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BONIFICACION POR COMPENSACION - Es un acto de carácter general. No opera la caducidad / CADUCIDAD DE LA ACCION - Improcedencia. No opera respecto del acto de carácter general / INEPTA DEMANDA - Improcedencia
Señala la excepcionante que en el caso de la litis hay caducidad habida cuenta que “el actor pretende que se restablezca su supuesto derecho a recibir la bonificación por compensación” razón por la cual la acción es la de nulidad y restablecimiento y no la de nulidad objetiva. Al respecto señala la Sala que, el acto demandado es un acto de carácter general, que si bien tiene una población determinable no tendría un restablecimiento automático, habida cuenta que en el caso de removerse el obstáculo jurídico, cada uno de los interesados tendría que entrar a individualizar su interés agotando previamente la vía gubernativa, para ahí si, demandarlo en el tiempo estipulado por el artículo 136 del CCA, por esta razón no es procedente la excepción propuesta. Ahora bien, al establecerse que la acción procedente si es la simple nulidad, la excepción de inepta demanda tampoco debe prosperar.
NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.
BONIFICACION POR COMPENSACION - Recuento normativo. Naturaleza jurídica. Inclusión en la asignación básica para los miembros de las fuerzas militares / BONIFICACION POR COMPENSACION - Improcedencia. Desapareció al quedar incluida como parte integrante de la asignación de retiro / FUERZAS MILITARES - La bonificación por compensación está incluida en la asignación de retiro / ASIGNACION DE RETIRO - Queda incorporada la bonificación por compensación
El Decreto 2072 de 1997 crea la bonificación por compensación, el Decreto 58 de 1998 además de derogar el 2072 de 1997 incorpora la bonificación por compensación en las asignaciones básicas mensuales y la Ley 420 de 1998 incluye como partida computable para liquidar las prestaciones sociales periódicas del personal allí señalado, - entre los que se encuentran agentes de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional retirados con asignación de retiro o pensión y sus beneficiarios que tuvieran esa condición-, la bonificación por compensación; además señala que si se incorpora - la bonificación - al sueldo básico desaparecerá como bonificación. La bonificación por compensación no desapareció del patrimonio de los beneficiarios, sino que se integró como parte de la asignación básica mensual, entiéndase como beneficiarios: no solo los miembros activos de las fuerzas militares, sino las asignaciones de retiro y pensiones militares y policiales, a quienes se aplica el mismo comportamiento en la liquidación dando cumplimiento así a la Ley 420 de enero de 1998, que previó que la bonificación podría incorporarse al sueldo básico y eso fue lo que hizo el artículo 39 del Decreto 058 de 1998 al señalar “En las asignaciones básicas mensuales fijadas en el presente decreto queda incorporada la bonificación por compensación establecida mediante 2072 de 1997”.
NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.
REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS - Antecedente jurisprudencial. Competencia / DERECHOS ADQUIRIDOS - Concepto. Existe cuando ingresa al patrimonio personal / BONIFICACION POR COMPENSACION - Competencia del gobierno nacional / EXTRALIMITACION DE FUNCIONES - Inexistencia / DERECHO ADQUIRIDO - No existe a la estabilidad de un régimen legal / DESMEJORAMIENTO DE LOS DERECHOS SOCIALES DE LOS SERVIDORES DE LA FUERZA PUBLICA - Inexistencia porque la bonificación entró a ser parte de la asignación básica mensual
Derechos adquiridos: es cierto que la Ley 4ª de 1992 fijó como criterio el respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado, en todo tipo de regímenes: generales y especiales, y expresamente señaló que los salarios no podrían ser desmejorados; sin embargo es necesario reiterar que la ley marco solo consagra parámetros generales y no establece derechos concretos. Los derechos adquiridos de los servidores públicos son: aquellos derechos laborales que el servidor ha consolidado durante su relación laboral y no las expectativas a cuya intangibilidad no se tiene ningún derecho, estos derechos individuales adquiridos solo pueden analizarse frente a cada caso ante un cambio de legislación, Vgr. cuando quien tenga un derecho causado invoque la ley vigente para cuando lo adquirió, pues el derecho no es a la intangibilidad de la ley, sino frente a los ya consolidados. Así las cosas, solo puede afirmarse que existe un derecho adquirido cuando ha ingresado al patrimonio personal. No podría el gobierno nacional mantener la bonificación por compensación en las condiciones inicialmente creadas, cuando la misma entra al patrimonio de la población destinataria como parte de la asignación básica mensual, si esto se permitiera, se estaría autorizando el pago doble por el mismo concepto. En conclusión, el Gobierno Nacional dentro de su competencia regulo en debida forma y acorde con la Ley el tema de la bonificación por compensación, no hubo extralimitación de funciones; además es necesario reiterar que no existe derecho adquirido a la estabilidad de un régimen legal. No halla la Sala el desmejoramiento que podría causarse por la modificación que realizo el Gobierno Nacional en la bonificación por compensación y la actora no lo demostró. Por el contrario, como se expuso precedentemente este beneficio no desapareció del patrimonio de los sujetos activos de la norma, la bonificación entró a ser parte de la asignación básica mensual. Encuentra la Sala que la manifestación del actor sobre el desmejoramiento al personal con asignación de retiro o pensión de la fuerza pública, no tiene respaldo probatorio y ello se evidencia en las normas analizadas en los acápites anteriores. Respecto al personal señalado el Decreto 2072 de 1997 en el artículo 1, parágrafo dispuso: “Al momento de liquidar el auxilio de cesantía, asignación de retiro, pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sobrevivientes, se tomará como factor salarial la parte de la bonificación por compensación determinada sobre los haberes que de acuerdo con las normas legales vigentes sirvan para su cómputo”. La Ley 420 de 1998, adicionó como partida computable para liquidar las prestaciones sociales periódicas del personal de Oficiales, Suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional retirados con asignación de retiro o pensión y sus beneficiarios, que tuvieren tal condición, el 31 de diciembre de 1996, la bonificación por compensación que reconozca al personal de la Fuerza Pública en servicio activo. En el parágrafo dispuso que si la bonificación se incorpora al sueldo básico del personal de la Fuerza Pública en servicio activo, tendrá el mismo comportamiento en la liquidación de las asignaciones de retiro y pensiones militares y policiales y por tanto desaparecerá como bonificación”. Si bien el artículo 40 del decreto 058 de 1998 derogó el decreto 2072 de 1997, el derecho a la bonificación por compensación para el personal con asignación de retiro, se encuentra a salvo por prescripción expresa de la Ley 420 de 1998 y está vigente en las condiciones allí señaladas.
NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN
Bogotá, D.C., diez (10) de abril de dos mil ocho (2008).
Radicación número: 11001-03-25-000-2006-00017-00(0299-06)
Actor: PEDRO ANTONIO HERRERA MIRANDA
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
Procede la Sala a resolver la acción de simple nulidad instaurada por PEDRO ANTONIO HERRERA MIRANDA, coadyuvantes: RAFAEL SAMUDIO MOLINA, MIGUEL ALBERTO CALDERON MARTINEZ, GUSTAVO ROJAS CASADIEGO Y OTROS FIRMANTES, mediante la cual solicitaron la nulidad del artículo 40 del Decreto 58 de 1998, expedido por el Gobierno Nacional.
DEMANDA
La norma cuya nulidad se solicita, está publicada en el Diario Oficial, año CXXXIII., N. 43212., del 10 de enero de 1998, página 20, relativa al decreto 058 de 1997 “Por el cual se fijan los sueldos básicos para el personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional, personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional y empleados públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, se establecen bonificaciones para alféreces, guardiamarinas, pilotines, grumetes y soldados, se modifican las comisiones y se dictan otras disposiciones en materia salarial”, cuyo texto demandado es el siguiente:
ARTÍCULO 40. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación, deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial los Decretos 122, 2324 y 2072 de 1997, y surte efectos fiscales a partir del 1o de enero de 1998.
