15001-23-31-000-2003-00493-01(2263-07) Sección 2 2008 [Consejo de Estado]

PENSION GRACIA - Marco jurídico y jurisprudencial / PENSION GRACIA - Requisitos. Beneficiarios / PENSION GRACIA - Improcedente por servicios en planteles nacionales / DOCENTE NACIONAL - Improcedente de reconocimiento de la pensión gracia / PLANTELES NACIONALES - Improcedente pensión gracia

 

La Ley 114 de 1913, otorga a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4º, una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios, siempre que comprueben “que no reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”.  En consecuencia, puede un maestro de primaria recibir simultáneamente pensión de jubilación departamental y nacional con base en la Ley 114 de 1913, pero en ningún caso dos pensiones de índole nacional.  Posteriormente, con la expedición de las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 se hizo extensiva esta prerrogativa a otros empleos docentes, consagrando la posibilidad de computar para este efecto los años laborados en la enseñanza secundaria o normalista, pero en colegios departamentales o municipales, interpretación que surge de la prohibición de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la Ley 116 citada en su artículo 6º dice: “… en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan …”.   Sobre los alcances de la Ley 37 de 1933, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corporación en manifestar lo siguiente: “La correcta interpretación de la Ley 37 de 1933 no es la restrictiva que hizo la Caja, en el sentido literal de añadir o sumar un tiempo a otro; el artículo 3º de dicha ley quiso conceder también a los maestros de secundaria en el orden municipal o departamental con 20 años de servicio, la pensión gracia acordada para los de primaria, como lo hizo la Ley 116 de 1928 para los normalistas e inspectores en los mismos niveles…” (Exp. 10665. Sentencia de 16 de junio de 1995. C.P. Dra. Clara Forero de Castro).  No obstante que sobre la interpretación del artículo 15 de la ley 91 de 1989 se presentaron algunas discrepancias en la jurisprudencia, la Sala Plena Contenciosa, en sentencia del 27 de agosto de 1997, Exp. S-699 definió con claridad el ámbito de aplicación de esta norma frente a las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1993.  En el presente caso la actora no cumple los requisitos para tener derecho a la pensión gracia, pues como ya se dijo, los 20 años de servicio exigidos en las normas que gobiernan dicha prestación, deben ser prestados en planteles del orden territorial o nacionalizados por virtud de la Ley 43 de 1975.

NOTA DE RELATORIA: En igual sentido pueden consultarse los procesos 0395-08 y 0287-07.  Cita sentencia de agosto 27 de 1997, Exp. S-699.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION SEGUNDA

 

SUBSECCION A

 

Consejero Ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

 

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil ocho (2008)

 

Radicación número: 15001-23-31-000-2003-00493-01(2263-07)

 

Actor: FELIPA COCUNUVO VELANDIA

 

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL - CAJANAL

                       

 

 

I – ANTECEDENTES

 

1. LA ACCIÓN

 

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 12 de julio de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en el proceso instaurado por la señora FELIPA COCUNUVO VELANDIA contra la Caja Nacional de Previsión Social, para que previos los trámites correspondientes, se acojan las siguientes:

 

2.- PRETENSIONES

 

 

Solicita la parte actora que esta Corporación declare la nulidad de las Resoluciones Nos. 09957 de 15 de mayo de 2002, proferida por el Subdirector General de Prestaciones Económicas, mediante la cual se atiende en forma desfavorable la solicitud de reconocimiento de pensión gracia y la 007868 del 26 de noviembre de 2002, emitida por el Jefe de la Oficina Jurídica de la Caja Nacional de Previsión Social, mediante la cual se decide el recurso de apelación instaurado.

 

 

A título de restablecimiento del derecho pretende se condene a la Caja Nacional de Previsión Social, a reconocer, liquidar y pagar a favor de la peticionaria una pensión gracia de jubilación de conformidad y en concordancia con la Ley 114 de 1913, Ley 116 de 1928 y Ley 37 de 1933, teniendo en los incrementos porcentuales establecidos por el Gobierno Nacional, las primas y demás emolumentos que constituyen salario en la cuantía del 75%, efectiva a partir de cuando adquirió el status pensional; a reconocer sobre las mesadas adeudadas los ajustes de valor de dichas sumas, conforme al índice de precios al consumidor al por mayor y tal como lo autoriza el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo; a reconocer, liquidar y pagar los intereses de mora, sobre las sumas adeudadas, conforme lo dispone el artículo 77 del C.C.A; a que de estricto cumplimiento a la sentencia de acuerdo con el artículo 176 del C.C.A., al pago de las costas procesales en que debió incurrir.

