993). Así, visto que las escuelas de capacitación y entrenamiento tienen como único objeto social proveer conocimientos en materia de vigilancia y seguridad privada,  la instrucción impartida por la Superintendencia tiene respaldo legal.

De otra parte, el artículo 74, numeral 31, del Decreto Ley 356 de 1994, dispone que los servicios de vigilancia y seguridad privada deberán desarrollar sus funciones absteniéndose de acometer actividades diferentes a las establecidas en su objeto social, lo cual confirma que al tener las nombradas escuelas, como único objeto social, la capacitación en materia de vigilancia y seguridad privada, mal pueden, bajo la denominación de “ESCUELAS DE CAPACITACION PRIVADA”,  ofrecer cursos de bachillerato por ciclos.

En cuanto a la alegada violación de los artículos 27, 68 y 333 de la Constitución Política, considera esta Corporación que la Circular acusada no impide que los particulares constituyan establecimientos educativos que tengan como objetivo la prestación del servicio de educación en los niveles de educación básica primaria, educación básica secundaria y educación media. La Superintendencia se limitó a cumplir con los objetivos a ella asignados en el artículo 2º del Decreto 2453 de 1993, entre los cuales está garantizar el cumplimiento de las normas legales y procedimientos para la adecuada prestación de los servicios de vigilancia y seguridad privada, y velar porque las entidades sometidas a su vigilancia y los equipos o elementos autorizados no sean empleados para fines distintos a los autorizados por la ley.

Finalmente, la Sala no considera violados los artículos 23 y 31 de la Ley 115 de 1994 como tampoco el numeral 17 del artículo 4º del Decreto 2453 de 1994, ya que es apenas obvio que la función confiada a la Superintendencia  de Vigilancia y Seguridad Privada en el sentido de estimular y desarrollar el profesionalismo del personal dedicado a la prestación de tales servicios, se entiende en relación con los ramos de vigilancia y seguridad privada y no con las áreas obligatorias de la educación básica y media, que se encuentran sometidas a la inspección y vigilancia del Ministerio de Educación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo  148, numeral 2, de la Ley 115 de 1994.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de  Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

                                               F  A  L  L  A  :

DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.

Devuélvase al actor la suma depositada por concepto de gastos ordinarios del proceso.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintiocho (28) de junio de 2001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO        CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO                   MANUEL S. URUETA AYOLA

[1] Sentencia Sección Primera de 3 de febrero de 2000, expediente 5236, actor Ricardo de Jesús Osorio Sáenz.