25000-23-24-000-1998-0650-01(6354) Sección 1 2000 [Consejo de Estado]

ENTIDADES TERRITORIALES / EMPLEOS DE CARRERA - Las excepciones al régimen de carrera son de competencia del legislador / ASAMBLEA DEPARTAMENTAL - No le compete determinar cuáles empleos de la contraloría son de libre nombramiento y remoción / EMPLEOS DE CARRERA - Los requisitos y calidades de los cargos son de competencia del legislador

Las normas del Capítulo 2 (“De la función pública”) del Título V de la Constitución Política, (“De la organización del Estado”), se aplican tanto en el nivel nacional como en las entidades territoriales, pues el concepto de Estado comprende al conjunto de las autoridades públicas, y así lo denotan las normas de este capítulo, como el artículo 123, que se refiere en general a “los empleados y trabajadores del Estado”, lo mismo que el 128, inciso segundo, que define el Tesoro Público como “el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas”. Sentado lo anterior, se sigue que el artículo 125 de la Constitución se aplica a los empleos de las entidades territoriales y, en consecuencia, solamente la ley podrá introducir excepciones a la regla según la cual los empleos son de carrera. Así lo hizo, en efecto, la Ley 27, en su artículo 4°, num. 4, que determinó que serían de libre nombramiento y remoción, en las contralorías departamentales y municipales y en las personerías, los empleos “que tengan un nivel igual o superior a Jefe de Sección o su equivalente.” Así, pues, la Asamblea de Cundinamarca carecía de competencia para determinar, como lo hizo en el artículo 57 de la Ordenanza 6 de 1998, cuáles empleos de la Contraloría Departamental son de libre nombramiento y remoción. Encuentra la Sala que el artículo 53 de la Ordenanza no se limitó a facultar al Contralor para establecer o comprobar los requisitos y calidades fijados a los aspirantes en los manuales de funciones, sino también para expedir los manuales mismos, esto es, para fijar las calidades requeridas para servir los empleos. Para la Sala, la asignación de esta facultad al Contralor contraviene el artículo 125 de la Constitución, según el cual los requisitos y condiciones para determinar las calidades de los aspirantes a los cargos de carrera deben ser establecidos por la ley o, precisa la Sala, por la ordenanza o acuerdo, tratándose de cargos creados por las entidades territoriales.

CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL - Sus empleos sólo pueden ser creado por la Asamblea y no por el Contralor / AUTONOMIA ADMINISTRATIVA DE LA CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL - No comprende las facultades de crear o suprimir cargos

Por otra parte, es oportuno señalar que, a diferencia de los empleos de la administración departamental, que pueden ser creados por el Gobernador según lo dispone el numeral 7º del artículo 305 de la Constitución, los empleos de la Contraloría Departamental solamente pueden ser creados y configurados por la Asamblea y no por el Contralor, pues según el artículo 272, inciso quinto, ídem, los contralores departamentales ejercerán en el ámbito de su jurisdicción las funciones atribuidas al Contralor General de la República, entre las cuales se cuenta la de “proveer mediante concurso público los empleos de su dependencia que haya creado la ley” (art. 268-10 de la Carta), lo cual, trasladado a los contralores territoriales, equivale a la facultad de proveer los cargos de su dependencia que hayan sido creados por la ordenanza o el acuerdo respectivo. Finalmente, esta Corporación ha definido que la autonomía administrativa otorgada a las Contralorías nacional y territoriales por el artículo 56 de la Ley 42 de 1993, no comprende la facultad de crear o suprimir cargos. Y asimismo, que las asambleas y los concejos no pueden conferir a los contralores de sus respectivos órdenes territoriales, atribuciones propias de estas corporaciones. Se confirmará, entonces, la sentencia apelada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE      

Bogotá D.C., primero de febrero de dos mil uno

Radicación número: 25000-23-24-000-1998-0650-01(6354)

Actor: ASOCIACIÓN DE SERVIDORES PÚBLICOS DE LAS CONTRALORÍAS DE COLOMBIA - ASDECCOL

Referencia: APELACION SENTENCIA

Se resuelve el recurso de apelación deducido por el Departamento de Cundinamarca contra la sentencia de seis (6) de abril de dos mil, mediante la cual se declara la nulidad de los artículos 53 y 57 de la Ordenanza 6 de 1998 (2 de abril).

