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Ver: 43REPARTO DE LA ACCION DE TUTELA – Reglamentación / JUEZ DE TUTELA - Competencia a prevención por el lugar donde ocurre la violación o donde se producen los efectos
La Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, en numerosas providencias, ha interpretado el artículo 37 del Decreto 2.591 de 1991 en el sentido de que asigna la competencia, a prevención, tanto a los jueces del lugar donde ocurre la violación, como a los del lugar donde se producen los efectos de las acciones u omisiones lesivas de los derechos fundamentales, que viene a ser el lugar donde se concreta la violación. Ha dicho la Sala Plena: “En sentencia T-574 de 1994, la Corte Constitucional hizo referencia a la cuestión sobre la competencia para conocer de solicitudes de tutela, cuando sus motivos se relacionen con los efectos de actos expedidos por organismos que ejercen su autoridad a nivel nacional. Aclaró que, pese a que dichos organismos tienen su sede en un determinado lugar desde donde profieren sus actos, éstos producen efectos en diferentes partes del país, de manera que si comprometen derechos fundamentales, la competencia para conocer de la demanda será de los jueces con jurisdicción en el lugar en que se concretaron los perjuicios o en que amenacen producirse.” Según el aparte transcrito de la providencia, bien puede entenderse que el lugar donde se producen los efectos de las actuaciones u omisiones lesivas, o sea, el lugar donde se producen los perjuicios, viene a ser, precisamente, el lugar donde se concreta la violación de los derechos fundamentales. En consecuencia, la expresión “o donde se produjeren sus efectos” redunda en una aproximación de quienes reclaman la tutela y los jueces llamados a concederla. Por lo tanto, no se ofrece como ostensiblemente violatoria de la norma reglamentada. NOTA DE RELATORIA: Se cita auto de Sala Plena de 28 de agosto de 2001, Expediente AC-747, Consejero Ponente: Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez.
REPARTO DE LA ACCION DE TUTELA - Niega suspensión del reparto entre despacho de igual jerarquía y especialización
Para la Sala, al entrar en vigencia el Decreto 2.591 de 1991, y dada su fuerza de ley, quedó franco para el Presidente de la República el ejercicio de su potestad reglamentaria, como quiera que ya mediaba una ley qué reglamentar, desde luego que dentro de los límites impuestos por la necesidad de darle cumplida aplicación, según lo previsto en el artículo 189-11 de la Carta. Ahora bien, someter una solicitud de tutela a reparto entre los varios jueces de la misma jerarquía y especialidad, por un lado; y confiar a un mismo Despacho aquellas acciones que tengan objetos idénticos, más parece una medida encaminada a racionalizar la atención de las solicitudes de tutela, que no a entorpecerla. No se aprecia, al pronto, que el Presidente se haya arrogado competencias del Congreso.
FALLO EN ACCION DE TUTELA - Decisión en una sentencia de varias acciones con identidad de objeto / IDENTIDAD DE OBJETO EN ACCION DE TUTELA - Niega suspensión provisional artículo 1382 de 2000
Respecto del cargo de violación del artículo 150-1 de la Carta Política, cabe reiterar cuanto se dijo atrás sobre la potestad de reglamentar las leyes, que puede ejercitar el Presidente de la República por la necesidad de dar a éstas cumplida aplicación. Para la Sala, el sólo hecho de permitir que el juez falle un proceso de tutela estándose a lo resuelto en otro caso, no implica otorgar a una sentencia precedente efectos obligatorios respecto de otros procesos, pues la norma acusada no dispone que el juez deba fallar forzosamente en el mismo sentido de la sentencia anterior. No aparece, entonces, violación la violación manifiesta de normas superiores.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., tres (03) de diciembre de dos mil uno (2001)
Radicación número: 11001-03-24-000-2000-6414-01(6414)
Actor: FRANKY URREGO ORTIZ Y OTROS
Demandado: MINISTERIO DE JUSTICIA Y EL DERECHO
EXPEDIENTES ACUMULADOS 6414 / 6424 /6447 / 6452 / 6453 / 6522 / 6523 / 6693 / 6714 / 7057
Se decide sobre la admisión de las demandas que en ejercicio de la acción de nulidad instituida en los artículos 237-2 de la Constitución Política y 84 del Código Contencioso Administrativo, han interpuesto mediante sendos escritos los ciudadanos FRANKY URREGO ORTIZ, WILLIAM MENDIETA MONTEALEGRE, GONZALO BECHARA OSPINA, PEDRO PABLO CAMARGO, JAIME ENRIQUE LOZANO, RAÚL RAMÍREZ MUÑOZ, JUAN CARLOS UPEGUI MEJÍA, GERMÁN CELIS RODRÍGUEZ y JOHN FREDDY PARRA FORERO, FRANCISCO JOSÉ CÁCERES DAZA Y EULISES SIERRA JIMÉNEZ, con miras a que se declare nulo el Decreto 1382 de 2000 (12 de julio), dictado por el Gobierno Nacional, «por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela».
- EL ACTO ACUSADO
El texto del acto acusado es el siguiente:
«DECRETO NUMERO 1382 DE 2000
(12 de julio)
Por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades consagradas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política,
CONSIDERANDO:
Que el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 prescribe la regla de competencia para conocer de la acción de tutela en primera instancia, en el sentido de atribuirla al juez con jurisdicción en el lugar donde ocurre la violación o amenaza del derecho fundamental;
Que por razón de la distribución geográfica de los despachos judiciales, pueden existir varios con posibilidad de conocer de la acción de tutela en un solo lugar;
Que se hace necesario regular la forma de reparto de las acciones de tutela, con el fin de racionalizar y desconcentrar el conocimiento de las mismas,
DECRETA :
Artículo 1º. Para los efectos previstos en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, conocerán de la acción de tutela, a prevención, los jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o la amenaza que motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos, conforme a las siguientes reglas:
- Las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier autoridad pública del orden nacional, salvo lo dispuesto en el siguiente inciso, serán repartidas para su conocimiento, en primera instancia, a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Administrativos y Consejos Seccionales de la Judicatura.