Al fundamentar fácticamente la pretensión de nulidad expusieron, en síntesis, los siguientes hechos:
Los antecedentes legislativos demuestran que el Gobierno Nacional mediante el Decreto derogado por el No. 58 de 1998, cumplió con la obligación señalada en el artículo 4° de la Ley 4ª de 1992.
El decreto demandado desmejoró las prestaciones sociales de los servidores de la Fuerza Pública.
Que mediante la Ley 420 de 1998 se creó la bonificación por compensación para el personal de la Fuerza Pública en servicio activo.
Que la bonificación es un beneficio permanente para esta comunidad, sin que advierta límite de tiempo.
El pago debía hacerse mensualmente a partir del 1° de enero de 1997, haciendo parte de las partidas señaladas en los artículos 100,140 y 158, de los Decretos 1211, 1212 y 1213, además del artículo 49 del decreto 1091 de 1995.
Que el pago debía hacerse al personal con asignación de retiro y pensión en forma permanente por constituir factor salarial.
Replica que el acto acusado reconoció en forma tardía la bonificación por compensación en los términos del Decreto 2072 de 1997, con las adiciones previstas en la Ley 420 de 05 de enero de 1998, cancelada por una vez en la nomina de enero de 1998 para las Fuerzas Militares, con lo cual se le limitó en el tiempo desconociendo su carácter permanente como lo señalan el Decreto 2072 de 1997 y la Ley 420 de 1998.
Afirma que la Prestación social derogada supone un aumento promedio en la remuneración de los miembros de la fuerza pública y que el Decreto 58 de 1998 en su artículo 39 ordena incluir su pago, lo que la convierte en derecho adquirido.
NORMAS VIOLADAS
Invoca como normas violadas los artículos 4°,6°, 34, 53, 58, 150 No 19, literal e) y 215 Inc. 9 de la Constitución Política; artículos 2 literales a) y h), 4° y 10° de la ley 4° de 1992.
Fundamenta el concepto de violación argumentado que el Gobierno al expedir el acto acusado limita la bonificación para el año 1997, razón por la cual no se cumplió con el deber de acatar la Constitución y las leyes de la República, en razón a que el Decreto 2072 señala con claridad que la bonificación por compensación es de carácter permanente sin limitarla en el tiempo y desconoce los criterios y objetivos de la Ley 4 de 1992, mediante la cual no se autoriza desmejorar salarios y prestaciones sociales del los Trabajadores.
Argumenta que con el Decreto 2072 el Gobierno cumplió con el mandato de reajustar las asignaciones de retiro y pensiones de los miembros de la Fuerza Pública, pero que al expedir el Decreto 58/98 derogó dicho mandato, lo que amerita su nulidad.
Aduce que el Gobierno se extralimitó en sus funciones porque con el acto acusado violó los objetivos y criterios de la Ley marco, dado que la prestación derogada era permanente y no temporal.
Mediante memoriales vistos a folios 36 a 41 los señores Rafael Samudio Molina y otros en calidad de coadyuvantes solicitaron la nulidad del acto acusado, además de los argumentos presentados en el libelo, argumentan la violación del artículo 10° de la Ley 4ª de 1992, dado que el Decreto 2072 de 1997, creó una bonificación por compensación para los miembros de la fuerza pública que establecía un aumento para los salarios de estos servidores con carácter permanente y al derogarse la norma creadora, carece de sustento legal en la Ley 4 de 1992.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El Ministerio de Defensa Nacional: (fls. 132 a 149) mediante apoderada judicial, alega como argumentos de defensa que el Decreto acusado es un conjunto normativo que regula el régimen salarial de los servidores de la Fuerza Pública, Policía Nacional y del Ministerio de Defensa, que pretende mantener un estado de bienestar que no riñe de manera alguna con los postulados de la Carta Política.
