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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION B
Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil ocho (2008)
Radicación número: 15001-23-31-000-2002-04023-01(1107-08)
Actor: CARLOS JULIO ROMERO HERRERA
Demandado: CAJA DE SUELDOS DE LA POLICIA NACIONAL
Referencia: AUTORIDADES NACIONALES
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el Agente del Ministerio Público contra la sentencia de 31 de octubre de 2007, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá accedió a las pretensiones de la demanda.
1. ANTECEDENTES
CARLOS JULIO ROMERO HERRERA, actuando por intermedio de apoderado, acudió a la Jurisdicción en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y solicitó la nulidad de la Resolución 2355 de 30 de abril de 1998 y el Oficio GRREC-SUPRE 10704 de 16 de agosto de 2002, actos administrativos por medio de los cuales la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional le negó el reconocimiento y pago de la prima de actualización, y el consecuente reajuste de su asignación de retiro.
Como consecuencia de tal declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la entidad demandada reconocerle y pagarle la prima de actualización por los años de 1992 a 1995; así como también el reajuste de su asignación de retiro, una vez sea reconocida dicha prima.
Los hechos de la demanda se resumen así:
Mediante Resolución 3580 de 12 de septiembre de 1988, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional reconoció asignación de retiro al actor como Agente ®.
El Gobierno Nacional mediante Decreto 335 de 1992 fijó los sueldos básicos del personal de la Fuerza Pública y creó la prima de actualización para el personal en servicio, limitando el derecho para el personal retirado, consagrándola sólo para quienes la hubieren devengado en actividad, con la consecuencia de que quedaron excluidos de dicho beneficio, los retirados con anterioridad a 1992, como es el caso del actor.
Agregó que la prima de actualización se repitió anualmente en los Decretos 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995, los cuales fueron demandados ante el Consejo de Estado, Corporación que declaró la nulidad de los apartes “QUE LA DEVENGUE EN SERVICIO ACTIVO” y “RECONOCIMIENTO DE”, con lo cual se restableció el derecho del personal retirado.
Con base en lo anterior, el 9 de marzo de 1998 el actor solicitó a la Caja el reconocimiento y pago de la prima de actualización por los años de 1992 a 1995 y el correspondiente ajuste de su asignación de retiro; petición que fue negada a través de la Resolución 2355 de 30 de abril del mismo año.
Posteriormente, el 28 de junio de 2002 el actor nuevamente solicitó de la Caja el reconocimiento de la prima de actualización; petición que fue negada mediante Oficio GRREC-SUPRE 10704 de 16 de agosto de 2002 para lo cual se remitió a la firmeza y ejecutoriedad de la Resolución 2355 de 1998 que en su momento negó la prima reclamada.
Como normas violadas invocó los artículos 1, 6, 13, 25, 48, 53, 90, 229 y 346 de la Constitución Política, 10 y 18 del Código Civil, 3 de la Ley 153 de 1887, 34 de la Ley 2 de 1945, 23, 115, 116, 117 y 175 del Código de Procedimiento Civil, 45, 61, 57, 84, 132 139, 141, 168, 176 a 178, 206 y 207 del Código Contencioso Administrativo, 5 y 10 del Código Procesal del Trabajo, 169 y 174 del Decreto 1211 de 1990, 151 y 155 del Decreto 1212 de 1990, 110 y 113 del Decreto 1213 de 1990, 15 del Decreto 335 de 1992, 33 del Decreto 25 de 1993, 28 de los Decretos 25 y 65 de 1993 y 1994, respectivamente; 29 del Decreto 133 de 1995 y 1 [d] [2] [a], 4, 10 y 13 de la Ley 4 de 1992.
El concepto de violación lo desarrolló en los siguientes términos:
Precisó que en desarrollo del precepto constitucional que expresa que “la ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante”, los artículos 169, 151 y 110 de los Decretos 1211, 1212 y 1213 de 1990, respectivamente, establecieron el principio de oscilación de las asignaciones de retiro y pensiones del personal oficial, suboficial y agente de la Fuerza Pública, a fin de mantener el poder adquisitivo de sus pensiones tomando como referencia las variaciones que en todo tiempo se introduzcan en las asignaciones del personal en actividad.