1. LA CONTROVERSIA

1.1. La demanda

1.1.1. La ASOCIACION DE SERVIDORES PÚBLICOS DE LAS CONTRALORÍAS DE COLOMBIA (ASDECCOL), en ejercicio de la acción instituida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, pidió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca declarar la nulidad de los artículos 21, 53, 54, 55 y 57 de la Ordenanza 6 de 1998 (2 de abril), mediante la cual “se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de la Contraloría General de Cundinamarca, se establece su estructura orgánica y determina su planta de personal”. Los actos impugnados son del siguiente tenor:

“ARTÍCULO 21.- Fusión, creación o supresión de las Auditorías Fiscales Provinciales.  El Contralor General podrá fusionar, crear o suprimir Auditorías Fiscales Provinciales de acuerdo con la disponibilidad presupuestal, de instalaciones físicas, de personal o de equipo con que se cuente o con la necesidad del ejercicio de las funciones de control fiscal.

“ARTÍCULO 53.- Requisitos para el ejercicio de los empleos. Para el desempeño de los empleos correspondientes a los niveles de que trata el artículo anterior de esta ordenanza bastará reunir las cualidades y requisitos generales y especiales determinados en los manuales que para el efecto expida el Contralor General de Cundinamarca mediante resolución reglamentaria.

“Para el efecto anterior, se deberá tener en cuenta la naturaleza y funciones de las diferentes dependencias.

“El Contralor determinará mediante resolución reglamentaria los requisitos generales y específicos para los cargos de la planta de personal y así mismo determinará sus funciones específicas”.

“ARTÍCULO 54.- De la denominación y grado. La denominación y grado de los empleos de la Contraloría General de Cundinamarca estará integrada así:

DENOMINACIÓN                                                         GRADO

NIVEL DIRECTIVO-ASESOR

Contralor General de Cundinamarca                                N.E.

Vicecontralor                                                                      15

Secretario General                                                            15

Secretario Privado                                                             15

Veedor Disciplinario                                                           15

Control Interno                                                                   15

Director                                                                              14

Asesor                                                                               14

NIVEL EJECUTIVO

Jefe de Unidad                                                                  12

Jefe de Grupo 03                                                               12

Jefe de Grupo 02                                                               11

Auditor Fiscal Provincial                                                    11

Jefe de Grupo 01                                                               10

Auditor                                                                               10

NIVEL PROFESIONAL

Profesional Especializado                                                 09

Profesional Universitario                                                    08

NIVEL ASISTENCIAL

Asistente Técnico                                                              07

Secretaria Ejecutiva                                                           06

Secretaria                                                                          05

Auxiliar Administrativo                                                       04

Conductor Despacho                                                         04

Auxiliar Operativo 02                                                         02

Auxiliar Operativo 01                                                         01

“ARTÍCULO 55.- De la planta de personal de la Contraloría General de Cundinamarca. Para el cumplimiento de sus funciones la Contraloría General de Cundinamarca tendrá la siguiente planta de personal:

DENOMINACIÓN                                                         GRADO                 NÚMERO

Contralor General de Cundinamarca                              N.E.                        1

Vicecontralor                                                                      15                        1

Secretario General                                                            15                        1

Secretario Privado                                                             15                        1

Veedor Disciplinario                                                           15                        1

Control Interno                                                                   15                        1

Director                                                                              14                        8

Asesor                                                                               14                        3

NIVEL EJECUTIVO

Jefe de Unidad                                                                  12                        4

Jefe de Grupo 03                                                               12                        6

Jefe de Grupo 02                                                               11                        8

Auditor Fiscal Provincial                                                    11

Jefe de Grupo 01                                                               10                        8

Auditor                                                                               10                      32

NIVEL PROFESIONAL

Profesional Especializado                                                 09                      50

Profesional Universitario                                                    08                    130

NIVEL ASISTENCIAL

Asistente Técnico                                                              07                      50

Secretaria Ejecutiva                                                           06                        7

Secretaria                                                                          05                      15

Auxiliar Administrativo                                                       04                      20

Conductor Despacho                                                         04                        2

Auxiliar Operativo 02                                                         02                        7

Auxiliar Operativo 01                                                         01                      10

“Lo anterior, para guardar la debida consonancia del proyecto donde en el Artículo 7º se habla de especialización, tecnificación, multidisciplinariedad y alto nivel profesional como criterios en que se fundamenta y desarrolla la organización de la Contraloría. Criterios que se ven reflejados en el proyecto donde se fortaleció el nivel profesional necesario para adecuar el control fiscal a los lineamientos trazados por el Constituyente.