Afirma que no se ha presentado desmejoramiento en las prestaciones sociales ni en las asignaciones de retiro, y que dichos conceptos han tendido aumentos significativos, lo que consecuentemente conlleva a que los argumentos expuestos por el actor sobre la pérdida de derechos prestacionales carezcan de fundamento.
Aduce que la política del personal activo y retirado de la fuerza pública obedece a un plan previamente estructurado y coherente supeditado en todo caso a las disponibilidades presupuestales del Gobierno.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público: (fls. 153 a 157) propone como excepciones la caducidad de la acción, pues la finalidad del actor se encausa a que se restablezca su supuesto de derecho; es decir, recibir la bonificación por compensación, bajo la fachada de una acción de nulidad cuando verdaderamente es una acción de nulidad y restablecimiento que según el artículo 136 del C.C.A. caduca en 4 meses; y la de ineptitud sustantiva de la demanda, pues la aterrizar la consecuencia jurídica de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no individualizó los actos cuya nulidad se pretende, pues el Decreto acusado no es el que reconoce la prima y aquel es el acto particular que a pesar de formar el acto complejo no fue citado en la demanda.
Como argumentos de defensa de la legalidad del artículo demandado del Decreto 58 de 1998, señala que la bonificación de compensación establecida por el Decreto 2072 de 1998, no es un derecho adquirido, razón por la cual puede ser retirado, pues las meras expectativas tal como lo ha reconocido la jurisprudencia pueden ser modificadas o eliminadas jurídicamente, sin afectar ninguna situación jurídica consolidada.
El Departamento Administrativo de la Función Pública (fls. 161 - 165) expone como razones de defensa que el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política establece que el Congreso tiene la función de dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para los siguientes efectos, entre ellos fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y que dicha disposición consagra la figura de las leyes marco (Ley 4 de 1992 ); que con base en dicha Ley se expidió el Decreto 2072 de 21 de agosto de 1997, creador de la bonificación por compensación, la cual se constituye como factor salarial con carácter permanente y pagadera mensualmente.
Agrega que el parágrafo del artículo 1° de la Ley 420 de 5 de enero de 1998, ya preveía que dicha bonificación por compensación pudiera ser incorporada a sueldo básico del personal de la fuerza pública y con ello retirarla del ordenamiento por sustracción de materia.
Por ello resalta que el artículo 39 del Decreto 58 de 1998 incorporó a las asignaciones básicas mensuales la bonificación por compensación, razón por la cual el Decreto 2072 fue derogado por el Decreto acusado.
ALEGATOS DE CONCLUSION
El Departamento Administrativo de la Función Pública reitera las razones de defensa expuestas en el escrito de contestación.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público replica que la bonificación por compensación no es un derecho adquirido del personal de oficiales de las fuerzas militares.
El Ministerio Público, en su vista fiscal solicita denegar las súplicas de la demanda en razón a que la bonificación por compensación fue incorporada en las asignaciones básicas mensuales según lo previsto en el artículo 39 del Decreto 58 de 1998, lo que trajo como consecuencia que la prestación se transformó como bonificación, quedando como parte integrante de la asignación mensual, razón por la cual el Gobierno no se extralimitó ni afectó derechos adquiridos de los beneficiarios de la prestación porque el derecho a devengar no se perdió sino se incorporó.
Agrega que como la demanda de nulidad únicamente se dirige a declarar la nulidad del artículo 40 del Decreto acusado que derogó el 2072 de 1997, queda vigente el artículo 39 de dicho acto.