Manifestó que dicho principio fue desconocido por la Administración, en la medida en que no reconoció en los actos acusados el reajuste pensional del actor con base en el reconocimiento de la prima de actualización que fue en principio creada para el personal en actividad, pero que posteriormente se extendió por la Jurisprudencia del Consejo de Estado a los retirados del servicio.
Señaló que por ser la prima de actualización un factor que incide en la liquidación de la asignación de retiro, aquélla adquiere el mismo carácter de prestación periódica de la asignación, lo cual permite demandarla en cualquier tiempo sin que operen los fenómenos de la caducidad de la acción ni la prescripción de las mesadas.
En cuanto a la prescripción cuatrienal prevista en los artículos 113 del Decreto 1213 de 1990 y 155 del Decreto 1212 del mismo año, consideró que tal fenómeno no es aplicable al presente asunto; por cuanto dichos artículos sólo predican la prescripción de los derechos consagrados en los referidos Decretos, en los cuales no se encuentra la prima de actualización. De modo que no hay lugar a declarar la prescripción sobre las prestaciones reclamadas.
- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional se opuso a las pretensiones de la demanda (folios 51 a 63), en los siguientes términos:
Estimó que el actor no tiene derecho a la prima de actualización, por cuanto dicha prestación fue creada solamente para el personal activo entre 1992 y 1995, y no para los retirados con anterioridad a tal período.
Señaló que tampoco es posible acceder a la reliquidación de su asignación de retiro, toda vez que el demandante no tiene derecho al reconocimiento de la prima de actualización, y si en gracia de discusión se aceptara tal reconocimiento, la prima no es un factor que determine el monto de la asignación de retiro, pues tiene la connotación de prestación social.
Adicionalmente, manifestó que para la fecha en que el actor solicitó de la Caja el reconocimiento y pago de la prima de actualización, esto es, en el año de 1998, dicha prestación ya había prescrito, en razón de que el demandante contaba hasta el 31 de diciembre de 1996 para reclamarla, por cuanto, cuatro años antes se creó la prima en el Decreto 335 de 1992.
Por último, adujo la falta de agotamiento de vía gubernativa respeto de los actos acusados, la falta de estimación razonada de la cuantía en la demanda y la falta de fundamento jurídico de las pretensiones.
- LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Boyacá accedió a las pretensiones de la demanda (folios 85 a 98) con base en las razones que resumen a continuación:
Puntualizó que no hay duda de que la prima de actualización que, en principio, fue creada para el personal activo de la Fuerza Pública, se extendió al personal retirado, con base en las sentencias de 14 de agosto y 6 de noviembre de 1997, por medio de las cuales el Consejo de Estado anuló las expresiones “que la devenguen en servicio” y “reconocimiento de” contenidas en los Decretos 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995, habida cuenta de que dichas expresiones vulneraban el derecho a la igualdad entre el personal retirado y activo de la Fuerza Pública.
Respecto del año de 1992, el Tribunal accedió al reconocimiento de prima, pese a conocer que la Corte Constitucional declaró exequible el Decreto 335 de 1992 que sólo creó la prima de actualización para el personal activo. Para reconocer el año de 1992, el a quo inaplicó por inconstitucional la expresión que limita la prima para el personal retirado.
Sobre la prescripción, sostuvo que el demandante interrumpió su término en tiempo, pues presentó petición el 9 de marzo de 1998 y su derecho a reclamarla iba hasta el 24 de noviembre de 2001; fecha en que se cumplían los 4 años de prescripción que se cuentan desde el 24 de noviembre de 1997, momento en que quedaron en firme las sentencias del Consejo de Estado.