“ARTÍCULO 57.- Cargos de Carrera Administrativa. Son cargos de carrera administrativa todos los empleos de la Contraloría General de Cundinamarca, con excepción de los de libre nombramiento y remoción, que se enumeran a continuación:

-Vicecontralor

-Secretario General

-Secretario privado

-Veedor Disciplinario

-Control Interno

-Director

-Asesor

-Jefe de Unidad

-Jefe de Grupo 03

-Jefe de grupo 02

-Auditor de Provincia

-Jefe de grupo 01

-Auditor

1.1.2. Como hechos fundamentales, la demandante refiere que el proyecto que se convirtió en la Ordenanza 6 de 1998 fue presentado a la Asamblea Departamental por el Contralor General de Cundinamarca. Que en el artículo 21 se facultó al mismo Contralor del Departamento para fusionar, crear o suprimir Auditorías Fiscales Provinciales. Que en el artículo 53 se facultó igualmente al Contralor para señalar, mediante resolución reglamentaria, las cualidades y requisitos generales y especiales para servir los empleos de la Contraloría. Y que en los artículos 54, 55 y 57 se establecieron las denominaciones y grados de los distintos empleos de la Contraloría General de Cundinamarca  y se determinó cuáles son de libre nombramiento y remoción y cuáles de carrera.

1.1.3. La demandante sostiene que fueron violados los artículos 125 (Incisos primero y segundo) y 150 numeral 3º de la Constitución Política, y el artículo 84 del C.C.A., por los siguientes conceptos:

El artículo 57 de la Ordenanza, que señala cuáles cargos son de carrera y cuáles de libre nombramiento y remoción, viola el inciso primero del artículo 125 de la Constitución Política, conforme al cual dicho señalamiento está reservado a la ley. Precisa que este artículo de la Constitución sentó como regla general que los empleos públicos son de carrera, salvo aquellos que la ley determine como de libre nombramiento y remoción.

El artículo 53 del acto departamental, en cuanto faculta al Contralor para señalar las calidades y requisitos generales y especiales para desempeñar los empleos de la Contraloría, es contrario al inciso tercero del artículo 125 de la Carta, pues, -en palabras de la demandante- “la atribución para señalar las calidades y requisitos o méritos para ocupar los empleos en los órganos y entidades del Estado compete al Legislativo …”

Con el artículo 21, que confiere al Contralor la potestad de fusionar, crear o suprimir Auditorías Fiscales Provinciales, la Asamblea de Cundinamarca violó el numeral 23 del artículo 150 de la Constitución, según el cual compete al Congreso “expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos.”  Así mismo, este precepto constitucional habría sido violado por los artículos 54 y 55 de la Ordenanza, el primero de los cuales -dice la actora- creó los cargos allí denominados, mientras que el segundo determinó el número de tales empleos.

También se acusa violación del inciso tercero del artículo 272 de la Constitución Política, argumentando que esta norma solamente faculta a las asambleas para organizar las contralorías departamentales, “más no … para crear, fusionar o suprimir empleos como lo pretende la asamblea al conceder al Contralor una atribución o competencia de la que carece …”.

Finalmente, se señala violación del artículo 84 del C.C.A. , visto que la Asamblea carecía de competencia para determinar, como lo hizo en el artículo 57 de la Ordenanza 6, cuáles cargos son de libre nombramiento y remoción y cuáles de carrera.