Agotado el trámite procesal y no observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir previas las siguientes,
CONSIDERACIONES
Previo a realizar el estudio de fondo, se procederá a resolver sobre las excepciones propuestas por la demandada Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en razón a que las mismas atacan presupuestos procesales necesarios para instaurar la presente acción
Sobre la Caducidad y la ineptitud sustantiva de la demanda:
Señala la excepcionante que en el caso de la litis hay caducidad habida cuenta que “el actor pretende que se restablezca su supuesto derecho a recibir la bonificación por compensación” razón por la cual la acción es la de nulidad y restablecimiento y no la de nulidad objetiva.
Al respecto señala la Sala que, el acto demandado es un acto de carácter general, que si bien tiene una población determinable no tendría un restablecimiento automático, habida cuenta que en el caso de removerse el obstáculo jurídico, cada uno de los interesados tendría que entrar a individualizar su interés agotando previamente la vía gubernativa, para ahí si, demandarlo en el tiempo estipulado por el artículo 136 del CCA, por esta razón no es procedente la excepción propuesta. Ahora bien, al establecerse que la acción procedente si es la simple nulidad, la excepción de inepta demanda tampoco debe prosperar.
EL PROBLEMA JURIDICO
Conforme a los antecedentes esbozados, el problema jurídico de fondo se contrae a establecer si al derogar el gobierno el decreto acusado, se desmejoran derechos prestacionales de los beneficiarios de la norma y si se afectan derechos adquiridos.
ANÁLISIS DEL PROBLEMA
Veamos las normas que tocan con el asunto debatido: el Decreto 2072 de1997 crea la bonificación por compensación, el Decreto 58 de 1998 además de derogar el 2072 de 1997 incorpora la bonificación por compensación en las asignaciones básicas mensuales y la Ley 420 de 1998 incluye como partida computable para liquidar las prestaciones sociales periódicas del personal allí señalado, - entre los que se encuentran agentes de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional retirados con asignación de retiro o pensión y sus beneficiarios que tuvieran esa condición - , la bonificación por compensación; además señala que si se incorpora - la bonificación - al sueldo básico desaparecerá como bonificación. El texto correspondiente es el siguiente:
“DECRETO 2072 DE 1997
(agosto 21)
Diario Oficial No. 43.113, de 25 de agosto de 1997
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA
Por el cual se establece una bonificación por compensación.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4 de 1992,
DECRETA:
ARTÍCULO 1. Créase para el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, para los Oficiales, Suboficiales, Agentes y personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, y para los empleados públicos del Ministerio de Defensa y la Policía a que se refiere el Decreto 122 de 1997, una Bonificación por Compensación, con carácter permanente, la cual constituirá factor salarial para efectos de determinar las primas de navidad, vacaciones y servicios; auxilio de cesantía, asignación de retiro, pensiones de jubilación vejez, invalidez y sobrevivientes.
PARÁGRAFO. Al momento de liquidar el auxilio de cesantía, asignación de retiro, pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sobrevivientes, se tomará como factor salarial la parte de la bonificación por compensación determinada sobre los haberes que de acuerdo con las normas legales vigentes sirvan para su cómputo”
LEY 420 DE 1998
(enero 5)
Diario Oficial No. 43.209, de 7 enero de 1998
Por la cual se adicionan unos artículos de los Decretos - leyes 1211, 1212, 1213 de 1990 y del Decreto 1091 de 1995.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTICULO 1o. Adiciónanse los artículos 158, 140 y 100 de los Decretos - leyes 1211, 1212 y 1213 de 1990 respectivamente, y el artículo 49 del Decreto 1091 de 1995, en el sentido de incluir como partida computable para liquidar las prestaciones sociales periódicas del personal de Oficiales, Suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional retirados con asignación de retiro o pensión y sus beneficiarios, que tuvieren tal condición, el 31 de diciembre de 1996, la bonificación por compensación que reconozca al personal de la Fuerza Pública en servicio activo.
PARAGRAFO. Si la bonificación a que se refiere el presente artículo se incorpora al sueldo básico del personal de la Fuerza Pública en servicio activo, tendrá el mismo comportamiento en la liquidación de las asignaciones de retiro y pensiones militares y policiales y por tanto desaparecerá como bonificación”.