A los Jueces del Circuito o con categorías de tales, le (sic) serán repartidas para su conocimiento, en primera instancia, las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier organismo o entidad del sector descentralizado por servicios del orden nacional o autoridad pública del orden departamental.
A los Jueces Municipales les serán repartidas para su conocimiento en primera instancia, las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier autoridad pública del orden distrital o municipal y contra particulares.
Las acciones de tutela dirigidas contra la aplicación de un acto administrativo general dictado por una autoridad nacional serán repartidas para su conocimiento al Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, siempre que se ejerzan como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Cuando la acción de tutela se promueva contra más de una autoridad y éstas sean de diferente nivel, el reparto se hará al juez de mayor jerarquía, de conformidad con las reglas establecidas en el presente numeral.
- Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado (sic). Si se dirige contra la Fiscalía General de la Nación, se repartirá al superior funcional del juez al que esté adscrito el Fiscal.
Lo accionado (sic) contra la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, será repartido a la misma corporación y se resolverá por la Sala de Decisión, Sección o Subsección que corresponda de conformidad con el reglamento al que se refiere el artículo 4º del presente Decreto.
Cuando se trate de autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, conforme al artículo 116 de la Constitución Política, se aplicará lo dispuesto en el numeral 1 de este Decreto.
Parágrafo. Si conforme a los hechos descritos en la solicitud de tutela el juez no es el competente, este deberá enviarla al juez que lo sea a más tardar al día siguiente de su recibo, previa comunicación a los interesados.
“En este caso, el término para resolver la tutela se contará a partir del momento en que sea recibida por el juez competente.
Artículo 2º. Cuando en la localidad donde se presente la acción de tutela funcionen varios despachos judiciales de la misma jerarquía y especialidad de aquél en (sic) que, conforme al artículo anterior, resulte competente para conocer de la acción, la misma se someterá a reparto que se realizará el mismo día y a la mayor brevedad.
Realizado el reparto se remitirá inmediatamente la solicitud al funcionario competente.
En aquellos eventos en que la solicitud de tutela se presente verbalmente, el juez remitirá la declaración presentada, en acta levantada, o en defecto de ambas, un informe sobre la solicitud al funcionario de reparto con el fin de que proceda a efectuar el mismo.
En desarrollo de la labor de reparto, el funcionario encargado podrá remitir a un mismo despacho las acciones de tutela de las cuales se pueda predicar una identidad de objeto, que permita su trámite por el mismo juez competente.
Artículo 3º. El juez que avoque el conocimiento de varias acciones de tutela con identidad de objeto, podrá decidir en una misma sentencia sobre todas ellas, siempre y cuando se encuentre dentro del término previsto para ello.
Cuando se presente una o más acciones de tutela con identidad de objeto respecto de una acción ya fallada, el juez podrá resolver aquélla estándose a lo resuelto en la sentencia dictada bien por el mismo juez o por otra autoridad judicial, siempre y cuando se encuentre ejecutoriada.
Artículo 4º. Los reglamentos internos de la Corte suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, podrán determinar que los asuntos relacionados con el conocimiento de la impugnación de fallos de acción de tutela sean resueltos por Salas de Decisión, Secciones o Subsecciones conformadas para tal fin. Así mismo determinará la conformación de Salas de Decisión, Secciones o Subsecciones para el conocimiento de las acciones de tutela que se ejerzan contra actuaciones de la propia corporación, a las que se refiere el inciso 2 del numeral 2 del artículo 1º del presente Decreto.
Artículo 5º Transitorio. Las reglas contenidas en el presente Decreto sólo se aplicarán a las acciones de tutela que se presenten con posterioridad a su entrada en vigencia. Las acciones presentadas con anterioridad a esta fecha serán resueltas por el juez competente al momento de su presentación, así como la impugnación de sus fallos.
Artículo 6º. El presente Decreto rige a partir de su publicación y deroga todas las normas que le sean contrarias, en especial el artículo 8 del Decreto 306 de 1992».
El Decreto 1382 de 2000 fue expedido por el Presidente de la República invocando la potestad reglamentaria que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política. En consecuencia, el control de su constitucionalidad y legalidad compete al Consejo de Estado en única instancia, en los términos del artículo 237, numeral 2º, ibídem.
Como las demandas reúnen los requisitos formales de que tratan los artículos 137 y siguientes del C. C. A., serán admitidas.
- LAS SOLICITUDES DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL
Visto que algunos de los demandantes solicitan se decrete la suspensión provisional de los efectos, ya de todo el decreto, ya de algunas de sus normas, ha de señalarse, primeramente, que la circunstancia de que el Gobierno Nacional, mediante Decreto 404 de 2001 (14 de marzo) haya suspendido la vigencia del acto acusado, no impide a la Sala pronunciarse sobre tales solicitudes, puesto que la competencia otorgada por el artículo 238 de la Constitución Política a la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo en materia de suspensión provisional de los efectos de actos administrativos es permanente y autónoma, dado su carácter jurisdiccional, y por lo tanto, esencialmente distinta de la atribución del Gobierno para suspender la vigencia de sus propios actos.
2.1. SUSPENSIÓN DEL DECRETO EN SU TOTALIDAD
2.1.1. LOS CARGOS
El demandante William Libardo Mendieta Montealegre sostiene que el decreto, so pretexto del ejercicio de la potestad reglamentaria, distribuye competencias de naturaleza funcional y territorial, que solo corresponden al legislador.