1.2. La contestación

El Departamento de Cundinamarca, en su contestación, presentada por medio de apoderado, pidió desestimar las peticiones de la demanda, apoyándose, en síntesis, en los siguientes argumentos:

Que el numeral 7º del artículo 300 de la Constitución Política confiere a las asambleas departamentales la atribución de “Determinar la estructura de la administración departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; …”. Que esta competencia incluye la de determinar la estructura y funcionamiento de la respectiva contraloría, señalar las escalas de remuneración de sus cargos y fijar su planta de personal. Que la Carta no contempla un sistema único de carrera administrativa, sino que admite la existencia de regímenes especiales, y entre éstos, el que debe ser establecido por el legislador para la Contraloría y para la selección, promoción y retiro de sus funcionarios. Y que “no puede admitirse, entonces, que por el hecho de haberse previsto transitoriamente unas disposiciones aplicables a las contralorías departamentales, distritales y municipales, a las revisorías especiales de sus entidades descentralizadas y a las personerías, haya sido vulnerado el precepto constitucional que ordena al legislador establecer dichos  regímenes especiales.”

1.3. Las alegaciones de conclusión.

1.3.1. La apoderada del Departamento de Cundinamarca puso de presente que la Ordenanza 6 de 1998 fue expedida en ejercicio de la potestad que tienen las Asambleas, según el inciso tercero del artículo 272 de la Constitución Política, para “… organizar las respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal”, puesto que tal organización comprende la determinación de la estructura orgánica y de la planta de personal.

Destaca que el artículo 3º de la Ley 330 (12 de diciembre de 1996), “por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 308 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones relativas a las contralorías departamentales”, faculta a las asambleas, “en relación con las respectivas contralorías, para determinar su estructura, planta de personal, funciones por dependencias y escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo, a iniciativa de los contralores”. Y concluye -son sus palabras- que los actos acusados son válidos porque “la Constitución y la ley atribuyen a los Jefes de la Administración en todos sus niveles la facultad de reestructurar administrativamente sus entes cuando así lo requieran ajustándose estas políticas gubernamentales a las necesidades del servicio acorde con los principios y fines de la modernización del estado”.

1.3.2. La Procuradora Décima Judicial delegada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó traslado especial en conformidad con el artículo 210 del C.C.A. En su alegato, la Agente del Ministerio Público planteó que el numeral 7º del artículo 300 de la Constitución asigna a las asambleas la competencia para determinar la estructura de la administración departamental; pero que la Contraloría no forma parte de dicha administración.

Agrega que los artículos 54 y 55 de la Ordenanza 6, en los cuales se estableció la denominación y grados de los empleos y se fijó la planta de personal, se conforman a las facultades acordadas en el artículo 3º de la Ley 330; no así los artículos 21 y 55.

Finalmente, que el artículo 57 incluye empleos de nivel ejecutivo como de libre nombramiento y remoción; y remarca la Procuradora que la Corte Constitucional, en sentencia C-475 de 7 de julio de 1999 declaró inexequibles las expresiones Jefe de División y Jefe Auditor de la Contraloría de Bogotá, lo mismo que la de Jefe de División de la Personería de esta ciudad, contenidas en el artículo 8º del Decreto Ley 1569 de 1998.

Concluye en la ilegalidad total de los artículos 21 y 53 y parcial del artículo 57 de la Ordenanza.

2. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL

En su sentencia de 6 de abril de 2000 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca comienza por sentar que las disposiciones de la Constitución Política en materia de carrera en los empleos públicos se aplican a todos los niveles del Estado; así el artículo 125, que establece como regla general que todos los destinos son de carrera, y que las excepciones a esta regla deben ser fijadas por la ley. Concluye, entonces, que no le era dado a la Asamblea señalar los empleos que serían de libre nombramiento y remoción, como lo hizo en el artículo 57 de la Ordenanza, que resulta, por tanto, inconstitucional.

Observa que según el mismo artículo 125 de la Carta, el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos de los aspirantes; de suerte que su señalamiento no corresponde a las asambleas, y mal pueden éstas otorgar competencia a los contralores para fijar tales requisitos y condiciones. De esto se sigue la inconstitucionalidad del artículo 53 de la Ordenanza, en que se defirió al Contralor la fijación de los requisitos y calidades para ingresar o ascender a los cargos de carrera, asuntos reservados al legislador.