DECRETO 58 DE 1998
(enero 10)
Diario Oficial No 43.212, de 10 de enero de1998
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA
Por el cual se fijan los sueldos básicos para el personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional, personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional y empleados públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, se establecen bonificaciones para alféreces, guardiamarinas, pilotines, grumetes y soldados, se modifican las comisiones y se dictan otras disposiciones en materia salarial.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992,
DECRETA:
ARTÍCULO 39. En las asignaciones básicas mensuales fijadas en el presente decreto queda incorporada la bonificación por compensación establecida mediante 2072 de 1997.
El artículo 150 de la Carta Magna, numeral 19, literales e) y f), y 12 de la Ley 4ª de 1992, asigna al Congreso de la República la competencia para dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el Gobierno para “... fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.”.
La Ley 4ª de 1992 señaló los principios a los que debe someterse el Gobierno al fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyendo no sólo a los servidores del orden nacional sino a los territoriales.
Se presenta, entonces, una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo. El Legislador determina unos parámetros generales conforme a los cuales el Gobierno ha de fijar todos los elementos propios del régimen salarial y prestacional.
El marco de expedición normativo tiene linderos amplios porque deben permitirle al ejecutivo expedir una verdadera norma reguladora, y no repetir lo que el Legislativo encuadró. Ahora bien, el Gobierno Nacional debe respetar las orillas enmarcadas y no sobrepasar esos lineamientos generales. Sobre este aspecto la Corte Constitucional, en sentencia C - 196 del 13 de mayo de 1998, sostuvo:
"Como mediante la ley marco se establecen apenas las directrices, posteriormente desarrolladas por el Gobierno a través de decretos administrativos, el Congreso no puede, al dictar una ley en las materias dichas, vaciar de contenido la atribución que la Constitución confía al Presidente de la República y, por tanto, le está vedado establecer ella misma y de modo absoluto todos los elementos de la regulación.
En efecto, lo propio del sistema constitucional en cuanto al reparto de competencias en los asuntos previstos por el artículo 150, numeral 19, de la Constitución, es la existencia de una normatividad compartida entre los órganos legislativo y ejecutivo, de tal modo que en su primera fase se establezcan reglas o pautas caracterizadas por su amplitud y con una menor mutabilidad o flexibilidad, mientras que en la segunda, dentro de tales orientaciones, se especifiquen y concreten las medidas que gobiernen, según las circunstancias y necesidades, y con gran elasticidad, la respectiva materia.
Si el Congreso, en tales temas, deja de lado su función rectora y general para entrar de lleno a establecer aquellas normas que debería plasmar el Ejecutivo con la ya anotada flexibilidad, de manera que no quede para la actuación administrativa campo alguno, en razón de haberse ocupado ya por el precepto legal, invade un ámbito que no le es propio - el del Presidente de la República - y, por tanto, vulnera no sólo el artículo 150, numeral 19, de la Constitución sino el 113, a cuyo tenor los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pese a la colaboración armónica entre ellos, que se orienta a la realización de los fines de aquél".
Lo que quiere significar es que, en esa regulación, debe existir siempre un margen disponible para el Ejecutivo, que le permita sin desbordar los lineamientos legales, adaptar las disposiciones aplicables a las sucesivas coyunturas que se presenten dentro de la vigencia de la ley marco.
En virtud de esa competencia el Gobierno expidió los decretos relacionados con la bonificación por compensación.
Los demandantes acusan que la norma enjuiciada vulnera los preceptos constitucionales que señalan la supremacía de la Constitución y la obligación de obedecerla, desconoce los principios de responsabilidad jurídica y los de protección de los derechos y prestaciones sociales de los servidores públicos, no se respetan los derechos adquiridos, se desmejoró los derechos de los servidores de la Fuerza Pública en retiro o jubilación y lo hizo con extralimitación de funciones.
Veamos entonces los dos pilares de violación que se contraen en el sub iudice:
- Derechos adquiridos: es cierto que la Ley 4ª de 1992 fijó como criterio el respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado, en todo tipo de regímenes: generales y especiales, y expresamente señaló que los salarios no podrían ser desmejorados; sin embargo es necesario reiterar que la ley marco solo consagra parámetros generales y no establece derechos concretos. Los derechos adquiridos de los servidores públicos son: aquellos derechos laborales que el servidor ha consolidado durante su relación laboral y no las expectativas a cuya intangibilidad no se tiene ningún derecho, estos derechos individuales adquiridos solo pueden analizarse frente a cada caso ante un cambio de legislación, Vgr. cuando quien tenga un derecho causado invoque la ley vigente para cuando lo adquirió, pues el derecho no es a la intangibilidad de la ley, sino frente a los ya consolidados. Así las cosas, solo puede afirmarse que existe un derecho adquirido cuando ha ingresado al patrimonio personal.
Encuentra la Sala que desde la creación de la bonificación por compensación el Presidente de la República, ha dado cumplimiento a los parámetros señalados en la Ley 4 de 1992.
Veamos que sustenta esta afirmación:
- El Decreto 2072 de 1997 crea la bonificación por compensación para el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, para los Oficiales, Suboficiales, Agentes y personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, y para los empleados públicos del Ministerio de Defensa y la Policía a que se refiere el Decreto 122 de 1997.
- A esta Bonificación por Compensación se le da un carácter permanente, constituyéndose como factor salarial para efectos de determinar las primas de navidad, vacaciones y servicios; auxilio de cesantía.
- Se aplica también a las asignaciones de retiro, pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sobrevivientes.
- Ahora bien, la Ley 420 de enero 5 de 1998, vale decir, escasos meses después de expedido el Decreto 2072 de 1997, dispone respecto de la bonificación referida que se incluye como partida computable para liquidar las prestaciones sociales periódicas del personal de Oficiales, Suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional retirados con asignación de retiro o pensión y sus beneficiarios, que tuvieren tal condición, el 31 de diciembre de 1996, la bonificación por compensación que reconozca al personal de la Fuerza Pública en servicio activo.
- Sin embargo, deja como previsión en el parágrafo que si la bonificación se incorpora al sueldo básico del personal de la Fuerza Pública en servicio activo, tendrá el mismo comportamiento en la liquidación de las asignaciones de retiro y pensiones militares y policiales y por tanto desaparecerá como bonificación.
- Siguiendo la secuencia el Gobierno Nacional expide el Decreto 58 de enero 10 de 1998, mediante el cual fija los sueldos básicos para el personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional, personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional y empleados públicos del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, se establecen bonificaciones para alféreces, guardiamarinas, pilotines, grumetes y soldados, se modifican las comisiones y se dictan otras disposiciones en materia salarial.
- En esa norma establece el ejecutivo que, la bonificación por compensación hará parte de la asignación básica mensual, dando cumplimiento a la Ley 420 de enero 5 de 1998.
- Mediante el Decreto 058 de 1998, art. 40 deroga entre otras el Decreto 2072 de 1997 y surte efectos fiscales desde 1998.
De lo reseñado se obtiene que la bonificación por compensación no desapareció del patrimonio de los beneficiarios, sino que se integró como parte de la asignación básica mensual, entiéndase como beneficiarios: no solo los miembros activos de las fuerzas militares, sino las asignaciones de retiro y pensiones militares y policiales, a quienes se aplica el mismo comportamiento en la liquidación dando cumplimiento así a la Ley 420 de enero de 1998, que previó que la bonificación podría incorporarse al sueldo básico y eso fue lo que hizo el artículo 39 del Decreto 058 de 1998 al señalar “En las asignaciones básicas mensuales fijadas en el presente decreto queda incorporada la bonificación por compensación establecida mediante 2072 de 1997”.