Jaime Enrique Lozano argumenta que el Ejecutivo no podía continuar ejerciendo las facultades extraordinarias conferidas en el artículo 5º Transitorio, literal b), de la Constitución Política, una vez que estas se agotaron con la expedición del Decreto 2591 de 1991, que tiene fuerza material de ley.
Añade que si el Decreto 2.591 fuera en verdad el Estatuto o Código de Tutela, el Gobierno tampoco podía arrogarse la facultad de reglamentarlo, pues los códigos solo pueden ser expedidos o modificados por el Congreso a través de leyes y, además, la Constitución prohíbe al Congreso conferir facultades extraordinarias al Ejecutivo para reformar o expedir leyes estatutarias o códigos.
Si se repara –dice– en que la tutela es un mecanismo judicial de carácter constitucional cuyo fin es la protección de los derechos fundamentales, es claro que la expedición y reforma de su estatuto debe hacerse a través de una ley estatutaria, según las previsiones de los artículos 152-a) y 153 de la Constitución.
Germán Celis Rodríguez y John Freddy Parra Forero solicitan la suspensión provisión de todo el Decreto por ser ostensiblemente contrario a los artículos 4º, 86 y 122 de la Constitución Política. Aseveran que según el artículo 152-2 del C.C.A., la suspensión provisional procede respecto de los actos administrativos de carácter general o particular, y para ello basta con que exista manifiesta infracción de por lo menos una de las disposiciones legales o constitucionales invocadas.
No presentan ninguna otra fundamentación de su solicitud.
Francisco José Cáceres Daza plantea que existe violación manifiesta de los artículos 152 literal b) –cita el «inciso segundo»–, 157 y 374 de la Constitución, que asignan al Congreso las facultades de legislar en la materia de la administración de justicia, hacer las leyes y expedir reformas constitucionales, ninguna de las cuales podía arrogarse el Ejecutivo.
2.1.2. CONSIDERACIONES DE LA SALA
El artículo 189 de la Constitución Política es del siguiente tenor:
«ART. 189.– Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
...
- Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes».
Mediante el Decreto 1.382 de 2000 se reglamentó el artículo 37 del Decreto 2.591 de 1991, que asigna la competencia para conocer de la acción de tutela al juez con jurisdicción en el lugar donde ocurra la violación o amenaza al derecho fundamental. Según se lee en los considerandos del acto acusado, el hecho de existir en un mismo lugar varios despachos judiciales que resultarían competentes para conocer de la acción, hizo «necesario regular la forma de reparto de las acciones de tutela, con el fin de racionalizar y desconcentrar el conocimiento de las mismas»
A su turno, el Decreto 2.591 de 1991, reglamentado, fue expedido por el Presidente de la República en uso de la facultad que de manera excepcional le confirió el artículo 5°, literal b) Transitorio de la Constitución Política para «reglamentar el derecho de tutela».
Así, pues, por ser el Decreto 1382 de 2000 reglamentario de una norma con fuerza de ley, tiene fundamento en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, que otorga al Presidente de la República la potestad de reglamentar las leyes, sin distinción alguna, incluidos los códigos y aun las leyes estatutarias, potestad que ha ejercitado en otras ocasiones respecto de éstas últimas, verbigratia, mediante el Decreto 306 de 1992, reglamentario del mismo Decreto 2.591 de 1991.
Sobre este particular ha dicho el Consejo de Estado:
«La potestad reglamentaria en derecho colombiano está referida por mandato constitucional a la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes ... de manera que cuando el Presidente de la República ejerce dicha facultad, lo hace con la finalidad de conseguir la cumplida ejecución de la ley que reglamenta y de todas las leyes en general.»[1] (Resaltado fuera del texto).
Otra sería la situación si el Presidente de la República, a pretexto de ejercer la potestad reglamentaria, hubiese dictado normas de este género sin que mediara una ley que fuese necesario reglamentar.
En consecuencia, no aparece al pronto que, por este aspecto, el Ejecutivo haya infringido el artículo 189-11 de la Constitución.
No se accederá a suspender provisionalmente los efectos del decreto en su totalidad.
2.2. SUSPENSIÓN DE LA EXPRESIÓN «O DONDE SE PRODUJEREN SUS EFECTOS», CONTENIDA EN EL INCISO PRIMERO DEL ARTÍCULO 1°.
El inciso primero del artículo 1° del Decreto 1.382 de 2000 dispone, a la letra:
«Artículo 1º. Para los efectos previstos en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, conocerán de la acción de tutela, a prevención, los jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o la amenaza que motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos, conforme a las siguientes reglas:» (El resaltado no es del texto).
2.2.1. LOS CARGOS
El demandante Franky Urrego Ortiz sostiene que en el inciso primero del artículo 1° se creó un nuevo factor de competencia cuando se estableció que conocerán de la acción de tutela, a prevención, los jueces con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivare la presentación de la solicitud «o donde se produjeren sus efectos». Esta última previsión –dice el actor– es manifiestamente violatoria del artículo 37, inciso 1º, del Decreto Ley 2591 de 1991, por haberse extralimitado el Gobierno en el ejercicio de la potestad reglamentaria, erigiéndose en colegislador.
Pedro Pablo Camargo sostiene que de la confrontación directa entre los artículos 1º del Decreto 1.382 de 2000 y 37 del Decreto 2.591 de 1991 se desprende una manifiesta violación de los artículos 150-1, 152 y 153 de la Constitución Política y del principio de separación de poderes reconocido por el artículo 113 ibídem, porque se ha modificado de fondo el artículo 37 del Decreto 2.591 con desconocimiento de la facultad privativa del Congreso de reformar y derogar las leyes (art. 150-1 C.P.) A su manera de ver, la modificación consistió en agregar la expresión «o donde se produjeren sus efectos.»