Precisa el Tribunal que el numeral 7º del artículo 300 de la Constitución, que asigna a las asambleas la competencia para determinar la estructura de la administración departamental, las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, aparte de no ser aplicable a la Contraloría sino a la administración, no faculta a aquellos cuerpos para introducir excepciones al régimen de carrera ni para señalar requisitos y condiciones para los empleos comprendidos en el mismo. Tampoco puede invocarse el artículo 272 de la Carta -dice el Tribunal- para que la asamblea establezca tales calidades y requisitos, ya que esta norma constitucional únicamente la faculta para organizar la contraloría. Ni en el artículo 3º de la Ley 330, que relaciona las atribuciones de las asambleas, se incluye la de señalar excepciones al régimen de carrera o los requisitos para acceder a empleos de esta naturaleza.

En lo demás, el Tribunal juzgó que el artículo 21, por el cual se faculta al Contralor para fusionar, crear o suprimir auditorías provinciales de acuerdo con la disponibilidad presupuestal, no es inconstitucional o ilegal “desde la perspectiva de las normas invocadas como sustento de la demanda”. Y que tampoco lo son los artículos 54 y 55, por los cuales, respectivamente, fueron establecidas la denominación y grados de los empleos, lo mismo que la planta de personal, dejando en manos del Contralor la creación de las auditorías provinciales.

En resolución, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de los artículos 53 y 57 de la Ordenanza 6 de 1998, y la denegó respecto de los demás actos acusados.

3. EL RECURSO DE APELACIÓN

El Departamento de Cundinamarca apeló la sentencia, con las siguientes sustentaciones:

Que la potestad de determinar la estructura de la administración no se limita a crear sus órganos o entidades, sino que incluye también la regulación de los “elementos activos” que la conforman, o sea, de sus recursos humanos, su vinculación al servicio, su remuneración y regímenes prestacional y disciplinario. Que la aludida potestad también comprende la determinación de la estructura de la respectiva Contraloría y su planta de personal. Que, además, siendo la Asamblea, según el artículo 345 de la Constitución Política, la corporación competente para decretar los gastos del Departamento, también lo es para fijar la planta de personal, en cuanto ésta es uno de los factores determinantes de tales erogaciones. En fin, que ni el Gobernador ni el Contralor son competentes para señalar o modificar la planta de personal de la Contraloría.

Ya en lo concerniente a los artículos 53 y 57 de la Ordenanza 6 de 1998, que el Tribunal declara nulos, el apelante plantea que conforme al artículo 272 de la Constitución, los contralores de las entidades territoriales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 ídem, entre ellas la prevista en su numeral 10, o sea, “proveer mediante concurso público los empleos de su dependencia que haya creado la ley”; la cual asimismo determinará un régimen especial de carrera administrativa para la selección, promoción y retiro de los funcionarios de la Contraloría. Agrega que mientras la ley no hubiera establecido dicho régimen especial, debían aplicarse a los servidores de las contralorías territoriales las disposiciones de la Ley 27 (23 de diciembre de 1992) por la cual se desarrolló el artículo 125 de la Constitución Política y se expidieron normas sobre administración de personal al servicio del Estado. Y que en el artículo 4º, numeral 4, de la Ley 27, se había dispuesto que en las contralorías departamentales y municipales serían de libre nombramiento y remoción los empleos “que tengan un nivel igual o superior a Jefe de Sección o su equivalente”, empleos que según la apelante son los mismos que la Ordenanza calificó como de libre nombramiento y remoción, de lo cual concluye que el acto administrativo se conforma a la ley. Dice así el apelante:

“Resultando claro que efectivamente la ley fijó los parámetros dentro de los cuales se clasificaban los cargos como de libre nombramiento y remoción siendo evidente que los enunciados en el acto administrativo impugnado se ubican dentro del numeral 4 del artículo 4 de la Ley 27 de 1992, por lo tanto de ninguna manera se entró a legislar o crear algún cargo que no se encontrara en la ley”. (Destaca la Sala).