 

3. - FUNDAMENTOS FACTICOS

 

Los hechos que cita la peticionaria como fundamento de sus pretensiones en forma resumida, son los siguientes:

 

La peticionaria prestó sus servicios al Estado, durante más de veinte años en el ramo de la docencia; nació el 25 de agosto de 1949 y por lo tanto cuenta con más de cincuenta años (50) de edad.

 

Que con fundamento en lo anterior, solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social, el reconocimiento de la pensión gracia por haber cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicios exigidos por la Ley.

 

Que la Caja Nacional de Previsión Social, negó el reconocimiento solicitado, como quiera que la peticionaria no cumple los requisitos establecidos en la ley 114 de diciembre de 1913.

 

4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

 

                        La parte demandada dio contestación a la demanda de manera oportuna. Manifestó que de conformidad con el numeral 3° del artículo 4° de la Ley 114 de 1913, es claro que para tener derecho a la pensión gracia el docente debe demostrar que no se encuentra disfrutando de otra pensión de orden nacional, es decir, que los docentes del orden nacional no tienen derecho a acceder a la pensión de jubilación gracia, toda vez que la pensión ordinaria a la que ellos tienen derecho esta a cargo de la Nación.

 

 

Precisó que Cajanal admite que los profesores con tiempos exclusivos de secundaria de nombramiento departamental, distrital o municipal tienen derecho al reconocimiento de la pensión gracia.

 

 

Afirmó que de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente es claro que la docente laboró por más de 20 años en el nivel secundaria en establecimientos educativos del orden nacional, razón por la cual mal podía reconocerse la pensión gracia, cuando esta entraría en abierta contraposición con lo señalado en el artículo 128 de la Constitución en el sentido de percibir dos pensiones por rubro nacional.

 

5. LA SENTENCIA RECURRIDA

 

El a quo negó las súplicas de la demanda. Manifestó que en virtud de la ley 114 de 1913, no le es admisible computar tiempos prestados a la nación, por ser estos incompatibles con los prestados en un departamento, municipio o distrito, motivo por el cual los tiempos laborados en la escuela Normal de Varones de Tunja en su carácter de docente del orden nacional.

 

Señaló que una de las condiciones exigidas para ser beneficiario de la pensión gracia ya sea por servicios prestados en primaria, secundaria o normalista, es que no se perciba otra pensión de carácter nacional, pues la compatibilidad que consagra la ley es con pensiones reconocidas por los Departamentos, Municipios o Distritos; además, las disposiciones que hicieron extensiva la pensión gracia a otros empleados docentes no variaron las condiciones inicialmente exigidas en la Ley 114 de 1913, es decir su carácter de territoriales, o bien nacionalizados, luego del proceso de nacionalización respectivo.

 

Precisó que para acceder al beneficio reclamado, debió haber acreditado que se desempeño en su carácter de nacionalizada, lo que no ocurrió por cuanto del acervo probatorio obrante en el expediente, se concluye que esta laboró a partir del 1° de enero de 1973 y hasta el 27 de julio de 2000, en la Normal Nacional de Varones, cuyo vinculo es de carácter nacional, razón por la cual no es posible acceder a las pretensiones de la demanda.

 

 

6. LA APELACIÓN

 

La recurrente apeló oportunamente la providencia del a quo y solicitó su revocatoria. Adujó que la Ley es muy clara y no necesita de mayores interpretaciones, pues reconoció a favor de los docentes y administrativos que laboraran en normales y a los docentes que laboren al servicio de la educación secundaria el derecho a percibir la pensión gracia, razón por la cual no se entiende porqué la administración ha sido renuente en reconocer dicha prerrogativa y ha venido dando interpretaciones erradas y subjetivas de las normas fijando un campo de aplicación que no les corresponde y motivo por el cual están desviando su poder.

 

Señaló que entre docentes que se encuentran en la misma situación, que es la de haber prestado sus servicios al estado por un tiempo de 20 años, es claro que debe reconocerse la pensión solicitada en igualdad de condiciones, sin distinción alguna, teniendo en cuenta que no puede ser el mismo Estado, como administrador de justicia, quien contravenga los preceptos constitucionales y cree unos y otros docentes dependiendo de su vinculación.