2.2.2. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, en numerosas providencias, ha interpretado el artículo 37 del Decreto 2.591 de 1991 en el sentido de que asigna la competencia, a prevención, tanto a los jueces del lugar donde ocurre la violación, como a los del lugar donde se producen los efectos de las acciones u omisiones lesivas de los derechos fundamentales, que viene a ser el lugar donde se concreta la violación.
Ha dicho la Sala Plena:
«En sentencia T-574 de 1994, la Corte Constitucional hizo referencia a la cuestión sobre la competencia para conocer de solicitudes de tutela, cuando sus motivos se relacionen con los efectos de actos expedidos por organismos que ejercen su autoridad a nivel nacional. Aclaró que, pese a que dichos organismos tienen su sede en un determinado lugar desde donde profieren sus actos, éstos producen efectos en diferentes partes del país, de manera que si comprometen derechos fundamentales, la competencia para conocer de la demanda será de los jueces con jurisdicción en el lugar en que se concretaron los perjuicios o en que amenacen producirse.»[2]
Según el aparte transcrito de la providencia, bien puede entenderse que el lugar donde se producen los efectos de las actuaciones u omisiones lesivas, o sea, el lugar donde se producen los perjuicios, viene a ser, precisamente, el lugar donde se concreta la violación de los derechos fundamentales. En consecuencia, la expresión «o donde se produjeren sus efectos» redunda en una aproximación de quienes reclaman la tutela y los jueces llamados a concederla. Por lo tanto, no se ofrece como ostensiblemente violatoria de la norma reglamentada.
2.3. EL NUMERAL 1° DEL ARTÍCULO 1°
Es del siguiente tenor:
«1. Las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier autoridad pública del orden nacional, salvo lo dispuesto en el siguiente inciso, serán repartidas para su conocimiento, en primera instancia, a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Administrativos y Consejos Seccionales de la Judicatura.
A los Jueces del Circuito o con categorías de tales, le (sic) serán repartidas para su conocimiento, en primera instancia, las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier organismo o entidad del sector descentralizado por servicios del orden nacional o autoridad pública del orden departamental.
A los Jueces Municipales les serán repartidas para su conocimiento en primera instancia, las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier autoridad pública del orden distrital o municipal y contra particulares.
Las acciones de tutela dirigidas contra la aplicación de un acto administrativo general dictado por una autoridad nacional serán repartidas para su conocimiento al Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, siempre que se ejerzan como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Cuando la acción de tutela se promueva contra más de una autoridad y éstas sean de diferente nivel, el reparto se hará al juez de mayor jerarquía, de conformidad con las reglas establecidas en el presente numeral.»
2.3.1. LOS CARGOS
Para el demandante Franky Urrego Ortiz, el numeral 1° del artículo 1° crea unas reglas de competencia privativa en cuanto determina cuál es el juez competente, atendiendo a la persona del demandado o al acto enjuiciado. Viola, entonces, el citado artículo 37 del Decreto 2.591 de 1991, según el cual los jueces y los tribunales son competentes para conocer de la acción de tutela «a prevención». Es decir, que el decreto reglamentario cambia una competencia a prevención por una privativa, no establecida en el precepto legal, que tiene instituida la competencia a prevención sin discriminar entre tribunales, juzgados municipales y del circuito.
William Libardo Mendieta Montealegre sostiene que esta norma atenta contra la garantía eficaz de los derechos fundamentales y su protección inmediata, porque la competencia asignada a los Tribunales y a las altas Cortes deja sin garantía, fuera de las cabeceras del distrito judicial y de la capital el amparo inmediato de tales derechos, vulnerando de paso el principio del trámite sumario y preferente con que la Constitución caracterizó a la Acción de Tutela.
Según Pedro Pablo Camargo, el Gobierno, por haber creado reglas de competencia de los jueces y tribunales que integran la administración de justicia, usurpó la competencia del Congreso para regular, mediante ley estatutaria, la materia de la administración de justicia (artículos 152 y 153 de la Constitución); y desconoció la competencia general que el artículo 86 de la Constitución otorga a todos los jueces de la República para conocer de la Acción de Tutela, lesionando, además de este precepto, la Ley 270 de 1996. Considera que el desconocimiento de la aludida competencia general de todos los jueces, es patente en las siguientes previsiones del numeral 1° del artículo 1° del decreto acusado:
«Limitar a los tribunales administrativos y superiores y a los consejos seccionales de la judicatura el conocimiento de las acciones de tutela contra autoridades públicas del orden nacional, lo que resulta, además, violatorio del parágrafo del artículo 11 de la Ley 270;
Limitar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca la competencia para conocer de las acciones de tutela contra la aplicación de un acto administrativo de carácter general, contradice el artículo 228 de la Constitución, que estatuye el carácter desconcentrado de la Administración de Justicia; y viola el parágrafo 1° del artículo 11 de la Ley 270, al conceder a dicho tribunal competencia en todo el país».
Raúl Ramírez Muñoz considera que la aplicación de la norma demandada lesiona gravemente la facultad constitucional de todos los ciudadanos para acudir ante la administración de justicia en todo lugar y ante cualquier juez de la República en procura de tutela para sus derechos constitucionales fundamentales.
El sólo hecho de tener que desplazarse de un lugar a otro para acudir ante el juez competente, genera cargas económicas para los demandantes, que precisamente en la mayoría de los casos es la causa de sus reclamos. Es evidente que para acudir a una autoridad distinta de la del lugar de la propia residencia se precisa contar con buena solvencia económica para sufragar los múltiples gastos que ocasionaría instaurar una acción de tutela o nombrar un apoderado, el cual también implica gastos innecesarios.
La Acción de Tutela es un medio creado por la Constitución como mecanismo rápido de acceso a la justicia, que no debe imponer gastos al demandante y sí debe permitirle acudir personalmente ante el juez, ya que su finalidad es proteger derechos fundamentales mediante un proceso especial que debe superar todos los obstáculos que ofrecen los procesos comunes.
2.3.2. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Para decidir estas solicitudes, se hace necesario transcribir el inciso primero del artículo 37 del Decreto 2.591 de 1991, objeto de reglamentación:
«ART. 37.– Primera instancia. Son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud. »
Según los considerandos del decreto acusado, la norma transcrita, en cuanto asignó la competencia a «los jueces y tribunales» necesitaba de reglamentación para racionalizar y desconcentrar el ejercicio de la acción de tutela.
Tales racionalización y desconcentración consistieron, fundamentalmente, en repartir las acciones de tutela entre los jueces de las diversas jerarquías, guardando correspondencia con los niveles a que pertenezcan las autoridades demandadas, así: a los jueces municipales, las acciones de tutela contra autoridades del orden municipal o distrital y contra particulares (inciso tercero); a los jueces del circuito las acciones de tutela contra autoridades públicas del orden departamental o del sector descentralizado por servicios del orden nacional (inciso segundo); y a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Administrativos y Consejos Seccionales de la Judicatura las acciones de tutela contra autoridades del orden nacional, excepto las del sector descentralizado (inciso primero).
El Consejo de Estado, en numerosas jurisprudencias, tiene dicho que según el artículo 189-11 de la Constitución –en cuyo texto se reprodujo el artículo 120-3 de la Carta anterior–, la potestad reglamentaria del Presidente de la República tiene por finalidad «la cumplida ejecución de las leyes» y por límite la «necesidad» de lograr dicho cometido.
Esta disposición debe armonizarse con el 228 de la Constitución, que proclama el funcionamiento desconcentrado y autónomo de la Administración de Justicia y el cumplimiento de los términos judiciales.
Para la Sala, el reparto de las acciones de tutela en la forma dispuesta en el numeral 1° del artículo 1° no se muestra, prima facie, como violatorio de la norma reglamentada, como quiera que está de por medio la necesidad de racionalizar la administración de justicia y de prevenir la congestión que sobrevendría si se permitiera a cada actor escoger su propio juez, sin sujetarse a regla o principio algunos. Tampoco se ofrece una violación ostensible, si se repara en que, no obstante haberse distribuido las competencias en función de las autoridades demandadas, el reclamante de la tutela goza del derecho de elegir entre los jueces y tribunales de las diversas especialidades de las jurisdicciones ordinaria (civil, penal, laboral y de familia) y contencioso-administrativa, que son y siguen siendo competentes a prevención. Ni aparece al pronto la alegada violación, si se atiende a la necesidad de evitar que un juez invalide actuaciones de jueces o tribunales de mayor jerarquía dentro de la misma jurisdicción y especialidad, o aun de jurisdicciones distintas de la propia.
En cambio, restringir al Tribunal Administrativo de Cundinamarca la competencia para conocer de las acciones de tutela contra la aplicación de un acto administrativo de carácter general, sí entraña una ostensible contradicción con el artículo 228 de la Carta, que postula el carácter desconcentrado de la Administración de Justicia, lo mismo que con el parágrafo 1° del artículo 11 de la Ley 270, en cuanto se extiende a todo el país la competencia de dicho Tribunal, que esta norma limita al respectivo departamento.
Se suspenderán los efectos del inciso cuarto del numeral 1° del artículo 1°.
2.4. SUSPENSIÓN DEL NUMERAL 2° DEL ARTÍCULO 1° y DEL ARTÍCULO 4º.
El numeral 2º del artículo 1° del Decreto 1.382 de 2000 atribuyó la competencia para conocer en primera instancia de las acciones de tutela contra un funcionario o corporación judicial, al respectivo superior funcional (inciso primero).
En tratándose de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura, que no tienen superior, la norma asignó la competencia a la misma corporación (inciso segundo).
Esta disposición se concatena con el artículo 4° ibídem, que faculta a estas cortes que no tienen superior, para que en sus Reglamentos conformen Salas de Decisión encargadas de conocer, tanto de las acciones de tutela contra actuaciones de la propia corporación, como de las impugnaciones contra los fallos recaídos en aquellas.
Atendiendo a la conexión entre las dos normas, se decidirán conjuntamente las correspondientes solicitudes de suspensión provisional.
Las normas acusadas disponen, palabra por palabra:
«Artículo 1°.
....
- Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado (sic). Si se dirige contra la Fiscalía General de la Nación, se repartirá al superior funcional del juez al que esté adscrito el Fiscal.
Lo accionado (sic) contra la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, será repartido a la misma corporación y se resolverá por la Sala de Decisión, Sección o Subsección que corresponda de conformidad con el reglamento al que se refiere el artículo 4º del presente Decreto.
Cuando se trate de autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, conforme al artículo 116 de la Constitución Política, se aplicará lo dispuesto en el numeral 1 de este Decreto.
Parágrafo. Si conforme a los hechos descritos en la solicitud de tutela el juez no es el competente, este deberá enviarla al juez que lo sea a más tardar al día siguiente de su recibo, previa comunicación a los interesados.
En este caso, el término para resolver la tutela se contará a partir del momento en que sea recibida por el juez competente.»
«Artículo 4º. Los reglamentos internos de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, podrán determinar que los asuntos relacionados con el conocimiento de la impugnación de fallos de acción de tutela sean resueltos por Salas de Decisión, Secciones o Subsecciones conformadas para tal fin. Así mismo determinará la conformación de Salas de Decisión, Secciones o Subsecciones para el conocimiento de las acciones de tutela que se ejerzan contra actuaciones de la propia corporación, a las que se refiere el inciso 2 del numeral 2 del artículo 1º del presente Decreto.»
2.4.1. LOS CARGOS
Para el demandante Franky Urrego Ortiz, el inciso primero del numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1.382 de 2000, en cuanto establece que de las acciones de tutela contra funcionarios o corporaciones judiciales conozca el respectivo superior funcional del demandado, suprime el derecho constitucional a la impugnación del fallo de tutela y desconoce el derecho a la igualdad, violando así el artículo 86 de la Carta Política, según el cual el «fallo podrá impugnarse ante el juez competente», lo mismo que el artículo 31 ibídem, que prevé que «toda sentencia judicial podrá ser apelada», y el artículo 13 ibídem, que señala que todas las personas tendrán las mismas oportunidades.
Precisa el actor que de aplicarse esta regla a las acciones de tutela contra los tribunales superiores, resultaría competente la Corte Suprema de Justicia en primera instancia, y por lo tanto, no habría autoridad judicial ante quién impugnar su fallo.
Lo mismo sucedería con las acciones contra la Fiscalía, cuyo conocimiento se asigna al superior funcional del juez a que está adscrito el Fiscal, pues las que se interpusieren contra los fiscales delegados ante los tribunales superiores serían de conocimiento de la Corte Suprema de Justicia en la primera instancia y no habría quién conociese en la segunda. Si se tratase de fiscales delegados ante la Corte, no habría quién conociese en ninguna de las instancias.
Para el actor, se viola el principio de igualdad, pues mientras una persona que formula una acción de tutela ante Juez Municipal goza de la segunda instancia ante el Juez del Circuito, otra que intenta la misma acción contra el Fiscal General de la Nación o la Sala de Casación Penal de la Corte, no puede impugnar el fallo.
El numeral 2 del artículo 1º, en cuanto señala que las acciones de tutela contra la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, serán repartidos «a la misma» Corporación, viola el artículo 29 de la Constitución Política, porque mientras esta norma prevé que nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio, el acto acusado permite que dichas corporaciones sean juez y parte, en desmedro del debido proceso y de las formas propias de cada juicio.
En orden al artículo 4º acusado, según el cual los Reglamentos Internos de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura podrán determinar que los asuntos relacionados con el conocimiento de la impugnación de fallos de acción de tutela sean resueltos por Salas de Decisión, Secciones o Subsecciones conformadas para tal fin, y así mismo determinarán la conformación de tales Salas de Decisión, Secciones o Subsecciones, el actor sostiene que viola el artículo 152 de la Constitución Política, que prevé que mediante leyes estatutarias el Congreso de la República regulará, entre otras materias, la administración de justicia, pues, a su entender, el Ejecutivo está modificando la estructura de la Rama Judicial o por lo menos autorizando su modificación por las altas corporaciones judiciales, y ello es de competencia exclusiva del legislador.
William Libardo Mendieta Montealegre sostiene que el inciso segundo también atenta contra la garantía eficaz de los derechos fundamentales y su protección inmediata, porque la competencia asignada a los Tribunales y a las altas Cortes deja sin garantía, fuera de las cabeceras del distrito judicial y de la capital, el amparo inmediato de esos derechos, vulnerando de paso los principios del trámite sumario y preferente con que el constituyente caracterizó la Acción de Tutela.
Para Pedro Pablo Camargo, el numeral 2., que en tratándose de impugnaciones contra sentencias de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura, radica la competencia en la misma corporación, contraviene el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, según el cual una vez presentada la impugnación el juez remitirá el expediente al superior jerárquico, lo que resulta imposible a dichas corporaciones, que no lo tienen.
El parágrafo del numeral 2. del artículo 1°, dispone que cuandoquiera que el proceso de tutela sea enviado por un juez a aquel que sea competente, el término para resolverlo se contará a partir del momento de su recibo. Para el actor, esta norma viola el artículo 86 de la Constitución, según el cual dicho término es de diez días.
En cuanto al artículo 4°, plantea que está regulando la administración de justicia y, por lo tanto, viola los artículos 152 y 153 de la Carta, como también el artículo 32 del Decreto 2.591 de 1991 y las normas de la Ley 270 concernientes a la Corte Suprema de Justicia (artículos 16, 17 y 18), al Consejo de Estado (artículos 35, 36, 37, 38 y 39) y al Consejo Superior de la Judicatura (artículos 76 y 79), por intentar reformarlos.
Según Raúl Ramírez Muñoz, al haberse declarado inexequible el artículo 40 del Decreto 2.591 de 1991 se cerró toda posibilidad de establecer competencias especiales a las altas Cortes para conocer de las acciones de tutela que se instauren en su contra; sin embargo, el Decreto acusado, en su inciso segundo, numeral segundo del artículo 1º, revive el artículo inconstitucional.
De aplicarse esta norma, en el futuro generaría nulidades absolutas frente a las acciones de tutela que se interpongan ante la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, puesto que se estaría actuando contra los mandatos constitucionales.
2.4.2. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Como queda dicho, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1.382 de 2000 asigna al superior jerárquico la competencia para conocer de acciones de tutela contra actuaciones de los jueces. A su turno, el artículo 4°, en tratándose de actuaciones de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado o de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, atribuye dicha competencia a la propia corporación, por medio de salas conformadas en sus reglamentos.