De contera que, no podría el gobierno nacional mantener la bonificación por compensación en las condiciones inicialmente creadas, cuando la misma entra al patrimonio de la población destinataria como parte de la asignación básica mensual, si esto se permitiera, se estaría autorizando el pago doble por el mismo concepto. Ahora, anular el artículo 40 del decreto 58 de 1998, que deroga el decreto que crea la bonificación por compensación, mantendría vigente el artículo 39 de la misma preceptiva, dando lugar a la situación previamente planteada.
En conclusión, el Gobierno Nacional dentro de su competencia regulo en debida forma y acorde con la Ley el tema de la bonificación por compensación, no hubo extralimitación de funciones; además es necesario reiterar que no existe derecho adquirido a la estabilidad de un régimen legal.
- Desmejoramiento de los derechos sociales de los servidores de la Fuerza Pública: No halla la Sala el desmejoramiento que podría causarse por la modificación que realizo el Gobierno Nacional en la bonificación por compensación y la actora no lo demostró. Por el contrario, como se expuso precedentemente este beneficio no desapareció del patrimonio de los sujetos activos de la norma, la bonificación entró a ser parte de la asignación básica mensual. Encuentra la Sala que la manifestación del actor sobre el desmejoramiento al personal con asignación de retiro o pensión de la fuerza pública, no tiene respaldo probatorio y ello se evidencia en las normas analizadas en los acápites anteriores. Veamos respecto del personal con asignación de retiro o pensión lo aplicable:
Respecto al personal señalado el Decreto 2072 de 1997 en el artículo 1, parágrafo dispuso: “Al momento de liquidar el auxilio de cesantía, asignación de retiro, pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sobrevivientes, se tomará como factor salarial la parte de la bonificación por compensación determinada sobre los haberes que de acuerdo con las normas legales vigentes sirvan para su cómputo”.
La Ley 420 de 1998, adicionó como partida computable para liquidar las prestaciones sociales periódicas del personal de Oficiales, Suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional retirados con asignación de retiro o pensión y sus beneficiarios, que tuvieren tal condición, el 31 de diciembre de 1996, la bonificación por compensación que reconozca al personal de la Fuerza Pública en servicio activo. En el parágrafo dispuso que si la bonificación se incorpora al sueldo básico del personal de la Fuerza Pública en servicio activo, tendrá el mismo comportamiento en la liquidación de las asignaciones de retiro y pensiones militares y policiales y por tanto desaparecerá como bonificación”.
Si bien el artículo 40 del decreto 058 de 1998 derogó el decreto 2072 de 1997, el derecho a la bonificación por compensación para el personal con asignación de retiro, se encuentra a salvo por prescripción expresa de la Ley 420 de 1998 y está vigente en las condiciones allí señaladas.
En ese orden de ideas, los cargos expresados no tienen vocación de prosperidad, por lo tanto se mantendrá la legalidad de la norma demandada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
F A L L A:
DECLÁRANSE no probadas las excepciones propuesta por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva.
DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
RECONÓCESE a la abogada SANDRA MARCELA PARADA ACEROS como apoderada judicial deL MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL en los términos y para los efectos conferidos en el memorial poder a folio 166.
RECONÓCESE a la abogada ANA MARIA DEL PILAR NIETO NIETO como apoderada judicial deL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO, para actuar en defensa de los intereses de la entidad que representa en su calidad de Asesora de la Oficina Jurídica.
RECONÓCESE al abogado CAMILO ESCOVAR PLATA como apoderado judicial de la NACION - DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA en los términos y para los efectos conferidos en el memorial poder a folio 158.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
BERTHA LUCIA RAMIREZ
Presidente de la Sección
GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN JESUS MARIA LEMOS
JAIME MORENO GARCÍA ALFONSO VARGAS RINCÓN
Publicado Por: julio 10, 2015