A renglón seguido, la apelante aduce que el artículo 20 de la Ley 27 ordenó a las entidades territoriales “expedir los manuales de funciones y de requisitos para el desempeño de empleos, y en general, adoptar las medidas conducentes para la implementación de la carrera administrativa”; y que el artículo 22 ídem dispuso que los servidores del nivel territorial que llegaren a desempeñar empleos de la carrera administrativa tenían la carga de acreditar, dentro de los seis meses siguientes a la vigencia de la ley, “el cumplimiento de los requisitos señalados en los manuales para los respectivos cargos …” o de lo contrario quedarían como de libre nombramiento y remoción; normas éstas en que se apoya el apelante para concluir que el artículo 53 de la Ordenanza 6 se contrajo a “plasmar los elementos constitucionales y legales dejando en el señor Contralor el establecimiento de los requisitos fijados dentro del respectivo manual”.

En ampliación a la sustentación del recurso, el apelante sostiene que cuanto el artículo 53 de la Ordenanza dejó en manos del Contralor “fue la fijación de funciones por cada cargo y la denominación de requisitos de conformidad con la ley”; y que, atendiendo a la promulgación de la Ley 443, la Asamblea de Cundinamarca expidió la Ordenanza 29 (27 de octubre de 1998), en cuyo artículo 3º se dispuso que “para desempeñar los empleos correspondientes a los niveles de que trata la presente ordenanza, se deben tener en cuenta los requisitos generales señalados en el decreto ley 1569 de 1998, los cuales servirán de base para establecer los requisitos específicos y perfiles de cada uno de los empleos creados por esta ordenanza”. De suerte que los requisitos para cada uno de los cargos de la planta de personal, dice el apelante, “se deberán ajustar a los parámetros del Decreto 1569 de 1998 reglamentario de la Ley 443 de 1998”.

En lo tocante con el artículo 57 de la Ordenanza 6, en que se determinaron los cargos de libre nombramiento y remoción, reitera los argumentos antes expuestos y refiere que este acto fue modificado por el artículo 6º de la Ordenanza 29, según el cual son de libre nombramiento y remoción los empleos agrupados en los niveles directivo y asesor, como también el Asesor de Información y Prensa, el Almacenista General, el Director de la Escuela de Capacitación, los adscritos al Despacho del Contralor de Cundinamarca y en general, los relacionados en el artículo 5º de la Ley 443.

4. CONSIDERACIONES DE LA SALA

No habiendo apelado la actora, la Sala sustraerá a su análisis los artículos 21, 54 y 55 de la Ordenanza 6 de 1998, mediante los cuales la Asamblea de Cundinamarca dejó en manos del Contralor General del Departamento la creación de los cargos de Auditor Fiscal Provincial.

Para resolver el recurso de apelación contra la sentencia en cuanto declara la nulidad de los artículos 53 y 57 de la Ordenanza, deben hacerse las siguientes consideraciones:

1. El artículo 57 de la Ordenanza determinó cuáles empleos de la Contraloría departamental serían de libre nombramiento y remoción. El Tribunal ha declarado nulo este acto como violatorio al artículo 125, inciso primero, de la Constitución Política, que establece la regla según la cual los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, con las únicas excepciones de “los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y demás que determine la ley”.

Ahora, el Departamento de Cundinamarca alega que el artículo 57 acusado es conforme a derecho porque se limita a calificar como de libre nombramiento y remoción los mismos cargos determinados como de dicha especie en el artículo 4°, numeral 4, de la Ley 27 de 1992 (por la cual se desarrolla el artículo 125 de la Constitución Política y se expiden normas sobre administración de personal al servicio del Estado); o, como dice el apelante, “los (cargos) enunciados en el acto administrativo impugnado se ubican dentro del numeral 4 del artículo 4 de la Ley de 1992 ...”.

Sinembargo, la cuestión fundamental planteada en la demanda es, precisamente, definir si la competencia para determinar los cargos de libre nombramiento y remoción en las contralorías departamentales pertenece al legislador o a las asambleas, mas no en juzgar si la Ordenanza es válida por haber señalado como de libre nombramiento y remoción los mismos cargos a que la Ley 27 había asignado este carácter.