4. EL RECURSO DE APELACIÓN
El Agente del Ministerio Público interpuso recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal (folios 101 a 103) con base en las siguientes razones:
Con fundamento en sentencias de esta Corporación, el Procurador Judicial solicitó que la prima de actualización solamente se reconozca a partir del 1 de enero de 1993 y no desde el 1 de enero de 1992, por cuanto para la anualidad de 1992, la Corte Constitucional declaró exequible el Decreto 335 de 1992 que estableció dicha prima solamente para el personal activo de la Fuerza Pública, dejando claro que los retirados con anterioridad a 1992 no podían beneficiarse de tal prestación.
- CONSIDERACIONES DE LA SALA
En los términos del recurso de apelación interpuesto por el Agente del Ministerio Público, debe la Sala precisar si se ajustan o no a derecho los actos administrativos por medio de los cuales la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional negó al actor el reconocimiento y pago de la prima de actualización por el período comprendido entre 1992 y 1995.
Según el Agente del Ministerio Público, no es posible reconocerse el pago de la prima de actualización por el año de 1992, en razón de que el Decreto 335 de 1992; norma en la cual se excluyó al personal retirado de la Fuerza Pública como beneficiario de la mentada prestación, fue declarada exequible por la Corte Constitucional.
La Sala ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en algunos asuntos en los cuales se han presentado problemas jurídicos de idéntica naturaleza al que ahora se examina y ha concluido que la prima de actualización prevista en los Decretos 335 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995, introduce una modificación gradual a las asignaciones de actividad que es computable para el reconocimiento de la asignación de retiro y pensión, no sólo para quienes la devengan en servicio activo, sino también para el personal retirado, ya que por el sistema de oscilación de las asignaciones de retiro y pensiones consagrado en el artículo 110 del Decreto 1213 de 1990, las variaciones que en todo tiempo se introduzcan en las asignaciones de actividad se deben reflejar en las asignaciones y pensiones ya reconocidas.
Ha sostenido que una conclusión diferente, violaría el artículo 13 de la Constitución Política, pues no hay razón para que la prima se tenga en cuenta para liquidar asignaciones de retiro y pensiones de los servidores que la gozaron en servicio activo y se desconociera para el personal retirado, cuando la oscilación de estas prestaciones obliga a nivelarlas con las variaciones que se dispongan en las asignaciones de actividad.
Con fundamento en el anterior criterio, la Sala ha venido reconociendo a los miembros de la Fuerza Pública en situación de retiro la prestación objeto del presente proceso.
Sin embargo tal reconocimiento sólo se ha hecho a partir del 1 de enero de 1993; pues en cuanto al año de 1992, la restricción de la prima de actualización para los servidores retirados que prevé el Decreto 335 del mismo año fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-005 de 1992, como bien lo señaló el Agente del Ministerio Público en el recurso de apelación.
Sobre este aspecto, la Sala Plena de esta Corporación[1] fijó su postura al respecto en los siguientes términos:
“[…] no se reconocerán los reajustes reclamados para la anualidad de 1992, porque el Decreto 335 de ese año, según el cual la prima de actualización sólo podría computarse en las asignaciones de retiro de quienes la hubiesen devengado en servicio activo, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, en sentencia que tiene fuerza de cosa juzgada”.
En ese orden, en virtud de la cosa juzgada que dimana de la sentencia de la Corte Constitucional cuando en su momento declaró ajustado el Decreto 335 de 1992 a las normas superiores, no es posible inaplicar por inconstitucional dicha norma como equivocadamente lo hizo el Tribunal.
No obstante la postura estimatoria de la Corporación con relación al reconocimiento y pago de la prima de actualización para el personal de oficiales y suboficiales retirado de la Fuerza Pública por los años comprendidos entre 1993 y 1995, no hay que perder de vista el fenómeno de la prescripción para su reconocimiento, que en el presente asunto se analizará sin limitación alguna, pese a no ser objeto del recurso de apelación.
Lo anterior, porque del Ministerio Público, en su calidad de apelante único, no se puede predicar la restricción de la “reformatio in pejus” de que trata el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, pues al ser el Ministerio Público un órgano de control que propugna por el interés general y salvaguardar la integridad del ordenamiento jurídico; tal condición no permite que de él se predique una decisión desfavorable o gravosa que limite la sentencia de segunda instancia, como sí ocurre con las partes actora y demandada, quienes representan en el proceso intereses particulares.
Por consiguiente, la Sala precisa que si bien, en principio, el juez de segunda instancia está limitado en sus poderes para analizar aquellos puntos que no fueron objeto del recurso del apelante único; cuando el Ministerio Público es quien actúe en dicha condición, el juez de segundo grado podrá revisar todos los puntos del problema jurídico planteado sin limitación alguna, como ocurrirá en el presente asunto sobre el tema de la prescripción de las mesadas de la prima de actualización, en los siguientes términos:
Conforme al artículo 113 del Decreto 1213 de 1990[2], las prestaciones a que tienen derecho el personal de Agentes de la Policía Nacional:
“[…] prescriben en cuatro (4) años, que se contarán desde la fecha en que se hicieron exigibles. El reclamo escrito recibido por autoridad competente, sobre un derecho, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual”. […] (Subraya la Sala).
En el caso que nos ocupa, la prima de actualización se hizo exigible desde el momento en que esta Corporación declaró la nulidad de las expresiones “QUE LA DEVENGUEN EN SERVICIO ACTIVO” y “RECONOCIMIENTO DE”, mediante sentencias de 14 de agosto y 6 de noviembre de 1997, cuya ejecutoria tuvo ocurrencia el 24 de noviembre de 1997. Es a partir de dicha fecha en que el actor debía reclamar ante la administración el reconocimiento y pago de la prima de actualización hasta el vencimiento de los 4 años, es decir, hasta el 24 de noviembre de 2001.
En el caso bajo examen, está demostrado que el actor reclamó su derecho a la prima de actualización en tiempo, pues presentó derecho de petición el 9 de marzo de 1998 (folio 68), el cual ocasionó la Resolución 2355 de 30 de abril de 1998, acto acusado en la demanda.
Sin embargo, la Sala advierte que si bien es cierto que la reclamación que realizó el actor en el mes de marzo de 1998 interrumpió la prescripción de las mesadas de la prima de actualización, también es verdad que dicha interrupción sólo se mantuvo hasta al mes de marzo de 2002, pues según el artículo 113 del Decreto 1213 de 1990 la interrupción de la prescripción sólo se mantiene por un lapso igual al de los cuatro años.
De manera que, para el 5 de diciembre de 2002 (folio 39), fecha en la que el actor presentó demanda ante esta Jurisdicción para reclamar el reconocimiento y pago de la prima de actualización, ésta ya había prescrito, pues se reitera que la interrupción de la prescripción sólo se mantuvo hasta el mes de marzo de 2002.
La misma suerte corre la segunda petición que el actor interpuso ante la Caja de Sueldo de Retiro de la Policía Nacional para reclamar la prima de actualización, por cuanto su presentación tuvo lugar el 28 de junio de 2002, esto es, pasados más de 7 meses del término que tenía para interrumpir nuevamente la prescripción de las mesadas de la prima de actualización, que se reitera, terminó el 24 de noviembre de 2001.
En ese orden, es imperioso para la Sala revocar la sentencia apelada y, en su lugar, declarar probada la excepción de prescripción de las mesadas de la prima de actualización, en la parte resolutiva de esta providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
REVÓCASE la sentencia de 31 de octubre de 2007, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá accedió a las pretensiones de la demanda. En su lugar:
DECLÁRASE probada la prescripción de las mesadas correspondientes a la prima de actualización reclamada por Carlos Julio Romero Herrera por el período comprendido entre 1992 y 1995.
NIEGÁNSE las demás pretensiones de la demanda.
Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
Discutida y aprobada en sesión de la fecha.
BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ JESÚS M. LEMOS BUSTAMANTE
GERARDO ARENAS MONSALVE
[1] En sentencia de 13 de diciembre de 2002, con ponencia del Magistrado Camilo Arciniegas Andrade.
[2] Por el cual se reformó el Estatuto del Personal de Agentes de la Policía Nacional.
Publicado Por: julio 11, 2015