Para la Sala, no aparece prima facie que estas disposiciones contravengan las normas superiores invocadas.
En primer lugar, el artículo 228 de la Constitución Política instituyó una administración de justicia integrada por jurisdicciones autónomas, ninguna de las cuales tiene jerarquía sobre las otras. Así, pues, la norma acusada, en cuanto mantiene dentro de la misma jurisdicción y a través del superior jerárquico el conocimiento de las acciones de tutela contra los jueces, parece avenirse al ordenamiento superior, comoquiera que descarta la intromisión de los jueces en asuntos ajenos a sus conocimientos especializados, e impide que las actuaciones judiciales lleguen a ser invalidadas por jueces de inferior jerarquía, a pretexto del ejercicio de la jurisdicción constitucional. En esta misma dirección, ha sostenido la Corte Constitucional:
«Como se puede advertir, habiendo establecido el Constituyente jurisdicciones autónomas y separadas (Título VIII de la Constitución) y puesto que el funcionamiento de ellas ha de ser desconcentrado y autónomo (artículo 228 de la Carta), no encaja dentro de la preceptiva fundamental un sistema que haga posible al juez, bajo el pretexto de actuar en ejercicio de la jurisdicción Constitucional, penetrar en el ámbito que la propia Carta ha reservado a jurisdicciones como la ordinaria o la contencioso administrativa a fin de resolver puntos de derecho que están o estuvieron al cuidado de estas. Considerar que semejante opción se aviene a lo preceptuado por la Carta, tanto vale como aceptar que ésta consagró jurisdicciones jerarquizadas, lo cual no encuentra sustento en la normatividad vigente.»[3]
En segundo lugar, la norma que, en tratándose de acciones de tutela contra actuaciones de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura, asigna la competencia a la misma corporación, parece conformarse a los artículos 234 y 237-1 de la Constitución, que erigen, respectivamente, a la Corte Suprema de Justicia en «máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria», y al Consejo de Estado en «tribunal supremo de lo contencioso-administrativo.» Pues las actuaciones de estas cortes no podrían ser invalidadas por juez alguno ni de la respectiva jurisdicción, ni de otra distinta, que se erigirían así en superiores suyos, contra expresa disposición constitucional, que no reconoce jerarquía entre las distintas jurisdicciones .
Lo propio puede decirse del artículo 4° del Decreto 1.382 de 2000, según el cual las impugnaciones contra los fallos de tutela pronunciados por estas corporaciones serán de conocimiento de las salas conformadas para estos efectos. Pues, si de ellas pudiesen conocer otros jueces, éstos necesariamente habrían de ser, o bien sus inferiores funcionales o bien de inferior jerarquía en otra jurisdicción, ninguno de los cuales podría, en un sistema racional, dictar órdenes a sus superiores ni inmiscuirse en las causas reservadas a otras jurisdicciones.
En orden a la alegada violación manifiesta del artículo 152-b) de la Carta por haberse dictado normas en materia de administración de justicia, cabe reiterar cuanto se dijo atrás acerca de que la potestad reglamentaria puede ser ejercitada por el Presidente de la República siempre que lo haga necesario la cumplida ejecución de las leyes, incluidas las leyes estatutarias.
Respecto del argumento con que se afirma que el numeral 2. del artículo 1° y el artículo 4° del Decreto 1.382 de 2000 reviven el artículo 40 del Decreto 2.591 de 1991, que fue declarado inexequible en cuanto hacía procedente la acción de tutela contra sentencias firmes de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, debe repararse en que el decreto acusado no se refiere a sentencias de estas corporaciones sino a «actuaciones» suyas, y ello descarta la existencia de una violación ostensible de las normas que se dicen contrariadas.
Se denegará la suspensión provisional.
2.5. SUSPENSIÓN DEL ARTÍCULO 2°
El texto del acto acusado es como sigue:
«Artículo 2º. Cuando en la localidad donde se presente la acción de tutela funcionen varios despachos judiciales de la misma jerarquía y especialidad de aquél en (sic) que, conforme al artículo anterior, resulte competente para conocer de la acción, la misma se someterá a reparto que se realizará el mismo día y a la mayor brevedad.
Realizado el reparto se remitirá inmediatamente la solicitud al funcionario competente.
En aquellos eventos en que la solicitud de tutela se presente verbalmente, el juez remitirá la declaración presentada, en acta levantada, o en defecto de ambas, un informe sobre la solicitud al funcionario de reparto con el fin de que proceda a efectuar el mismo.
En desarrollo de la labor de reparto, el funcionario encargado podrá remitir a un mismo despacho las acciones de tutela de las cuales se pueda predicar una identidad de objeto, que permita su trámite por el mismo juez competente. »
2.5.1. LOS CARGOS
El demandante Pedro Pablo Camargo sostiene que el artículo 2°, que permite repartir a un mismo despacho las acciones de tutela de las cuales se pueda predicar una «identidad de objeto» introduce una reforma o adición al Decreto 2.591 de 1991, y, por lo tanto, viola el artículo 150-1 de la Carta, por ser una intromisión en la competencia del Congreso para reformar las leyes.
2.5.2. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Para la Sala, al entrar en vigencia el Decreto 2.591 de 1991, y dada su fuerza de ley, quedó franco para el Presidente de la República el ejercicio de su potestad reglamentaria, como quiera que ya mediaba una ley qué reglamentar, desde luego que dentro de los límites impuestos por la necesidad de darle cumplida aplicación, según lo previsto en el artículo 189-11 de la Carta. Ahora bien, someter una solicitud de tutela a reparto entre los varios jueces de la misma jerarquía y especialidad, por un lado; y confiar a un mismo Despacho aquellas acciones que tengan objetos idénticos, más parece una medida encaminada a racionalizar la atención de las solicitudes de tutela, que no a entorpecerla.