 

Agotado el trámite procesal y no observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir previas las siguientes,

1. CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

 

1. EL PROBLEMA JURÍDICO

 

 

Corresponde a la Sala establecer si la actora es o no beneficiaria, de conformidad con las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, al reconocimiento de la pensión "gracia".

 

2.- MARCO JURÍDICO DE LA PENSIÓN GRACIA.

 

La Ley 114 de 1913, otorga a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4º, una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios, siempre que comprueben “que no reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

 

En consecuencia, puede un maestro de primaria recibir simultáneamente pensión de jubilación departamental y nacional con base en la Ley 114 de 1913, pero en ningún caso dos pensiones de índole nacional.

 

Posteriormente, con la expedición de las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 se hizo extensiva esta prerrogativa a otros empleos docentes, consagrando la posibilidad de computar para este efecto los años laborados en la enseñanza secundaria o normalista, pero en colegios departamentales o municipales, interpretación que surge de la prohibición de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la Ley 116 citada en su artículo 6º dice: “… en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan …”.

 

Sobre los alcances de la Ley 37 de 1933, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corporación en manifestar lo siguiente:

 

 

“La correcta interpretación de la Ley 37 de 1933 no es la restrictiva que hizo la Caja, en el sentido literal de añadir o sumar un tiempo a otro; el artículo 3º de dicha ley quiso conceder también a los maestros de secundaria en el orden municipal o departamental con 20 años de servicio, la pensión gracia acordada para los de primaria, como lo hizo la Ley 116 de 1928 para los normalistas e inspectores en los mismos niveles…” (Exp. 10665. Sentencia de 16 de junio de 1995. C.P. Dra. Clara Forero de Castro).

 

 

No obstante que sobre la interpretación del artículo 15 de la ley 91 de 1989 se presentaron algunas discrepancias en la jurisprudencia, la Sala Plena Contenciosa, en sentencia del 27 de agosto de 1997, definió con claridad el ámbito de aplicación de esta norma frente a las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1993.

 

Dijo la Sala Plena en la citada sentencia:

 

“3. El artículo 15 No. 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece:

 

"Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación."

 

“4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “... otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

 

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales.

 

6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No. 2, artículo 15 ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia...siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.”.[1]

 

 

2.– CASO CONCRETO.

 

 

                        Para resolver si la demandante tiene derecho de conformidad con las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, al reconocimiento de la pensión "gracia", se discurre de la siguiente manera:

 

Da cuenta el plenario que la peticionaria cumplió 50 años de edad el día 25 de agosto de 1999 (fl. 54) y conforme a las certificaciones que obran a folios 56 y 57, expedidas por el Coordinador de Grupo de Hojas de Vida de la Secretaria de Educación de Boyacá - Ministerio de Educación Nacional, si bien es cierto la actora prestó sus servicios desde el 1° de enero de 1973, también lo es que prestó sus servicios a la Escuela Normal Nacional de Varones de Tunja, con un tipo de vinculación nacional, motivo por el cual mal podían ser tenidos en cuenta, estos tiempos, para computar el tiempo requerido para ser acreedora de la pensión gracia que solicita.

 

Significa lo anterior, que en el presente caso la actora no cumple los requisitos para tener derecho a la pensión gracia, pues como ya se dijo, los 20 años de servicio exigidos en las normas que gobiernan dicha prestación, deben ser prestados en planteles del orden territorial o nacionalizados por virtud de la Ley 43 de 1975.

 

Lo anterior no es óbice para que pueda acreditar los requisitos de tiempo y edad ante la entidad de previsión, con el fin de que le sea reconocida la pensión de jubilación ordinaria, si a ello hubiere lugar.

 

 

En consecuencia, se impone para la Sala la confirmación del fallo apelado.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A” administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

 

F A L L A

 

CONFIRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el doce (12) de julio de dos mil siete (2007) en el proceso instaurado por la señora FELIPA COCUNUVO VELANDIA contra la Caja Nacional de Previsión Social.

 

 

Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

 

 

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

 

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

 

 

 

 

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN      ALFONSO VARGAS RINCÓN

 

[1] Exp. S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón. C.P. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda.