25000-23-24-000-1997-8562-01(6350) Sección 1 2000 [Consejo de Estado]

EXPORTACIÓN DE MERCANCÍAS - Trámite general para el embarque / AUTORIZACIÓN DE EMBARQUE - Trámite ante sección de exportaciones y aforo / SOBORDO O MANIFIESTO DE CARGA - Difiere de la autorización de embarque y puede expedirlo la empresa transportadora / MANIFIESTO DE CARGA O SOBORDO - Determina fecha del embarque físico de la mercancía

Es clara la Resolución núm. 3490 de 24 de agosto de 1990, proferida por la Dirección General de Adunas para reglamentar la exportación de mercancías distintas de café, cuando establece que, para adelantar tal trámite, se requiere previamente la presentación de la Solicitud de Embarque ante la Sección de Exportaciones. La mencionada dependencia revisa el formulario presentado para verificar su diligenciamiento; que la mercancía no es de prohibida exportación; y que no está sujeta a los cupos determinados por el Consejo Directivo de Comercio Exterior.  Cumplidos los requisitos anotados, se acepta la Solicitud de Embarque.  Al no existir observaciones y “Autorizado el embarque por el aforador, la quinta copia del formulario Autorización de Embarque se le entregará al transportista, como constancia de que la Aduana ha revisado y ordenado el embarque. No obstante, al momento de realizase el embarque efectivo, el transportista presentará esta copia al funcionario de la Aduana encargado de su certificación.” Transcurrido un mes después de aceptada la Autorización de Embarque, si aún no se ha efectuado el embarque real de la mercancía, la Autorización queda sin validez y se procede a su anulación. En lo que hace al trámite del Manifiesto de Carga o Sobordo, documento distinto del anterior, éste puede ser expedido por la misma empresa transportadora sin que para ello sea necesario el diligenciamiento de un formulario determinado. Su objeto es amparar ante las autoridades el transporte de las mercancías exportadas, razón por la cual se deben relacionar éstas en su totalidad. Una vez que el aforador constata la mercancía, el Manifiesto de Carga le es devuelto al transportador para que, en el plazo señalado en los artículos 9 del Decreto núm. 1144 de 1990 y 5 de la Resolución núm. 3492 de 1990, sea entregado a la administración aduanera. Este último documento es distinto de la Autorización de Embarque, el cual, para cuando el Sobordo es certificado, ya reposa en los archivos de la DIAN.  Por tratarse de dos trámites distintos, así se refieran a la misma mercancía de exportación, comportan dos finalidades diferentes. De un lado, la Autorización de Embarque está referida al permiso para embarcar la mercancía y, del otro, el Sobordo determina el momento, fecha y hora, en que esa mercancía fue físicamente embarcada en el medio de transporte que ha de llevarla a su destino, fuera del país.

ENTREGA DE MANIFIESTO DE CARGA POR EL TRANSPORTISTA - Término de 48 horas so pena de multa / SANCION DE MULTA - Legalidad por extemporaneidad en la entrega certificada del sobordo o manifiesto de carga

Tanto el Decreto núm. 1144 como la Resolución núm. 3492, ambos de 1990, ya mencionados, obligan al transportador a presentar copia certificada del manifiesto de carga, el cual, como ya se dijo, es expedido por el mismo transportista para comprobar que la mercancía descrita en la Solicitud de Embarque salió efectivamente del país. Ese trámite debe llevarse a cabo dentro de las 48 horas siguientes al momento de salida de la mercancía. Según certifica la DIAN, la extralimitación en que incurrió TAMPA S.A. no se limita a unas horas. Por el contrario, la demora en presentar la documentación ya tantas veces mencionada se refiere a 5, 6, 9 y hasta 21 días. Al comparar los dos aspectos analizados se debe concluir que, según la realidad fáctica presente, por desconocer la ley, la sociedad demandante incurrió en una conducta sancionable a la luz de los artículos 262 del Decreto núm. 2666 de 1984 y 9 del Decreto núm. 1144 de 1990.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente:  MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., treinta (30) de marzo de dos mil uno (2001).

Radicación número: 25000-23-24-000-1997-8562-01(6350)

Actor : TAMPA S.A.

Referencia: APELACION SENTENCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 23 de marzo de 2000, por medio de la cual la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la nulidad de los actos administrativos demandados.

I - ANTECEDENTES

1. 1. LA DEMANDA

La sociedad Transportes Aéreos Mercantiles Panamericanos S.A. - Tampa S.A. demandó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, para que, mediante el trámite del proceso ordinario, acceda a las siguientes:

1. 1. 1. Pretensiones

Que declare la nulidad de la Resolución Núm. 0879 de 14 de febrero de 1996, expedida por el Jefe de la División de Fiscalización de la DIAN de Santa Fe de Bogotá, a través de la cual se multó a la demandante con $4’987.024.oo por haber incumplido una obligación aduanera.

Que declare la nulidad de la Resolución Núm. 03792 de 29 de agosto de 1996, expedida por la Abogada Delegada de la División Jurídica de la mencionada entidad, por la cual se resolvió el recurso de reconsideración en forma contraria a las pretensiones de la empresa sancionada.

A manera de restablecimiento del derecho, pide la parte actora que se declare que no le adeuda suma alguna a la DIAN por concepto de la sanción impuesta y que esa suma le sea devuelta, debidamente indexada, a manera de daño emergente y lucro cesante. Además, a título de daño moral, que se le reconozcan 1500 gramos de oro.

1. 1. 2. Hechos

Las anteriores pretensiones están fundamentadas en los hechos siguientes:

Tampa S.A., como transportador aéreo internacional de carga, diligencia los distintos documentos de transporte que deben ser entregados a las autoridades aduaneras para el control de salida del país de las mercancías objeto de exportación.

En desarrollo de la mencionada actividad, la DIAN de Santa Fe de Bogotá le formuló pliego de cargos por no haberle entregado unos manifiestos de carga dentro del plazo de 48 horas de que trata el Decreto núm. 2666 de 1984.

Concluido el trámite administrativo, la autoridad aduanera profirió la Resolución Núm. 0879 de 14 de febrero de 1996, imponiéndole a Tampa S.A. la multa controvertida, por haber presentado extemporáneamente los documentos pertenecientes a nueve embarques efectuados entre los meses de noviembre de 1994 y mayo de 1995.

Impugnada la decisión sancionatoria, la multa impuesta fue confirmada a través de la Resolución Núm. 03792 de 29 de agosto de 1996, expedida por la División Jurídica de la DIAN  de Santa Fe de Bogotá, D.C.

1. 1. 2. Normas violadas y el concepto de la violación

Con la expedición de los actos administrativos acusados se violan los artículos 29 de la Constitución Política; 9 del Decreto núm. 1144 de 1990; 22 del Decreto núm. 2150 de 1995; y 10 del C.C.A.

Se violan las normas citadas porque no existe obligación alguna de entregar los documentos de transporte a la Aduana donde se inicia la exportación, cuando ella involucra dos ciudades. Ese término debe entenderse respecto de la administración aduanera que finalmente controla la salida del país de la mercancía. Esa interpretación debe realizarse en forma armónica con lo establecido por el artículo 10 del C.C.A., el cual prohibe a las entidades públicas que soliciten documentos que ellas mismas posean o que se encuentren en sus archivos, concepto que, a su vez, está contenido en el artículo 22 del Decreto núm. 2150 de 1995.

Se violó el artículo 29 de la Constitución Política porque la DIAN se negó, en el curso del procedimiento administrativo, a practicar las pruebas pedidas por el investigado, a través  de las cuales se aportaban los elementos necesarios para exonerar de responsabilidad a la actora.

Las 48 horas de que trata el artículo 9 del Decreto núm. 1144 de 1990, plazo dentro del cual deben entregarse los documentos de transporte, debe entenderse en horas hábiles, “… por ejemplo para la Aduana de Medellín que contempla un horario de atención al público de seis (6) horas diarias (9 a.m. a 6 p.m.) (sic), las 48 horas se traducen en ocho (8) días hábiles y para las aduanas de Bucaramanga o de Bogotá que laboran 8 horas diarias, el término será de seis (6) días hábiles.”

En el asunto sub lite, “… podría no haber cumplido un término de 48 horas consecutivas, pero siempre estuvo dentro de las 48 horas hábiles siguientes a la salida efectiva del medio de transporte.”

A las razones anteriores, agrega el apoderado de la sociedad demandante:

“Dentro de las argumentaciones de los actos administrativos demandados, realmente no existe una verdadera motivación porque no existe (sic) un análisis de fondo para rechazar los argumentos contenidos en el memorial de descargos y en la sustentación del único recurso de reconsideración. Dichas argumentaciones son las mismas que se exponen a lo largo del presente escrito. En otras palabras, las resoluciones demandadas padecen de falsa o indebida motivación.”

1. LA SENTENCIA RECURRIDA

El Tribunal a quo, no encontró próspera la excepción presentada por la entidad demandada, referida a la ineptitud de la demanda por falta de los requisitos de forma, en razón de que el poder conferido al apoderado de la sociedad actora reúne las formalidades que exige la ley para esa clase de actuaciones.

Además de lo anterior, negó las pretensiones de Tampa S.A., apoyándose en:

El documento que debe presentar el  transportador (manifiesto de carga) dentro de las 48 horas siguientes, es diferente al que reposa en la Administración de Aduanas (autorización de embarque). En el primero se relacionan todas las mercancías a ser transportadas, las cuales deben ser verificadas y certificadas por el aforador. Cumplido lo anterior, ese documento debe serle devuelto al transportador para que lo entregue en la oficina de recepción y despacho de naves de la aduana por la cual se efectúa el embarque, dentro de las 48 horas siguientes a la salida efectiva del medio de transporte con destino al exterior. Se exige, precisamente, para estamparle la fecha de salida y comprobar que las mercancías son las mismas que aparecen en la autorización correspondiente.

La autorización de embarque, por el contrario, contiene la identificación del exportador y la descripción de la mercancía, la cual no puede figurar en la lista de prohibida exportación o  que se trate de artículos sujetos a cupo o a requisitos especiales. Verificado lo anterior, la Sección de Exportaciones de la DIAN acepta la solicitud de autorización de embarque. La quinta copia de ese documento se le entrega al transportista como constancia de revisión y autorización de embarque. Si transcurrido un mes después de aceptada la autorización, la mercancía no ha sido embarcada, ésta queda sin validez y se procede a su anulación.

No es dable, entonces, pretender aplicar en el presente caso el Decreto núm. 2150 de 1995, sobre supresión de trámites por cuanto existe un procedimiento especial en la materia..

La contabilización de las 48 horas que hace el actor no es de recibo porque, según el Código de Régimen Político y Municipal, se deben entender hábiles los términos señalados en días, mientras que, en tratándose de horas, debe estarse en el sub judice a lo previsto en la Resolución Núm. 3492 de 1990, reglamentaria de la exportación de mercancías, en donde se prevé que las 24 horas se deben contar según la jornada de trabajo de la oficina de recepción, sin que se exceda de dos días hábiles a la salida efectiva del medio de transporte al exterior.

Como en el presente caso la mercancía salió por el aeropuerto El Dorado y el horario de la Oficina de Registro de Documentos de Viaje de la Administración de Servicios Aduaneros es de 24 horas, fácil resulta concluir que la presentación del manifiesto de carga por parte Tampa S.A. se hizo en forma extemporánea, pues así se desprende de la confrontación realizada entre la fecha de embarque y la de presentación de los documentos.

La eximente de responsabilidad que plantea el actor, estructurado sobre la justa causa que representa el trámite aduanero en diferentes ciudades, no se presenta en el sub lite porque él mismo asevera, al sustentar el recurso de reconsideración que el trámite de exportación se cumplió en su totalidad ante la Aduana de Santa Fe de Bogotá, División Operativa del aeropuerto El Dorado.

Tampoco se violan las demás normas citadas en la demanda, referidas ellas a la práctica de las pruebas solicitadas en el recurso de reconsideración, porque en la Resolución Núm. 03792 de 29 de agosto de 1996 se ponen de presente las razones de derecho por las cuales la Administración se abstuvo de decretar los testimonios pedidos, apoyándose en un análisis sobre su conducencia, pertinencia y utilidad, según lo establecido en el artículo 178 del Código de Procedimiento Civil.

• EL RECURSO DE APELACIÓN

Retoma el apoderado de la sociedad apelante las razones expuestas en la demanda e insiste en la duplicidad de trámites adelantados por la DIAN en el caso presente, porque la entrega del manifiesto de carga de exportación por parte del transportador “… da certeza de la salida del país…”, grado de seguridad innecesario ya que el proceso total de exportación se efectúa dentro de las instalaciones de la DIAN en el aeropuerto El Dorado y con la intervención directa del Grupo de Exportaciones de la División Jurídica, tal como lo dispone el Decreto núm. 1144 de 1990 y la Resolución núm. 3492 de 1990.

En desarrollo de las normas citadas y ante la presencia obligatoria de los funcionarios de la DIAN en la salida de la mercancía del país, se contaba con la seguridad de que, efectivamente, los bienes fueron exportados. Cuando se expidió el Decreto núm. 2150 de 1995 se modificó el doble trámite que existía en los procedimientos ante la administración pública, lo que debe entenderse de obligatorio cumplimiento en materia aduanera.

En el fallo recurrido se afirma que no existió certeza en la salida de las mercancías, pero el procedimiento de exportación consagrado en el Decreto núm. 1144 de 1990, artículo 6, y en la Resolución núm. 3492 de 1990, indican todo lo contrario. Allí se consagra que al intervenir en forma directa la DIAN a través de uno de sus funcionarios para la supervisión del cargue de la mercancía con destino al exterior, se tiene la seguridad de su exportación. Ese exceso de formalismo se pretendió acabar con la expedición del Decreto 2150 de 1995 sobre la reducción de trámites.

En el texto de la demanda se explica por qué no puede aceptarse la extemporaneidad en que se apoya la DIAN, pero vale la pena resaltar que el excesivo ritualismo de las normas aduaneras contradice la supresión de trámites innecesarios. Si la DIAN contaba con la certeza de que la mercancía fue exportada, porque un funcionario suyo supervisó la salida y porque se entregó el manifiesto de carga, la sanción impuesta es improcedente.

En cuanto al trámite legal que debe adelantarse dentro de las 48 horas siguientes a la salida del medio de transporte, el artículo 5 de la Resolución núm. 3492 de 1990 indica que debe hacerse dentro de la jornada de trabajo de la oficina receptora y aquí no se probó que la jornada de la oficina de la DIAN en Bogotá sea de 24 horas. “Es posible que una persona desee trabajar 24 horas pero algo muy diferente es que dicha disposición obligue a terceras personas o cambie el cumplimiento de una obligación dentro de la jornada normal de trabajo. Es necesario que aparezca probado por resolución, decreto o norma similar la habilitación de la oficina de exportaciones con una jornada de 24 horas.”

Existió dentro del trámite de la vía gubernativa una evidente violación del derecho a la defensa porque sistemáticamente, en ambas instancias,  se negó la práctica de pruebas pedidas oportunamente, alegándose su inconducencia, lo que no es cierto.

En el trámite aduanero se requiere la numeración de los manifiestos de carga para su entrega. La sola numeración por exceso de trabajo se demora más de 24 horas, incluso más de las 48 horas exigidas por la norma para la entrega del manifiesto de carga y la única forma de llegar a tal certeza era a través de los testimonios de los funcionarios encargados del manejo de esos documentos. Esas pruebas se solicitaron en el trámite administrativo y eran conducentes porque, de haberse practicado, se hubiera comprobado la acumulación de trabajo de la DIAN, determinándose que el incumplimiento del particular era motivado por la demora de la entidad en la evacuación de los trámites internos.

Al no ordenarse la práctica de las pruebas mencionadas, nunca se probó la circunstancia descrita que hubiera dado otra visión al fallo del Tribunal a quo.

1. EL CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO

En el asunto sub examine, el Ministerio Público no rindió concepto.

1. DECISIÓN

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

Los cargos formulados en el recurso de apelación son idénticos a los argumentos expuestos en la demanda que dio origen al presente trámite judicial. Esos cargos se refieren a la duplicidad de trámites que deben adelantarse ante la DIAN  para efectos de la exportación de las mercancías y a la procedencia de los testimonios pedidos durante el desarrollo del procedimiento administrativo a través del cual se agotó la vía gubernativa.

En primer lugar, como lo afirma el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el fallo apelado, es clara la Resolución núm. 3490 de 24 de agosto de1990 (v. anexo núm. 2), proferida por la Dirección General de Adunas para reglamentar la exportación de mercancías distintas de café, cuando establece que, para adelantar tal trámite, se requiere previamente la presentación de la Solicitud de Embarque ante la Sección de Exportaciones. La mencionada dependencia revisa el formulario presentado para verificar su diligenciamiento; que la mercancía no es de prohibida exportación; y que no está sujeta a los cupos determinados por el Consejo Directivo de Comercio Exterior.

Cumplidos los requisitos anotados, se acepta la Solicitud de Embarque “… estampando la fecha del día, la firma y sello del funcionario que ha efectuado la comprobación, y asignado el número de aceptación de la Autorización de Embarque en la casilla correspondiente.”

“La sección de exportaciones podrá permitir que el propio interesado lleve los documentos durante el proceso de trámite, dejando constancia del hecho, cuando ello contribuya a la agilidad del trámite”, agrega el numeral 2.4 del anotado acto administrativo.

Una vez que el aforador de turno reconozca la mercancía, “… consignará su actuación de conformidad con lo declarado o anotando las observaciones pertinentes, según corresponda, refrendando la actuación con su firma y sello, para lo cual diligenciará las casillas correspondientes de la Autorización de Embarque.” Al no existir observaciones y “Autorizado el embarque por el aforador, la quinta copia del formulario Autorización de Embarque se le entregará al transportista, como constancia de que la Aduana ha revisado y ordenado el embarque. No obstante, al momento de realizase el embarque efectivo, el transportista presentará esta copia al funcionario de la Aduana encargado de su certificación.”

Transcurrido un mes después de aceptada la Autorización de Embarque, si aún no se ha efectuado el embarque real de la mercancía, la Autorización queda sin validez y se procede a su anulación.

En lo que hace al trámite del Manifiesto de Carga o Sobordo, documento distinto del anterior, éste puede ser expedido por la misma empresa transportadora sin que para ello sea necesario el diligenciamiento de un formulario determinado. Su objeto es amparar ante las autoridades el transporte de las mercancías exportadas, razón por la cual se deben relacionar éstas en su totalidad. Una vez que el aforador constata la mercancía, el Manifiesto de Carga le es devuelto al transportador para que, en el plazo señalado en los artículos 9 del Decreto núm. 1144 de 1990 y 5 de la Resolución núm. 3492 de 1990, sea entregado a la administración aduanera.

Este último documento es distinto de la Autorización de Embarque, el cual, para cuando el Sobordo es certificado, ya reposa en los archivos de la DIAN.

Por tratarse de dos trámites distintos, así se refieran a la misma mercancía de exportación, comportan dos finalidades diferentes. De un lado, la Autorización de Embarque está referida al permiso para embarcar la mercancía y, del otro, el Sobordo determina el momento, fecha y hora, en que esa mercancía fue físicamente embarcada en el medio de transporte que ha de llevarla a su destino, fuera del país.

Así las cosas, como con acierto lo señala el Tribunal a quo, no era dable en su momento la aplicación del Decreto núm. 2150 de 1995, razón por la cual el primero de los cargos del apelante no prospera.