No se aprecia, al pronto, que el Presidente se haya arrogado competencias del Congreso.
2.6. SUSPENSIÓN DEL ARTÍCULO 3°.
La norma acusada dice así:
«Artículo 3º. El juez que avoque el conocimiento de varias acciones de tutela con identidad de objeto, podrá decidir en una misma sentencia sobre todas ellas, siempre y cuando se encuentre dentro del término previsto para ello.
Cuando se presente una o más acciones de tutela con identidad de objeto respecto de una acción ya fallada, el juez podrá resolver aquélla estándose a lo resuelto en la sentencia dictada bien por el mismo juez o por otra autoridad judicial, siempre y cuando se encuentre ejecutoriada.
2.6.1. LOS CARGOS
El demandante Pedro Pablo Camargo plantea que el artículo 3°, en cuanto establece un trámite especial para las acciones de tutela que tengan «identidad de objeto» viola, por el mismo concepto, el artículo 150-1 constitucional.
Además, cuando permite que una o más acciones de tutela «con identidad de objeto respecto de una ya fallada» sean decididas por el juez «estándose a lo resuelto en la sentencia dictada por el mismo juez o por otra autoridad judicial», infringe el artículo 230 de la Constitución, que prohíbe la jurisprudencia obligatoria; el artículo 243 idem, que reserva a los fallos de exequibilidad de la Corte Constitucional la fuerza de cosa juzgada con efecto erga omnes; y también el artículo 48 numeral 2. (el actor cita el 45) de la Ley 270, en cuyos términos las decisiones adoptadas en desarrollo de la acción de tutela tienen efecto obligatorio solamente para las partes.
2.6.2. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Respecto del cargo de violación del artículo 150-1 de la Carta Política, cabe reiterar cuanto se dijo atrás sobre la potestad de reglamentar las leyes, que puede ejercitar el Presidente de la República por la necesidad de dar a éstas cumplida aplicación.
Para la Sala, el sólo hecho de permitir que el juez falle un proceso de tutela estándose a lo resuelto en otro caso, no implica otorgar a una sentencia precedente efectos obligatorios respecto de otros procesos, pues la norma acusada no dispone que el juez deba fallar forzosamente en el mismo sentido de la sentencia anterior.
No aparece, entonces, violación la violación manifiesta de normas superiores.
2.7. SUSPENSIÓN DE LOS ARTÍCULOS 5º y 6°
Las normas acusadas dicen así:
«Artículo 5º Transitorio. Las reglas contenidas en el presente Decreto sólo se aplicarán a las acciones de tutela que se presenten con posterioridad a su entrada en vigencia. Las acciones presentadas con anterioridad a esta fecha serán resueltas por el juez competente al momento de su presentación, así como la impugnación de sus fallos».
«Artículo 6º. El presente Decreto rige a partir de su publicación y deroga todas las normas que le sean contrarias, en especial el artículo 8 del Decreto 306 de 1992».
2.7.1. LOS CARGOS
Para el demandante PEDRO PABLO CAMARGO, el artículo 5°, que hace aplicables las normas del Decreto 1.382 a las acciones de tutela que se interpongan en lo sucesivo, introduce reglas de competencia que solamente pueden ser dispuestas por el Congreso según el artículo 150-1 de la Constitución.
El artículo 6°, que dispone la derogación de las normas que resulten contrarias al Decreto, viola el mismo artículo de la Carta, y por el mismo concepto.
2.7.2. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Para la Sala, son oportunas a este respecto las consideraciones expuestas en cuanto a la competencia del Congreso y a la potestad reglamentaria del Presidente de la República. Además, que un decreto reglamentario disponga que solamente regirá para lo sucesivo, y que deroga normas de carácter reglamentario, no ofrece una contradicción ostensible con el artículo de la Constitución que se dice vulnerado.
En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
R ES U E L V E :
1º. ADMÍTENSE las demandas de nulidad instauradas por FRANKY URREGO ORTIZ Y OTROS, contra el Decreto 1382 de 2000 (12 de julio), expedido por el Gobierno Nacional, «por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela».
Para su trámite, se dispone:
- Notifíquese al Ministro de Justicia y del Derecho conforme lo dispone el artículo 150 del C.C.A. Entréguenseles copias de las demandas y sus anexos.
- Notifíquese personalmente al Procurador Delegado ante esta Corporación.
- Los demandantes deberán depositar, en el término de cinco días, la suma de VEINTE MIL ($20.000) M/cte. para gastos ordinarios del proceso, si los hubiere.
- Fíjese el negocio en lista por el término de diez (10) días para que la parte demandada pueda contestar la demanda, proponer excepciones y pedir pruebas y para que los intervinientes la coadyuven o impugnen.
2º. SUSPÉNDENSE los efectos del inciso cuarto del numeral 1° del artículo 1° del decreto 1382 de 2000, que dice así:
«Las acciones de tutela dirigidas contra la aplicación de un acto administrativo general dictado por una autoridad nacional serán repartidas para su conocimiento al Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, siempre que se ejerzan como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable».
3º. NIÉGASE la suspensión provisional de las demás normas acusadas.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el día 3 de diciembre de 2001.
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Conjuez
Salva voto
MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA
Conjuez Conjuez
Salva voto
JAIME BETANCUR CUARTAS
Conjuez
[1]. Sentencia de 19 de febrero de 1998, Sección Primera, Expediente AI-015, Consejero Ponente: Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola.
[2] Sala Plena, auto de 28 de agosto de 2001, Expediente AC-747, Consejero Ponente: Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez.
[3] Sentencia C-543/92, Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
Publicado Por: julio 10, 2015