A este propósito, debe advertirse que las normas del Capítulo 2 (“De la función pública”) del Título V de la Constitución Política, (“De la organización del Estado”), se aplican tanto en el nivel nacional como en las entidades territoriales, pues el concepto de Estado comprende al conjunto de las autoridades públicas, y así lo denotan las normas de este capítulo, como el artículo 123, que se refiere en general a “los empleados y trabajadores del Estado”, lo mismo que el 128, inciso segundo, que define el Tesoro Público como “el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas”. Sentado lo anterior, se sigue que el artículo 125 de la Constitución se aplica a los empleos de las entidades territoriales y, en consecuencia, solamente la ley podrá introducir excepciones a la regla según la cual los empleos son de carrera. Así lo hizo, en efecto, la Ley 27, en su artículo 4°, num. 4, que determinó que serían de libre nombramiento y remoción, en las contralorías departamentales y municipales y en las personerías, los empleos “que tengan un nivel igual o superior a Jefe de Sección o su equivalente.” [1]

Así, pues, la Asamblea de Cundinamarca carecía de competencia para determinar, como lo hizo en el artículo 57 de la Ordenanza 6 de 1998, cuáles empleos de la Contraloría Departamental son de libre nombramiento y remoción.

2. El artículo 53 de la Ordenanza asignó al Contralor General de Cundinamarca la competencia para fijar las calidades y requisitos generales y especiales que deben reunirse para desempeñar empleos de la Contraloría. El Tribunal ha declarado nulo este artículo por juzgarlo contrario al inciso tercero del artículo 125 de la Constitución, que reserva a la ley el señalamiento de los requisitos y condiciones para determinar los méritos y calidades de los aspirantes a ingresar a cargos de carrera. A su vez, el apelante argumenta que el artículo 53 acusado no hizo más que asignar al Contralor Departamental “el establecimiento de los requisitos” fijados en el “manual de funciones y de requisitos para el ejercicio de empleos” que, en cumplimiento del artículo 20 de la Ley 27, debía ser expedido por las entidades territoriales a fin de implementar la carrera administrativa.

Encuentra la Sala que el artículo 53 de la Ordenanza no se limitó a facultar al Contralor para establecer o comprobar los requisitos y calidades fijados a los aspirantes en los manuales de funciones, sino también para expedir los manuales mismos, esto es, para fijar las calidades requeridas para servir los empleos. Para la Sala, la asignación de esta facultad al Contralor contraviene el artículo 125 de la Constitución, según el cual los requisitos y condiciones para determinar las calidades de los aspirantes a los cargos de carrera deben ser establecidos por la ley o, precisa la Sala, por la ordenanza o acuerdo, tratándose de cargos creados por las entidades territoriales.

Por otra parte, es oportuno señalar que, a diferencia de los empleos de la administración departamental, que pueden ser creados por el Gobernador según lo dispone el numeral 7º del artículo 305 de la Constitución, los empleos de la Contraloría Departamental solamente pueden ser creados y configurados por la Asamblea y no por el Contralor, pues según el artículo 272, inciso quinto, ídem, los contralores departamentales ejercerán en el ámbito de su jurisdicción las funciones atribuidas al Contralor General de la República, entre las cuales se cuenta la de “proveer mediante concurso público los empleos de su dependencia que haya creado la ley” (art. 268-10 de la Carta), lo cual, trasladado a los contralores territoriales, equivale a la facultad de proveer los cargos de su dependencia que hayan sido creados por la ordenanza o el acuerdo respectivo.

Finalmente, esta Corporación ha definido que la autonomía administrativa otorgada a las Contralorías nacional y territoriales por el artículo 56 de la Ley 42 de 1993, no comprende la facultad de crear o suprimir cargos[2]. Y asimismo, que las asambleas y los concejos no pueden conferir a los contralores de sus respectivos órdenes territoriales, atribuciones propias de estas corporaciones.[3]

Se confirmará, entonces, la sentencia apelada.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F  A  L  L  A  :

CONFIRMASE la sentencia apelada de 6 de abril de 2000, proferida por la Sección Primera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 1º de febrero de 2001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO      CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO                 MANUEL S. URUETA AYOLA

[1] El numeral 4 del artículo 4º de la Ley 27 fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-391/93.

[2] Sentencia de 26 de julio de 1994, expediente núm. 7821, Sección Segunda.

[3] Sentencia de 18 de marzo de 1996, expediente núm. 3452, Sección Primera.