Respecto de la segunda de las acusaciones que formula la sociedad recurrente, referida a que no hubo extemporaneidad en la entrega de los documentos que reclaman los artículos 9 del Decreto núm.1144 de 1990 y 5 de la Resolución núm. 3492 de ese mismo año, la Sala observa que tampoco es de recibo porque, como bien lo señala el a quo en el fallo impugnado, el plazo consagrado en las normas citadas fue desobedecido por Tampa S.A.

Según el apelante, ese trámite debe llevarse a cabo dentro de la jornada de trabajo de la oficina receptora y no se probó que la oficina de la DIAN en Bogotá atienda las 24 horas, como se afirma en el fallo controvertido.

Tanto el Decreto núm. 1144 como la Resolución núm. 3492, ambos de 1990, ya mencionados, obligan al transportador a presentar copia certificada del manifiesto de carga, el cual, como ya se dijo, es expedido por el mismo transportista para comprobar que la mercancía descrita en la Solicitud de Embarque salió efectivamente del país. Ese trámite debe llevarse a cabo dentro de las 48 horas siguientes al momento de salida de la mercancía.

En el caso presente la Sala debe detenerse en el análisis de dos aspectos que, en forma contraria a lo manifestado por el apelante, se encuentran debidamente demostrados.

De un lado, la salida del país de las mercancías que originaron la multa impuesta a Tampa S.A. se adelantó íntegramente en el aeropuerto El Dorado de Bogotá, en el cual se presta, a través de la oficina correspondiente, el servicio de Registro de Documentos de Viaje “… de 6:00 a. m. a las 18:00 p.m. en el horario diurno y de las 18:00 p.m. a las 6:00 a. m. en el nocturno”, según lo certifica la Jefe de la División de Servicio al Comercio Exterior de la DIAN (v. folio 82 c. ppal.). Luego, mal puede alegarse una determinada contabilización de las 48 horas a que hacen referencia las normas antes citadas cuando en el presente no hay limitación alguna de horario por parte de la DIAN para que los transportadores, al menos en lo que respecta a las mercancías exportadas a través de El Dorado, cumplan con la obligación legal de entregar el Sobordo en el tiempo allí establecido.

Del otro lado, según certifica la DIAN, la extralimitación en que incurrió TAMPA S.A. no se limita a unas horas. Por el contrario, la demora en presentar la documentación ya tantas veces mencionada se refiere a 5, 6, 9 y hasta 21 días (v. folios 4 a 34 c. ppal.).

Al comparar los dos aspectos analizados se debe concluir que, según la realidad fáctica presente, por desconocer la ley, la sociedad demandante incurrió en una conducta sancionable a la luz de los artículos 262 del Decreto núm. 2666 de 1984 y 9 del Decreto núm. 1144 de 1990.

Finalmente, en lo que hace a las pruebas pedidas por Tampa S.A. en el curso del trámite administrativo y negadas por la Administración, la Sala acoge en su totalidad lo dicho por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca porque en la Resolución núm. 03792 de 29 de agosto de 1996 (v. folios 93 a 100 c. núm. 1), se exponen las razones por las cuales se consideraron impertinentes, ya que “… es claro que una vez autorizado el embarque de la mercancía por parte del Grupo de Exportaciones, la compañía transportadora está en libertad de embarcar la mercancía de acuerdo con las condiciones que se presenten, hecho lo cual no tiene que realizar ningún otro trámite diferente al hecho de presentar a la autoridad aduanera los documentos pertinentes para demostrar que efectivamente se realizó el embarque autorizado; es así como la prueba solicitada no aportaría nada nuevo al proceso.”

No puede hablarse, entonces, de una violación del derecho de defensa cuando lo pedido por el particular no está destinado a aportar elementos que influyan en la decisión que debe ser adoptada.

Las consideraciones que anteceden llevan a concluir que la sentencia apelada debe ser confirmada.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo  Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO.- CONFÍRMASE la sentencia apelada.

SEGUNDO.- Reconócese al abogado Antonio Granados Cardona como apoderado de la DIAN, en los términos y para los fines contenidos en el poder que obra a folio 16 de este cuaderno.

TERCERO.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 30 de marzo de 2001.

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO              CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO         MANUEL S. URUETA AYOLA